生态文明建设公众参与机制研究

王旭波

(绍兴市环保局，浙江 绍兴312000)

生态文明是人类发展在新的历史条件下，对传统的文明发展模式作出深刻反思之后所选择的一种新的文明发展模式。中国共产党的“十八大”报告中提出了“五位一体”的总布局，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五大方面，这标志着中国共产党把“生态文明建设”提高到了前所未有的高度，也反映出中国共产党对中国特色社会主义认识的不断深化和发展。

公众参与是社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的地参与项目、计划、规划或政策制定及评估程序的社会活动。生态文明建设公众参与机制就是用来实现公众参与生态文明建设的各种手段组成的整个系统。在我国生态文明建设中，公众参与已经成为重要基础和先要条件。切实有效的生态文明建设公众参与机制，可以真正维护公众的环境权益，较好调动公众的积极性和能动性，充分发挥公众在生态文明建设中的积极作用，加快推进生态文明建设目标的实现。

一、生态文明建设公众参与机制的意义和作用

有利于培养公众的生态文明意识，提高环境素养。通过对生态文明相关知识的广泛宣传和普及，使公众对生态文明建设的内涵和意义有深刻的认识，树立绿色消费观，增强全社会对资源的忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，把生态文明从一种理念转变为自觉行为，形成节约资源、能源和保护环境的生活方式和消费模式，激发公众责任意识，从而提高公众的生态环保素养。

有利于弥补生态环境政策、法规和制度的不足。由于政策、法规具有原则性和刚性，部门管理权力有限、权力延伸不足，以及部门之间、政策之间容易出现缺乏有效协调，这些因素难以完全杜绝在实现生态文明建设这一目标过程中各类不利因素，因而容易阻碍生态文明理念的实践。公众参与是确保生态环保工作相关政策、规定科学性的重要手段，可以有效完善政府的决策和环境管理行为，补充政府对违法、违规行为监管空白。

有利于推动可持续发展战略目标的尽早实现。生态文明建设是实现可持续发展的主要途径，能有效节约资源，保护生态环境，促进自然、经济、社会系统的良性运行，协调人口、资源、环境、发展四维一体的辩证关系。结合绍兴发展现状，生态文明建设能够改变传统的高消耗、高污染、低产出，依赖资源消耗来实现GDP增长和居民收入增长模式。

实现政府、企业、公众之间的良性互动。生态文明建设需要政府、企业、公众的合力共建，也需要政府、企业、公众的互相支撑。政府行使生态文明建设的国家环境权必须代表公众共同的利益和意志，因此在政府与企业的关系上，政府对企业进行指导、平衡、调整，企业向政府进行反馈、修正、改变。企业在生产、经营中可以依照法律规定对资源进行占有、使用，但同时必须对社会的整体、长远发展负责，对公众的安全、健康负责。在企业与公众的关系上，企业应当积极承担环境责任，及时公布、公开环境信息，实现生态发展。公众应支持并监督企业的生产、经营活动，并通过自己的消费、生活等活动推动企业“绿色”“循环”生产，抵制企业浪费资源、污染环境的行为和活动。

实现公众在生态文明建设中的全过程参与。生态文明建设需要公众的全过程参与，是真正实现生态文明建设共建共享的重要内容。一是期前参与。期前参与是指公众、非政府组织代表通过受邀请、公开申请等途径在各级政府组织的环境审议会、听证会、评审会等各种表达平台上，针对目前及今后环境政策、建设项目及政府即将出台的工作措施等内容充分、自由地发表意见和建议，使得各级政府和有关部门有条件提前充分吸收、借鉴和运用，作为生态文明建设公众参与的首要程序；二是期中参与。期中参与是指公众在环境法律、法规、政策、规划、计划及建设项目实施过程中的参与，是公众参与环保的关键，是一种监督性的参与。公众主要通过媒体、社会活动、环境纠纷处理和投票表决等形式，实现对政府工作和企业活动的社会监督，督促修正过程性不足和存在问题；三是期后参与。期后参与是指在环境政策实施、建设项目正常运行后或环境污染、生态破坏发生后等参与，是公众参与生态文明建设，维护合法环境权益的重要保障，既是相关性参与，也是监督性参与。通过期后参与，公众得以继续追踪评估政策、项目或事件的生态效应或损害后果，让公众全面了解相关环境行为的经验、不足与修复，是一次全周期公众参与过程的最后环节。

