公安机关执法规范化建设的几点思考——以崇明县执法规范化建设为视角

曾凡证

（华东政法大学，上海201620）

2008年9月，公安部党委在全国公安厅局长座谈会上强调，各级公安机关要坚持以推进信息化建设为载体，以加强执法规范化建设为重点，以构建和谐警民关系为支撑，进一步深化“三基”工程建设，全面推动公安工作和队伍建设的长远发展。“三基”工程建设的关键在于执法规范化建设，公安队伍的公信力提升的关键是在个案中体现规范化执法。

2008年以前，我国的公安工作不同程度地存在以下问题：“执法思想不端正、执法制度不完善、执法管理不科学、执法活动不规范、执法监督不到位”[1]。应当说，自执法规范化建设提出以来，各级公安部门积极行动，取得了一些成效。为有针对性地整改源生性问题以及政策落实取得应有的效果，防止出现上述偏差，笔者结合本地之经验从法学政策学上探寻其可能落实路径，以期达到抛砖引玉之效。

一、公安机关执法规范化建设的提出及其意义

公安机关执法规范化建设的提出是在2008年9月。公安机关执法规范化政策的成型反映了宏观和微观方面的两个转变。宏观方面的转变是我国治国策略的改变进而引起的行政机关执法方式的转变。我国在1999年提出建设法治国家的治国方略后，十年来依法治国的理念深入人心，2004年将“人权”写入宪法，公权力机关的运行被定义为保障人权的手段，人权作为目的。具体到行政机关的执法方式，2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，执法的规范化逐渐体现在政府部门的考核中。执法规范化建设的提出至少有三方面的意义。

（一）执法规范化是依法治国、依法行政的体现

依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略，是我国宪法明文确定的基本原则。“所谓法治，是指以民主政治与市场经济为基础，法律至上为核心的一种治理国家的方略”。[2]在我国就要求各地方人大、一府两院树立法治观念，依宪立法，依法执政。细言之，具体到国务院和各地方政府的职能部门，如公安机关的执法要树立法律至上的观念，依法行政，依法执法。因此，执法规范化建设中明确要求大力加强执法思想建设，“使各级公安机关领导和广大民警始终把党的事业至上、宪法法律至上、人民利益至上作为公安执法工作的出发点和落脚点”[3]。

（二）执法规范化是创新社会管理方式的体现

新世纪以来，伴随着我国经济的快速增长，由于利益多元化分配体制的相对不完善，社会矛盾激增，2003、2004年先后出现了“信访洪峰”。2010年中央在社会管理工作会议上提出，要创新社会管理方式，减少因为执法行为不当而引起的社会矛盾。2011年，国家承认社会管理体制相对落后的现状，加紧制定相应的整改措施。应当说，涉及公安机关的社会管理问题，如信访数量也不少。因此，公安部开展了全国“大接访”等活动。但是，接访只能是事后性质的解决问题，如何在事前减少矛盾，如何避免在当前执法活动中最容易发生问题的环节，如交警纠正交通违法、治安巡逻盘查、武器警械使用、群体性事件处置等环节公正规范执法成为思考的重点。执法规范化建设正是对于这种需求的回应，它要求公安执法程序化、规范化、法制化，在更大范围、更高水平上实现执法思想端正、执法主体合格、执法制度健全、执法行为规范、执法监督有效，确保严格、公正、文明、理性执法[4]。

（三）执法规范化是满足人民群众价值追求多元化的体现

经济社会的发展不断孕育社会管理的新要求，人民群众对于公安工作也有了新的期待。公平正义、人权保障等符合现代法治理念的价值准则深入人心，公民对于“公共安全感”的评价指标越来越宽泛[5]，对公安执法标准和要求也越来越高。公安机关仍然看重表面的稳定和狭义的破案率、办案率等传统绩效考核标准，较少的重视程序正当和过程合法。因此，执法规范化正是通过以规范执法行为，解决执法过程中重点问题为突破口，全面地调整执法过程中的不规范、随意执法、野蛮执法等问题。这是新时代社会发展所需，符合科学发展观，体现了“以人为本”的理念。

