关于基层检察院执法规范化建设的几点思考

臧桂朋

（鲁东大学法学院，山东 烟台264025）

关于基层检察院执法规范化建设的几点思考

臧桂朋

（鲁东大学法学院，山东 烟台264025）

执法规范化是法治社会最基本的要求。作为检察机关基层一线执法的主体单位，基层检察院执法工作开展的好坏直接影响到整个检察机关的形象，乃至影响到国家的形象。因此，要立足于基层，立足于实践，在现有的条件下，分析存在的问题，找出解决问题的对策方法，全面推进基层检察院执法规范化建设。

基层检察院；现状；规范化执法；对策建议

法律的生命在于实施，执法的生命在于规范。中央领导同志开展执法规范化建设专题调研，体现了党中央对司法权规范运行一直以来的高度重视。基层检察院是全部检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。规范化是检察机关各项工作的基础，基层检察院规范化执法水平不仅体现了检察机关规范执法的总体水平，还直接关系到检察工作的社会公信度和群众公认度。

一、执法规范化的含义、特征

所谓执法规范化建设，是指执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。

执法规范化是执法机关依据法律法规和内部规程办理各类案件、执行职务所形成的基本体系，是检察机关必须遵循的行为准则，是依法行政，依法治检的具体体现。它具有以下四个特征：一是法定性。执法活动的基本依据是国家的法律法规和规范性文件，以国家的强制力为重要依托，是广大人民管理国家事务的基本意愿通过检察机关的具体行为来实现的法定职权。二是程序性。执法活动及其规范体系建设以法律法规为依据，对具体的执法行为，制定了一整套严格、明确、标准的操作程序，以保证各项执法活动有序开展。三是公正性。这是执法体系建设所追求的目标和衡量标准，也是检察机关依法履行职责的基本要求，实现社会公平与正义是建设法治国家、构建和谐社会的必然选择，更是检察机关执法活动的最基本追求。四是互动性。执法规范体系具有执法主体与执法客体，主体素质与社会条件，软件建设与硬件保障等互为影响、互为促进、互为条件的辩证统一关系①参见黄裕照《公安机关执法规范化建设的实践与思考》，载《决策参考》，2013年第7期。。

二、存在的主要问题

从当前检察实践看，检察机关执法规范化建设取得了不错的成绩，但也存在一些无法忽视的问题和不足，这些问题和不足制约了检察工作的进一步发展，需要引起我们高度重视，并采取切实有效措施，认真加以解决，进一步加强执法规范化建设科学发展，提升检察机关的执法公信力。

1.思想认识方面的问题。一是法治观念薄弱。受封建思想的影响，长期形成的专制和人治专权思想难以根除，在一些干警中还有所反映，导致规范执法观念淡薄。二是服务观念淡化。在市场经济大潮的冲击下，一些干警对于法律的保护和服务功能认识不足，片面强调打击功能的重要性，忽视了服务是宗旨，忽视了执法的根本目的是社会效益的提高。三是缺乏责任意识。一些干警怕出事，因循守旧，就案办案，目光短浅，思路局限，不注重执法的社会效果，大局意识差，不能从全局的高度来处理具体的执法事项。四是缺乏程序意识，重实体，轻程序，证据意识淡薄，对收集证据有畏难情绪；有的在“无罪推定”方面观念不强，办案时，往往会倾向于疑罪从有，只关心收集嫌疑人有罪、罪重的证据，而忽略无罪、罪轻的证据。

2.执法体系不够规范和完善。一是执法责任制度规范不够完善。在执法办案的各环节、岗位尚存在职责不分、责任不明的情况，关于怎样正确履职规定笼统，缺乏规范统一的标准。二是有待完善执法流程运行机制。各环节的相互衔接不够，对执法流程各个环节的适时监控、检查和监督不到位。三是考核评价机制不够完善。考核评价标准不够科学合理，存在注重最后结果、忽视考评过程的问题。四是执法责任追究机制不够完善。责任追究制度不细化，缺乏可操作性，导致执法不规范问题难以分清责任，无法落实责任追究制度②参见周文《浅议当前检察机关执法规范化建设存在的问题与对策》，载江城公平正义网，2010年1月18日。。

