破解土地要素制约的对策浅析——以绍兴为例

赵和珍

(绍兴市国土资源局，浙江 绍兴312000)

1 绍兴市概况

绍兴市位于浙江省中北部，杭州湾南岸，总面积为8 256平方公里，市区总面积362平方公里，其中建成区面积为90.40平方公里.全境处于浙西山地丘陵、浙东丘陵山地和浙北平原三大地貌单元的交接地带，境内地貌类型多样，西部、中部、东部属山地丘陵，北部为绍虞平原，地势总趋势由西南向东北倾斜.全市地貌可概括为“四山三盆两江一平原”，即：会稽山、四明山、天台山、龙门山，诸暨盆地、新嵊盆地、三界-章镇盆地，浦阳江、曹娥江，绍虞平原.在全市境域面积构成中，按地域性质分——陆域面积8 031平方公里，河流海域面积225平方公里.按地域类型分——平原面积1 514平方公里，占土地总面积的18.34%；盆地面积1 604平方公里，占19.43%；丘陵面积2 644平方公里，占32.03%；台地面积461平方公里，占5.58%；山地面积2 033平方公里，占24.62%[1].

2 绍兴市建设用地供需矛盾突出

改革开放30多年来，绍兴作为发展较快、活力较强的城市，实现了经济城乡社会的跨越式发展，地区生产总值从1978年的11.29亿元，跃升到2012年3 620.10亿元的高位，综合实力在浙江省内排名位列第四.但长期积累的结构性、素质性矛盾日益凸显，在日趋激烈的区域竞争压力下，严峻的宏观形势、加剧的要素制约，特别是当前国家对土地指标控制越来越严格，使得推进工业强市建设的土地需求与土地供给方面的矛盾越来越突出.

绍兴作为全国的经济强市，发展核心区域的市区规模与绍兴的经济地位极不相称，362平方公里的市区面积，仅占全市国土面积的4.38%，这两项在长三角16个城市和浙江省11个地市中均居末位，开发已近极限，发展空间特别是土地资源明显不足.2012年浙江省下达绍兴市区的计划指标共计新增建设用地仅为3 840亩(耕地3110亩)，包括年初下达新增建设用地2 152亩(耕地1 871亩)和追加新增建设用地1 688亩(耕地1 239亩)，计划指标难以满足市区的1个行政区和3大开发区各项用地需求.有限的市区土地资源不仅要承担起全市性的公共基础设施建设，还要支撑袍江经济技术开发区和绍兴高新技术产业开发区等国字号高新区、开发区的进一步发展，“小马拉大车”的状况不仅严重制约绍兴经济更快的发展，更是“巧妇难为无米之炊”无以为继的尴尬.而作为绍兴经济最为发达的绍兴县，2012年浙江省下达绍兴县新增建设用地计划指标4 557亩，而该县每年的基本用地发展需求在8 000亩以上，很难解决根本性问题[2].

3 建设用地供需矛盾的原因分析

3.1 规划布局不合理

绍兴市辖一区三市二县，即越城区、诸暨市、上虞市、嵊州市、绍兴县、新昌县，其中越城区、绍兴县、上虞市三地位于城市北部，区域间距离较短.国务院批准的《绍兴市城市总体规划(2011—2020年)》，明确要求重点建设包括越城区、绍兴县和上虞市在内的绍北城镇密集区，中心城市的远景目标是沿曹娥江形成“一江两岸”、超200万人的特大城市格局.但越城区、绍兴县、上虞市三地在发展路径上竞争多于合作，体现在规划布局上，都各自单独制定区域发展战略，并不热衷于区域合作，造成了在较近的距离，基础设施重复建设、工程项目及类似产业重复上马的现象，大量本可集中开发的土地被重复建设所浪费.例如,在越城区目前的镜湖核心地块动工兴建了规模较大的奥体中心，而在距离该奥体中心车程不足20分钟、距离不过10余公里的绍兴县，同样开工建设了规模更为宏大、更为先进的体育中心.规划布局的不合理，造成土地资源的浪费，进而加剧建设用地的供需矛盾.