二、公安机关执法规范化建设的内涵

（一）执法规范化建设的定义

执法属于法律实施的范畴。法律实施包括法律遵守、法律适用。政府、检察院、法院都是法律适用机关。一般把政府的适用法律行为称为法律的执行，而检察院和法院的适用法律行为称为司法[6]。按照《新华字典》的解释，规范指约定俗成或明文规定的标准。规范化指符合于一定的标准。规范化是指组织或个人的思想行为符合一定的标准。那么执法规范化建设的定义是什么，是否是两个定义的简单叠加？目前为止，理论界还没有一个权威的解释。

关于公安机关执法规范化建设的定义，学界目前主要有三种观点。其一是“公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程[7]”。另外两种观点非常相似，即“从广义上讲，其应属于公安法制建设的范畴，是公安法制建设的重要组成部分；从狭义上讲，公安执法规范化建设就是结合公安信息建设和其他技术性的操作，在法定的框架内对公安执法主体、权力、义务、程序、责任等方面进行制度上的设计，并根据社会主义法治理念的内涵和要求予以明确和具体”[8][9]。

笔者认为，上述观点都有可取之处。不过，第一个定义的目标并非执法规范化的终极目标，第二种定义的广义狭义之分略显繁琐。笔者认为，警察的执法权比较广泛，直接涉及到公民的权利保障以及社会管理的方方面面，警察的具体授权基本有法可依。但是权力行使的程序、具体的方式、自由裁量的范围、监督制度等方面，法律法规没有细化。这部分具体的施行标准就落在部门规章以及各地公安机关根据自己的特殊经济社会发展标准制定相关规范性文件上。按照细化的标准进行执法，就由以前的粗放式、运动式执法方式转变为规范的、精致的执法方式。鉴于此，公安机关执法规范化建设应定义为：公安机关为了保障公民权利，限制公权力运行，按照依法行政的基本原则对公安执法活动方式进行程序化、标准化改造，并督促其正常运行的一项系统工程。

（二）执法规范化建设的内部要素

关于执法规范化建设的内部要素，目前学者有许多讨论。姚占军、程华认为“其主要内容应包含以下七个方面：执法主体法定；执法行为制度化和透明化；重视执法程序；建立执法保障机制；执法监督到位；落实执法责任追究；执法效果评估”[10]。马新认为，执法规范化建设分为“主体要素、执法的主观要素、执法客观要素三大方面”[11]。

笔者认为，学者对于要素的认识一定程度上促进了执法规范化建设的讨论，不过执法规范化建设的要素的确定，应当立足于此项工程政策本身，牢牢地把握其要点和标准，这样才不至于走偏。笔者认为，其内部要素应当从公安部所发布的文件中找，具体体现在《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》以及《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》上，至少包括以下几个要素：执法思想端正、执法制度建设、执法主体培养、执法场所完善、执法行为规范、执法监督有效、执法信息化水平、解决执法突出问题的能力。概言之，执法规范化建设要素类似于一张网上的各个交点，随着人们认识能力的加深，这些点可能越来越多，层次也越来越多。比如，崇明县公安局2011年执法规范化建设实施方案就涉及五大类38小项，每一个小项还可以分出许多要点。可见，要素体系是一个开放的体系，也是一个阶段性的体系，随着执法规范化建设的不断深入，必然会愈加详细。