3.执法能力尚有欠缺。有的检察干警掌握的法律知识不够全面、系统，时效性不足；有的缺乏妥善处理解决疑难复杂问题的办法，解决办案难题时思路不宽；有的干警执法具有一定的随意性，执法的水平和技能与当前执法环境不完全适应。具体的，有的干警在执法艺术、警容礼仪、言行举止仍然停留在过去执法过程中粗暴、简单，不讲文明的状态。在面对一些执法对象不理解不配合的情况下，有些不能冷静地运用法律手段与说服教育相结合的方式灵活处置和化解，而经常是采取短兵相接、以冲对横，加剧了矛盾，引发举报投诉或群体性事件，造成工作被动，产生不良社会影响。

三、加强执法规范化建设的对策建议

（一）深化执法思想，增强规范执法意识

深化端正执法思想和观念，从根本上提高规范执法、执法为民意识，这是加强执法规范化建设的首要问题。随着时代的进步、经济的发展、法治的深入，人们对于法律、法治、执法的认识得到了普遍的发展和提高，为此，当前检察机关应适应形势，着重提高以下几方面思想认识。一是重视保护人权。文明、依法办案是检察机关必须做到的，转变以往的过于重视检察职权而轻视人权的情况，努力改变忽视保障犯罪嫌疑人、被告人、证人等诉讼参与人合法权益的陈旧观念，将打击犯罪与保障人权同等重视对待，自觉地在执法活动的全过程中保护人权。二是提高程序观念。程序正义是案件当事人和人民群众直接“看得见的正义”，在实践中，司法活动公正包括了实体公正和程序公正，并且程序公正有利于实现实体公正，不可顾此失彼，单纯追求实体公正，忽视程序公正，要避免此重彼轻的错误，克服只关心结果结论、不重视过程的想法和做法。三是树立公正与效率意识。公正是司法的最终和最高目标，效率是通过司法实现公正的最佳状态。在保证公正的前提下，效率是司法的内在追求之一。如果不讲效率，久拖不决，就可能导致公正难以实现。因此，检察机关在尊崇司法公正的前提下，要加快案件办理进度，满足人们对效率的追求，以效率体现公正。四是注意运用刑事政策。在检察工作中不但要严格依法办案，还要注意合理运用刑事政策，做到宽严相济，当宽则宽，当严则严，宽严适度，把握好政策尺度与办案的策略，使执法活动既有利于震慑犯罪，维护社会稳定，又有利于化解矛盾，促进社会和谐。总之，加强执法规范化建设，要靠广大检察干警认识的提高与行动的自觉，真正把以人为本、执法为民、公平正义、严守法纪等理念根植到每个人的头脑中，落实到每个人的实际行动中，贯穿到每一项执法工作和每一个执法环节中，使广大干警牢固树立正确的执法理念，从源头上解决执法不规范问题［1］。

（二）做好制度建设，健全规范执法机制

制度既是规范化的主要表现形式，也是规范化的必然要求。要做到执法规范化必须有法可依，建立健全相关制度、打造全面完整的检察执法机制体系是规范执法的前提和基础。一是建立和完善办案流程机制。加强对办案全过程的监督和控制，结合检察业务工作实际，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，进一步细化操作流程，明确职责范围，严格各环节办案责任和审批手续。另外，全面推行网上办案。充分利用网络信息平台，努力使执法办案工作的各项规范和要求细化为前后相连、环环相扣的网上操作流程，逐步实现对执法办案全过程的网上动态管理、适时监督和质量控制，发挥网上流程的机械性的优势，杜绝以往执法中的随意性。二是建立和完善质量考评机制，增强考核机制的科学性、完整性、统一性。科学的考评体系的建立，是基层检察院建设的重要推力，能够充分调动基层检察干警工作的积极性，增强干警们的凝聚力、向心力，形成“以院为家，院荣我荣”的良好风尚，从而促进各项检察工作健康、有序、协调、高效地运行。案件质量考评应包括事中监督检查①事中监督检查，即通过案件管理系统对检察业务工作的各个环节、各个阶段进行跟踪审核。与事后监督检查②事后监督检查，即通过对案件事实的认定、适用法律及法律文书质量的审查来发现问题，并与目标量化考核相结合。两个方面。三是建立和完善执法责任追究机制。严格执行最高人民检察院“六条禁令”和“廉洁从检十不准”等规定，实行安全执法目标管理责任制、首办责任制和错案追究制。

