试议增强海关执政能力的实践路径

王 迪

试议增强海关执政能力的实践路径

王 迪*

增强执政能力，既是政府机关必须加强的基础性课题，也是各级海关应当不断总结完善的探索性课题。增强海关执政能力，重在形成一套完整有效的运行机制。本文结合海关工作实际，通过全面优化海关指挥决策、督办落实、执法联动、监督制约、考核评估、奖惩问责等六项机制，为增强海关执政能力探索更为宽阔的视角和实践路径。

海关管理；海关执政能力；海关运行机制

着力优化海关运行机制，切实增强海关执政能力，是海关履行把关服务职责的必然要求，也是各级海关应当不断总结、优化完善的探索性课题。面对新形势、新任务、新要求，海关执政能力的内涵、外延、手段等都需要进一步拓展。当前，提高海关执政能力的关键就是要按照总署党组提出的“四好”要求，进一步优化海关运行机制，切实增强领导力，夯实落实力，形成协同力，充实内控力，提高绩效力，延长生命力，为建设适应科学发展要求的现代化海关提供可靠保证。

一、优化决策指挥机制，增强领导力

提高海关执政力的核心在于增强领导力，而增强领导力的关键在于优化决策指挥机制。把民主集中制的决策原则与现代科学决策理论和方法有机结合起来，以实现海关决策的科学化、民主化。

（一）必须把握海关决策机制的两大基本点要求

科学和民主既是海关决策的内核，又是海关决策的目标，是海关决策机制的两大基本点要求，在决策中必须准确把握。一是把握决策的科学性，通过建立科学的决策方法、遵循科学的决策程序、确保科学的决策结果，使决策的形式和内容完全符合科学的要求，遵循海关实践的客观规律；二是把握决策的民主性，坚持走群众路线，在决策过程中深入民众，集中民智，体现民情，反映民意，确保决策结果完全符合广大关员和海关管理相对人的根本利益。三是把握决策的统一性。科学决策和民主决策两者相互依存，辩证统一。科学决策可提高决策的质量，为民主决策提供最可靠的客观依据，民主决策可保障决策的广泛参与，有利于保障决策方案的科学性。

（二）必须把握好科学民主决策的基本原则

一是依法决策。海关作为国家进出境监督管理机关，必须坚持依法决策，任何决策过程都应遵循国家法律和法规，确保海关各项工作和活动都在依法行政的前提下进行。二是集体决策。这是贯彻决策科学民主两大基点要求的集中体现，它突破了个人决策的局限而使决策主体具有良好的智能结构、上乘的决策质量和强大的决策功能，有利于保证决策实体内容的合法合规，避免随意决策、草率决策现象。三是系统决策。要把决策对象、环境、目标放在它所处的大系统中去，确保直属海关决策与总署决策相统一、部门决策与全局决策相统一、眼前决策与长远决策相统一。四是民主决策。要坚持走群众路线，通过“从群众中来，到群众中去”、“集中起来，坚持下去”这样一个自下而上又自上而下的反复沟通、实践、修正的过程，实现海关决策的科学、民主、公开和公正。

二、优化督办落实机制，夯实落实力

增强海关执政力是一项复杂的系统工程。当前，亟需建立一套良好的督办落实机制，明确督办落实的内容，规范督办落实的流程，完善督办落实的手段，以夯实落实力，推动各项决策落实和管理目标的顺利实现。

（一）明确海关督办落实的内容

应把涉及海关对外执法、对内执政的所有行政决策都纳入到督办体系中，以系统的规范性和制度的强制力推进决策的落实。同时，明确督办部门，授予其全面督查的权力，既对总署、直属海关的长远规划、短期计划、全局性工作部署进行督查，又可以对某个时期的某项重点工作、重点问题进行重点督查；既可以由领导批示、交办提起督查事项，立项督查，又可以由其根据所掌握情况，综合分析面临的形势，主动启动督办程序，对某项政策执行情况进行检查。

（二）规范海关督办落实的流程

运用行政管理系统论的观点对海关督办落实机制的基本流程进行全面设计，科学设置督办作业的启动、办理、催办、反馈、通报、奖惩等程序和制度，构成一个前后衔接、良性循环的信息链。同时，按照“科学、简便、实用”的原则，将其过程程序化，在量化工作任务和目标的基础上，确定具体工作步骤，对“由谁做”、“做什么”、“如何做”、“做到什么程度”，都要有明确的标准。

（三）完善海关督办落实的手段

开发目标管理、绩效考核与督查信息相结合的督办管理系统，实现需办事项分类、督查程序启动、拟办事项进程反馈、结果报告等流程的人性化、自动化，提高目标管理、绩效考核与督查工作的时效性和科学性。当前要进一步完善海关政务办公系统，科学、合理设定督办作业流程和工作程序，大力开展电子督办，以降低工作强度，提高督办效率。