二、生态文明建设公众参与机制的现状

为全面了解掌握公众参与生态文明建设的状况，本次调查组织有关专家编制方案、题型，共在全市范围内发放问卷调查表1000份，对象涉及机关干部、企业职工、学生、群众、外来务工人员，收回有效问卷846份，调查表回收率达84.6%。运用多种数据分析模式，形成初步调查分析结果。

生态文明建设公众参与的意识有待进一步强化。生态文明建设得到愈来愈多公众的认同与支持，但公众参与的主动性、自觉性不高，参与层次较低、有效参与不足的现象仍比较突出。从问卷中可以发现，虽有87%听说过生态文明，但是只有30%人有接触、了解或知道大概内容，说明生态文明内容的宣传还停于浅层次。另外，对公众参与生态文明建设项目的态度调查表明，只有50%的人是希望参与到当中的，另一部分是表示与自己相关时候才会参与，或是只关注不会实际参与，或不感兴趣，表现为公众对生态文明建设的意识不强，生态环保的素养较低。

生态文明建设公众参与的组织有待进一步构建。健全的组织体系对公众参与的程度有很大关系，尤其是生态环保信息正确传递方面。从问卷中发现虽然95%的公众愿意参与到生态文明建设中来，但是有83%的公众没有参与过生态环保方面的有组织、有主题的活动，也缺少有关活动信息的有效来源。调查也反映出，公众参与的各类途径较少，而且缺乏参与的具体指南和相关培训。

生态文明建设公众参与的制度有待进一步健全。由于各方面的原因，目前我国有关公众参与生态文明建设的法律、法规和规章制度等尚不健全，公众参与缺乏足够的法律法规依据，而且保障方面也有较多不明确，束缚了有关活动的组织开展。从问卷中也可以看出，仅有35%的人发现有公众意见较大的项目被否认的案例，而且基本不知晓公众可参与环境执法、环境监测等活动的信息。

生态文明建设公众参与的机制有待进一步落实。虽然近些年，随着生态文明建设的深入，生态文明建设的公众参与机制得到了不断加强，但在现实中，涉及到公众参与的法律保障、参与制度、奖励措施等一些已有的机制难以得到较好落实，致使公众参与一定程度上流于形式。而且公众参与过程中的各种要素难以有效保障，缺乏相应的责任机制，使得公众参与的积极性受到很大影响。

生态文明建设公众参与的信息有待进一步公开。公众参与和信息公开密切关联，是否拥有公开有效的信息是公众能否进行有效参与的重要前提。问卷中反映出当前公众主要是通过网络、报纸作为生态环保方面信息的主要来源，而且并不经常性浏览政府网站、新闻主页，使得公众的参与面较为窄小。另一方面，政府与公众之间的信息不对称客观存在的，由于政府与公众在信息上的不均衡，公众特别是在获取来源上属于处于相对弱势地位的普通公众，很容易被排挤出政府、部门组织的环境管理等各类活动之中。

三、生态文明建设的公众参与机制探索

切实强化生态文明建设公众参与的组织机制。一要建立各级生态文明建设公众参与的领导机构。可以成立政府领导、各有关部门负责人和有关机构(单位)参加的领导小组，切实将公众参与生态文明建设列入工作规划和议事日程，以更加有利于指导公众广泛参与生态文明建设实践，不断增强公众参与的责任感和使命感。二要进一步健全组织体系。建立健全包括各类官方组织和民间组织的公众参与组织体系。在现有环保产业协会、环境科学学会、环保志愿者协会的基础上，筹建全市性生态环保联合会和各地分会，负责做好会员登记、发展等工作，形成一地一会、协作联动的组织网络格局。三要完善扶持制度。环境保护作为基本国策，应当成为各级政府和部门工作的重要内容。各级政府和部门要切实承担起职责，结合本地区、部门实际制定出台公众参与的扶持激励制度，主动提供指导、技术和经费保障。具备一定条件的地区、部门，还应当建立起年度评选表彰等工作机制，对表现突出、成效显著的组织和个人给予适当的表彰和奖励，进一步调动公众参与的积极性。