（三）强化执法监督，完善规范执法的制约督促机制

监督是最好的防腐剂。检察院作为国家法律监督机关，其本身的职权行为也要接受监督。第一，从自身着手，加强内部监督。重点是监督检察执法活动，有效发挥纪检、督察部门的职能和作用，严格执行有关执法办案内部监督方面的规定，以对反贪污、反渎职、侦查监督和公诉等部门的监督为重点，着重审查有关逮捕、撤案、不起诉等环节，促进检察权的规范、正确行使；对于重要执法活动，要采取集体研究的方式，坚持对重大检察执法活动实行集体决策；继续完善“一案三卡”制度、“案件回访制度”以及执法档案建设，为了及时发现和纠正问题，要开展专项督察，主要解决执法不严、不公的情形，以及不文明、不规范的执法行为问题。第二，着眼于外，扩大外部监督的范围。与人大代表、政协委员建立稳定、经常的联系机制，认真听取他们对检察工作的批评意见和建议；另外，充分发挥人民监督员制度，拓宽其监督途径，扩大人民监督员的知情权，多方组织监督员参与检察执法相关活动。第三，继续深化检务公开，实行阳光检务。通过开办网络专栏、“开放日”制度、案件查询制度等，运用各种合法的方式方法和机制，开展法制宣传教育，增强检察工作的透明度，接受最为广泛的群众监督和社会监督。

（四）推进信息化建设，为规范执法提供科技支持

坚持以检察业务工作为中心，将信息技术和检察业务工作很好地结合起来，推进信息化建设，为规范执法提供科技支持。当前，信息化建设的迅速发展，为检察机关执法规范化建设构筑了坚实的平台。随着检察机关信息化建设步伐不断加快，将有力地促进执法规范化建设。一是做好信息化软件系统建设。对办案流程进行精确细致的设置，将案件受理、审查、侦查、出庭公诉等执法活动的各个环节全部在软件应用上得以体现，把工作职权、责任和要求数字化、流程化，让执法工作的每个具体环节都能对应到软件中的具体步骤，实施执法全过程自动控制。对于违反办案流程的操作，办案应用软件将根据呈现出的数字特征的异样性而拒不实行，并发出警示信息，使办案人的行为必须符合业务应用软件的程序性要求，从而在一定程度上约束执法主体的执法行为。二是利用信息管理平台加强督查。通过信息管理平台将每个办案人手中的执法信息，统一在网络化信息系统中进行综合处理和利用，可以设置让不同用户根据查询权限的大小，查阅不同内容的执法信息。院领导或其他监督职能部门也可以根据工作需要，随时调阅管辖范围内的执法信息，既可以对案件办理的实体性内容进行督导，又可以对案件办理的程序性、制度性内容进行监督，使执法过程始终处于规范、有序的程序之中。同时，这些存储的办案信息，可设定查询权限以网络形式向社会公众提供查询服务，让公众了解检察机关办案的相关信息，接受他们的监督，促进执法信息的公开和透明。三是加强执法信息的综合管理。以信息化推动检察执法规范化，需要我们利用信息化的整合性特征，推动执法的一体化，强化宏观管理与指挥。如建立线索信息库，形成统一的线索资源，强化线索的调度和初查工作的管理；建立案件信息库，形成统一的案件资源，全面掌握检察机关各类案件的有关信息，加大案件办理过程中的指导和监督力度；建立执法人员信息库，形成统一的执法人力资源，便于调度精干力量办理重大、复杂案件。在此基础上，整合各类执法信息资源，强化执法工作的上下领导、横向整合和对外协调，形成检察机关执法工作的整体合力，充分体现检察一体化原则在执法工作中的内在要求［2］。