三、优化执法联动机制，形成协同力

协同管理是海关实现管理目标的强力抓手，直接影响着海关执政能力的提升。面对新形势、新任务、新要求，海关必须对内整合，对外联动，统筹协调，形成合力。

（一）加强内部配合，提升监管效能

一是按照综合监管体系部署，明晰职权，实现业务管理的资源共享、信息互通、执法联动、权责统一、优势互补，两大风险的集约分析、集中处置、联防联控，各种保障资源使用效益的最大化。二是建立现场监管、后续管理、查缉走私等部门之间的执法联动机制，营造不同领域间沟通顺畅、联动运作的执法链条和工作环境，共建海关监管的完整链条，共筑海关有效执法的“天网屏障”。三是建立海关间合作办法。加强关际业务交流，共同应对执法风险。探索实行区域海关集中式管理，适度整合区域海关的业务、机构、人员、保障等资源要素。四是推行“虚拟组织”工作模式，打破部门界限，建立虚拟团队，变部门负责制为项目负责制，统筹利用优势资源。

（二）密切外部联系，优化多元共管

优化海关监管必须密切外部联系，健全与政府其他有关部门和行业机构的联系配合机制，充分利用外部资源，及时发现和防控执法风险。一是建立与外经贸、银行、工商、税务等部门的联席会议制度，定期通过情况，及时掌握企业生产经营动态和信用状况，共同协作解决监管难题、发挥管理整体效能。二是加强与行业主管部门、行业协会之间的联络协作，了解商品技术、标准、工艺和价格等方面信息，引导行业协会发挥好行业自律功能；三是加强与中介机构的执法合作。对于海关自身无法解决的行业性和专业问题，如新工艺、新技术、复杂单耗的确认、企业会计管理等问题，积极引入税务师事务所、会计师事务所等中介机构参与保税核查，开展专项审计；四是加强与知识产权、环保、公安、边检、法院、检察院等相关部门之间的情报交流和共享，不断提升海关防控执法风险的整体效能。

四、优化监督制约机制，充实内控力

内控力是海关执政力的重要基础。只有不断优化监督制约机制，打牢内控基础，海关事业才能长期持续稳定发展。

（一）以风险管理为核心，突出内控重点

牢牢把握风险管理这条主线，将风险管理的理念贯穿到海关业务的全过程。对内，根据工作性质、业务流程、操作规范、执法环境及受监督制约的程度等因素，认真查找容易产生执法和廉政问题的高风险岗位和环节，分析其风险所在和风险成因，并通过规范行为、分解权力、强化制约等手段，把风险防控工作落到实处。对外，突出对高风险企业、高风险商品的监控，并随着市场情况的变化调整重点。重点防控系统性、区域性风险。

（二）以科技手段为依托，突出全程监控

整合H2000、HZ2011、HL2008等系统的信息资源，及时、全面采集涉及海关监管风险的各类相关信息，实现监管各环节作业的全过程监控。一是加强业务运行监控。量化分解上级考核的各类指标，实行定岗定人，开展实时监控分析，全面掌控各项指标运行情况。二是加强重点企业监控。定期重点监控归类错误、内销价格低报、重量不合理等异常数据，结合监管作业过程中掌握的企业经营信息，甄别企业监管风险，集中主要力量监管经营不规范、风险较高的企业。三是加强重点行业监控。汇总分析业务运行过程中出现的异常情况和倾向性问题，指导并督促相关岗位开展实地核查，及时防范和处置行业性监管风险，提高监管的针对性和有效性。

（三）以制度建设为基础，打牢内控根基

内控机制的实质就是对海关业务工作实施质量控制。及时梳理清理相关规章制度，动态维护操作指引、岗位手册，并把学习运用作为加强内控管理、提高执法质量、防范两大风险的有效手段，有法可依，有章可循，避免学用脱节。从领导做起，严格按制度办事，按制度管理，规范办公秩序、作风纪律，坚决杜绝有制度不执行和执行不到位的现象。

（四）以督察审计为手段，突出后续监控

结合风险分析适时开展督察审计。一是运用廉政风险预警处置系统，自动更新提示的多种风险信息以及监控分析结果，适时开展审计，增强单证复核的针对性和工作成效。二是充分利用电子数据对总体执法状况进行监控，突出以企业为主线，比对历史状况和现实情况，拓展监控的广度。三是开展行政督察，重点核查内部纪律执行情况。检查双人作业制度、外勤述廉制度、日常考核制度以及内务管理条例和“六项禁令”等廉政规定的落实情况，加强对倾向性、苗头性问题的分析和核查，及时做好谈话、提醒工作，防止执法风险的转移。