不断完善生态文明建设公众参与的教育机制。一要加强生态文明宣传。社会舆论氛围对社会公众的言行举止产生一定的制约作用，建立良好、正面的社会舆论环境，有助于公众生态文明意识和行为的相互促进和不断提高。各级政府、部门要认真履行生态环保宣教职责，有条件要建立环境宣传教育机构(处室)，通过大力开展生态环保宣传，营造全社会参与生态文明建设的良好氛围，持续强化公众的环境主体意识、行动意识。二要加强生态文明教育。进一步加强学校的生态文明教育，生态文明教育内容编入教学大纲，从幼儿园、小学、中学到高等教育，根据每个阶段的不同特点安排生态文明建设课程教育。有条件还可编制地方性、特色性生态文明教科书，并把生态文明教育质量的好坏、参与程度作为衡量学校综合排位的重要标准。同时针对不同的社会职业群体，特别是各级政府部门应当作为生态文明的引领者、倡导者，积极开展环境宣传教育活动。三要丰富生态文明形式，不断创新载体、内容，通过当前社会公众喜闻乐见的动漫卡通人物、公众科普读本、微电影等方式，通过报纸、广播、电视、网络等媒介，通过“生态文明使者”“十大环保热心人士”“十大环保之星”等评选活动，广泛持久地开展生态文明建设。有计划有重点地举办“进机关、进学校、进社区、进企业、进农村”等生态文明主题宣讲活动，形成“生态文明人人有责”工作氛围，促进全民生态文明综合素质的提高。四是要开展生态文明建设创建活动。积极倡导资源节约、环境友好、节能减排等新时期环保理念在经济社会生活中的实践，实现绿色生产、绿色消费、绿色生活，深入推进国家环保模范城市和绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色企业等生态环保系列创建活动，营造共建共享生态文明的社会风尚和生态文化。

确保落实生态文明建设公众参与的信息机制。一要认真贯彻《政府信息公开条例》《环境信息公开办法》等规章制度。从当前环境管理和公众实际需求出发，建立完善多层次、多形式的环境信息公开发布制度。从环保部门层面，应当及时公开包括环境法律、法规、规章、标准和其他规范性文件及环境保护部门在行使环境监督管理权的过程中形成的一系列环境保护规划、环境管理行政措施、具体行政行为的内容等。从企业层面，企业应当及时发布与环境管理相关，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的环境信息。二要不断丰富环境信息发布层次。政府、环境行政管理部门、企业和有关组织应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，及时、全面、准确地向社会公开环境信息，特别是当前公众十分关注的环境质量信息，如水、气、土壤环境质量长期和即时信息，力求让更多、更广泛的公众知晓环境信息，从而主动参与生态文明建设。三要自觉接受公众对环境信息的社会监督。不断完善公众监督的新形式、新内容，新途径，通过公众参与行风评议、环境执法、环境信访、环境监测等工作，不断扩大公众参与的影响面，实现环境信息机制的良性运行。建立健全环境信息的评议、考核和责任追究制度，定期对环境信息工作进行督促检查。

加快建立生态文明建设公众参与的法规机制。一要规范公众的环境权益。严格落实《环境影响评价公众参与暂行办法》《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》等规定，除需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、需编制环境影响报告书的建设项目，要在规定期限内公开建设项目信息，并及时征求和吸收采纳公众的合理建议。二要探索环境公益诉讼。环境公益诉讼是公众参与环境保护、保障公众环境权益的重要形式，当社会、公众的合法环境权利受到侵害时，公众可以通过环境公益诉讼程序向法院提起诉讼，以维护自己的合法权益。通过探索建立环境维权中心或环境维权部，组织公益律师、市民代表依法开展环境公益诉讼活动，可以强化公众参与的刚性制约。三要加大环境执法监管力度。严格落实环境法律法规，加大各类环境违法行为的打击力度，防止法律规定因执行不力而流于形式。主动邀请公众参与专项执法、限期治理和验收摘帽等各类活动。进一步健全环境违法行为有奖举报制度，拓宽举报范围，加大举报奖励力度，搭建良好的执法监督平台。建立重大案件听证制度，邀请利益相关人和有关专家参与案件审理，并将评议结果作为行政处罚决定的重要依据。

总之，公众参与机制是生态文明建设的基石和重要保障。不断完善我国生态文明建设公众参与机制，更加充分发挥公众在生态文明建设过程中的重要作用，加快推进生态文明建设，实现人与自然的和谐相处与可持续发展。

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