（五）重视队伍建设，为规范执法强化人才基础

检察执法工作最终由人来承担，所以，提高检察人员素质、巩固检察队伍建设也是规范执法的一个重要方面［3］。加强检察队伍建设，主要在于推进检察队伍专业化①检察队伍专业化，是指各类检察人员具备与其岗位相适应的理论知识、思维方式、检察工作技能等素质，从而保证检察队伍能够承担起法律监督职责。。司法，本来就深具专业化的特点，要加强队伍建设、提高队伍整体素质，才能保障基层检察院公正、规范执法。在当前，要推进检察队伍专业化建设，加强思想政治建设和职业道德建设仍是首要之义。要坚定理想信念，用社会主义理论武装干警的头脑，用法律精神、法治理念指导办案；要进一步加强职业道德建设，在全体检察人员中建立共识，使基本的检察职业道德，内化于检察干警心素，外现为其主动的行为，为规范化执法奠定扎实的基础［4］。二是加大培养和培训工作力度。要始终把提高干警素质能力作为加强检察执法建设的关键，追求高标准、高要求、高素质，强化学习培训，狠抓教育养成。结合采取大规模的集中培训和个体化的指导帮助，作出规划，按部就班地对干警进行法律业务培训。同时，针对不同层次干警业务水平的个体差异，采取常规的学习教育和特殊的案例剖析相结合的办法。对于国家新颁布的法律法规和司法解释，要及时地开展专题辅导讲座，交流执法中的经验和心得，提高学习效果。积极鼓励、支持干警参加各类法律知识的培训，营造尊重知识、尊重人才的浓厚氛围［5］。三是积极探索检察人员分类管理②进行分类管理，按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点，将检察人员分为检察官、检察事务官和检察行政人员。，以科学管理促进队伍专业化水平的提高。建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理机制，对检察人员实行分类管理，以提高检察机关的执法水平和工作效率。

四、结语

检察机关执法规范化建设是一个复杂而长期的系统工程，必须坚持发展理念，把执法规范化建设作为适应执法新形势和构建现代检务的必然举措；要坚持以人为本原则，在执法规范化建设中突出广大检察干警的主体作用，落实执法为民要求；要坚持统筹方法，把执法思想、执法制度、执法机制以及技术和监督等诸要素有机结合起来，全面推动执法规范化建设的有序开展。

［1］卢宇.执法规范化建设存在的问题和对策［J］.广西警官高等专科学校学报，2009，（1）.

［2］李晓玲.论新时期如何有效提升基层检察院执法办案水平［EB/OL］.正义网，2011－06－15.

［3］尚有欣，卢临贞.基层检察院规范化建设的思考［N］.甘肃法制报，2010－03－17.

［4］胡太平.新形势下加强基层检察院建设的思考［J］.人民检察，2007，（12）.

［5］汪军.浅谈执法规范化建设中存在的主要问题成因及对策［EB/OL］.北大法律信息网，2012－12－13.

［责任编辑：李 莹］

A Few Thoughts on the Construction of Law Enforcement Standardization of Grass-roots Procuratorates

ZANGGui-peng

The standardization of law enforcement is the basic requirement of the rule of law society. As the front-line law enforcement body unit, grass-roots procuratorate law enforcement works directly affects the whole image of procuratorial organs, and even affect the country's image. Therefore, we should based on the basic level, and based on practice, under the existing conditions, analyze existing problems, find out the measures to solve the problem,promote the construction of grass-roots procuratorates enforcement of norms.

The grass-roots procuratorates; the present situation; law enforcement standardization; countermea-sures and suggestions

DF83

A

1008-7966（2013）06-0135-03

2013－09－12

臧桂朋（1978-），男，讲师，硕士，主要从事法学理论研究。