五、优化考核评估机制，提高绩效力

绩效力是增强海关执政力的重要推手。按照科学发展的目标要求，进一步优化考核评估机制，为海关各项工作全面协调可持续发展提供重要保障。

（一）建立多维立体的考核指标体系

坚持全面、客观的原则，既要看队伍的精神面貌、工作状态、作风纪律、廉政情况，又要看业务是否规范、执法是否严谨、制度是否严密、执行是否到位。应当把重点放在建立多维立体的考核指标体系上，使考核工作既能反映各单位、部门的队伍、业务、改革等工作全貌，又能够客观准确地反映出单项工作水平；既能准确体现出内部执法质量，又能充分反映出工作繁忙程度、贡献大小及执法成本。根据这一思路建立统一的考核指标体系，推进监控指标的标准化、统一化，并实施动态化管理；同时，统一业务考核结果的发布、办理、反馈渠道，为考核结果的运用提供支持。

（二）开发完善的计算机考核系统

首先，充分利用电子计算机和网络技术，建立统一的绩效评估管理数据库，全面收集各方面的信息、资料和数据，经统计、归纳、整理和加工后，制定符合海关发展目标的考核指标，并及时调整、充实，为考核工作收集、查询材料提供方便。其次，借助该系统从海关业务数据库中自动识别并提取考核指标数据，无法提取的考核指标则由考核主体独立从计算机终端自行录入，并辅之以相应的安全和保密措施，确保数据真实、准确、可靠。第三，通过该系统实现评估信息的有效传递，把评估结果快速、完整地反馈给有关单位和人员，以便及时发现和改正工作中的缺陷和不足。

（三）建立过程与结果并重的考核模式

考核的组织实施应当做到内容标准公开、过程公开、考核结果公开，将考核的全过程置于公众监督之下，以考核程序的透明化确保考核工作的客观公正性。同时注重考核结果的运用，一方面做到考核评比与奖惩使用的合理结合，把考评结果与干部的分类培养、合理使用、选拔晋升、奖优罚劣相挂钩，挖掘潜力，激发活力。另一方面，也不能一味根据评估结果使用“一票否决”和“末位淘汰”，而应辅之耐心细致的思想工作，给予补救整改的机会。

六、优化奖惩问责机制，延长生命力

责任是执政的基础。建立一个有效的海关执政问责体系，是延长海关执政力生命线的关键。

（一）树立责权一致的管理理念

一方面要分清各自的行政责任，进一步明确各级领导和各岗位的职责，包括实体职责和程序职责。另一方面要严格落实执法责任，建立和完善海关的执法责任追究制度，健全纠错程序，对发现的问题要分析并分清责任，并与党风廉政建设责任制、行政执法责任制、领导干部问责追究、人事任免奖惩等公务员管理制度紧密挂钩，做到有权必有责，违法必追究。

（二）清理完善奖惩问责的规章体系

依据《海关法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》以及海关总署各种廉政、纪律准则，进一步明确责任追究的原则、范围、责任形式，使执法人员清晰、明确地了解与自己所行使的职权相对应的执法责任，并通过制定具体的程序规定，将责任追究落到实处，促使执法人员在工作中自觉依法行政，避免责任事件的发生。

（三）建立案件双查双析制度

对行政诉讼案件，根据法院生效判决、裁定和司法建议进行执法自查，及时纠正执法偏差，堵塞执法漏洞；对涉及行政执法过错的行为进行责任分析和追究。同时，对查获的走私违法案件是否涉及监管漏洞、是否涉及海关内部行政失职渎职责任，以及是否涉及内外勾结执法腐败等问题，逐一排查分析，同步防控监管工作中的执法和廉政风险。

（四）完善干部管理的激励约束办法

以能力和业绩为导向，建立健全人员绩效考核的标准和方法，充分调动人员积极性和创造性；在岗位安排上，综合考虑专业、特长、年龄等因素，做到人适其职；将干部选拔任用、职位分类与工作能力和实绩相联系，创建人心思进的工作环境。对工作业绩突出、积极挽回国家税款、主动发现问题的关员，应及时奖励。同时建立健全“能上能下、能进能出”的干部考核、干部选拔任用制度，为关员的成长、成才创造公平、公开、公正的竞争环境，使德才兼备的人员能及时被发现，及时得到提拔重用。

（责任编辑 赵世璐）

青岛海关隶属威海海关

（三）建立有效机制保证决策科学化民主化

一是建立完善重大事项的集体决策制度。对那些属于重大事项，必须提交党组集体研究决策的，要做出明确的规定。同时要进一步完善党组议事规则，并在决策时严格执行，以决策程序的规范完备保证决策实体内容的合法合规。二是建立专家事前咨询和事后跟踪制度。根据海关内部事务管理性质，分别成立相应的专家审议委员会，凡对重大问题和涉及群众切身利益的决策，应经过专家调查研究和充分论证，为决策提供可靠的依据。同时，跟踪决策后的执行效果，及时查漏纠偏，不断丰富和完善党组的决策。三是建立相应的对内公示和对外听证制度。对涉及海关系统以外其他相关部门的，应充分协商；涉及各单位的，必要时应当事先听取意见；涉及管理相对人切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会；涉及干部职工切身利益的，应通过公示、座谈会或意见箱等形式听取意见和建议，以增加决策的透明度，实现决策的民主化。