三、公安机关执法规范建设的路径

公安机关执法规范建设从提出到现在，差不多经历了四个年头。崇明县公安局的执法规范化建设方案也实施了近三年。该方案分为五个大类：第一，以执法基础、执法标准、执法安全为重点，强化执法源头管理；第二，以警务公开、过程记载、实时监督为重点，强化执法过程管理；第三，以考核评估、责任追究、质量控制为重点，加强执法结果管理；第四，以端正执法理念、提升执法能力、严守执法纪律为重点，加强执法主体管理；第五，以解决突出执法问题和执法疑点难点为重点，加强执法问题管理。应当说，这5大项中的许多小项在实施方案发布前已经做得很好，比如第二项中的第14小项，录音笔的配备等都已经到位。笔者认为，作为自上而下的执法规范化工程建设，一方面是上述五类的执法制度的建设。另一方面，更需要体现在个案中，即要以一个点为抓手，将执法建设的各个方面执行下去。这个点就是执法行为。执法行为也是行政行为，公安队伍中的绝大多数问题都出在执法行为上，公安的功能体现也在于执法行为。

假使我们将重点放在执法行为的规范化建设上，接下来要做的是整理出较好理解的具体执法行为的实体和程序规范。在实体方面，包括类型化治安、消防、社区等各个岗位的行为模式，梳理其要件，这些要件要根据当地的基本情况确定（比如盗窃的处罚标准）。在程序方面，要制定公安机关的执法大纲，围绕各个警种执法的基本环节和流程，研究制定具有典型性、原则性、指导性的执法基本要求和程序标准，便于民警了解和掌握，指导民警正确执法、规范执法和高效执法。这些标准必须具备三个方面的要求：一是可操作性，二是人身安全系数；三是合法性。

在具体执法行为过程中，要给民警灌输程序正义≥实体正义的理念，要保证遵守具体的程序，通过前后程序的一致性，彰显公安队伍的公信力。不能把辛辛苦苦制定的程序标准，高价配备的录音等执法设备当做摆设，要用制度督促他们使用。同时，在新的法律、法规和执法制度实施一段时间后，要对执行情况进行专项检查，并加强经常性的执法监督，坚决纠正、有效预防不严格执行法律、不按照制度规范操作、随意执法甚至滥用执法权等问题。

要按照中央政法委关于执法责任体系建设的要求和国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，进一步梳理、细化法律赋予本级公安机关的执法职责，并分解落实到每个执法单位和每个执法岗位。要按照“谁审批谁负责”、“谁执法谁负责”、“职权与责任相统一”的原则，进一步明确主要领导、分管领导、内设机构负责人和执法民警个人等不同层级的执法责任，进一步明确执法办案的呈报、审核、审批、执行等各个岗位、环节的责任，切实解决职权不清、责任不明、出现过错难以查究的问题。

上述过程虽然是以执法行为为抓手，但是包含了执法制度的完善，执法主体的提高，执法监督的落实等一系列内容。笔者认为，应当在这些要素中间，抓住一个主要的，能够反映问题主要矛盾的方面作为主干，作为突破口，集中力量做好一件事，这样榜样和成功的效应必然会惠及到其他的要素。

四、结语

我们认为，只有将执法规范化的理念体现在执法行为中，体现在每个个案中，执法规范化才能更好地落实下去。因此，以执法行为为抓手，将规范化的要求落实到每一个个案当中，是能否取得执法规范化建设成效的关键。同时，执法行为的规范化，也包含了执法制度、执法监督、执法思想的规范化。通过执法行为这个抓手，将其他的要素一并抓起来，形成一个动态的系统。

[1][3][4]公安部法制办.关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见[Z].2008.

[2]李龙.法理学[M].北京:人民法院出版社,2003.

[5][8][10]姚占军,程华.法律视角下的公安执法规范化建设[J].中国人民公安大学学报,2009(1).

[6]中国大百科全书法学卷(修订版)[M].北京:中国大百科全书出版社,2006:78.

[7]易继苍.公安机关执法规范化建设研究述评[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2011(1).

[9]林水湖,林光辉,洪超明.关于公安执法规范化建设的认识与思考[J].公安研究,2009(2):52.

[11]马新.公安机关执法规范化建设内在和外在的理性思考[J].公安教育,2009(6).