3.2 土地利用效率低

绍兴工业用地的单位面积产出总体偏低，2012年单位建设用地产生的GDP仅为3.2亿元/平方公里，而广州在2008年单位建设用地产生的GDP即达到5.06亿元/平方公里[3]；而2011年绍兴规模以上工业用地亩均利税仅为38.7亿元，低于全省39.9亿元的平均水平，远低于杭州、宁波、温州的58.0亿元、47.7亿元、58.3亿元，甚至低于丽水的52.9亿元[4].再以绍兴县为例，历年累计批出工业用地10.7万亩，亩均税收约为8.9万元，各个地块差异性极大，每亩纳税最高的为151万元，而最低的仅为100元[2].特别是较早一段时间，不少企业在土地使用时粗犷式发展，故意夸大项目,夸大投资,虚报收益，满打满算的摊大饼式发展，促使政府在供地环节上频频让步，用地单位投资强度低下.一些企业单位将项目用地视作资本金，一旦获得土地使用权，就千方百计将其转化为抵押物，通过金融机构获取贷款[5].单位土地投资强度低下，单位土地的产出率不高，必然造成土地利用效率的低下，从而加剧建设用地的供需矛盾.

3.3 产业结构档次低

绍兴市的产业结构不尽合理，产业以及工业多样化指数均低于全省.三次产业中，工业占比达到48%，其中纺织业占工业的35%；服务业占比仅41%，低于全省4个百分点；产业层次总体处于低端水平，传统行业占比更是达76%，而传统产业往往意味着大量资源要素的支撑和消耗，特别是土地资源的利用效率普遍较低.如绍兴县以纺织印染产业为主，有全球最大的纺织品交易市场，2012年该县纺织业占工业经济比重的58.5%，战略性新兴产业占工业经济比重仅为29.2%，新兴产业发展相对滞后[2]；而在纺织业中，大部分产业层次低，占地面积大，能耗污染大，土地资源利用效率较低.土地利用效率的低下，加剧了建设用地的供需矛盾.

3.4 土地后备资源少

绍兴处于浙西山地丘陵、浙东丘陵山地和浙北平原三大地貌单元的交接地带，地貌比较复杂，地貌结构中山地、丘陵等较难开发的面积占很大比例.同时，绍兴素以“水乡泽国”闻名，河道密布,湖泊众多，加之对河道保护、环境保护的重视，客观上又造成了土地资源的零星分散，不易于较大规模集中整合利用.随着经济社会的发展，特别是城镇化、工业化的不断推进，每年必须有大量的土地资源予以支持，而浙江省新一轮土地利用规划新增了建设用地总量控制指标，要求到2020年绍兴全市建设用地总规模不得突破158.98万亩.截止2009年底，绍兴全市建设用地总面积已达到149.364万亩，即从2010年至2020年仅可新增建设用地9.62万亩.在本已不多的土地面积上，有限的土地后备资源使供地形势日渐吃紧，成为卡在城镇化、工业化头上的紧箍咒.如越城区从2010年至2020年的11年时间内，仅可用3.62万亩土地支撑市区和3个开发区发展；再如绍兴县，人均耕地面积仅为0.54亩，只占全国人均耕地面积的40%，全县规划可用于复垦开发、土地整理的耕地后备资源不足1万亩[2].土地后备资源严重不足，实现耕地占补平衡的难度日益加大，加剧了建设用地的供需矛盾.

4 对策建议

4.1 优化土地规划

正确处理长远与当前的关系，不仅要着眼于当前的建设发展需要，更要为未来的发展多预留土地空间，并科学研判市场走势和发展方向，继续规范有条件建设区土地规划用途调整和预留指标使用管理.正确处理整体与局部的关系，整体统筹土地使用，将绍兴所辖各县(市、区)的土地资源作通盘考虑，整合类似项目，合并距离较近的重复建设，确保项目依法选址和发展空间布局优化.正确处理推进与协调的关系，编制供地计划,严格按计划供地，同时在城市规划中即制定相应的土地使用进度计划,与其他工业、交通、水利、城市建设同步供地、协调推进，有序推进土地出让.正确处理全局与重点的关系，优化土地资源配置，严格土地用途管制，在指标分配时，积极保障产业集聚区、重点基础设施工程、重大产业项目等用地需求，对越商回归、战略性新兴产业、保障性住房等民生项目进行适度倾斜，保障重点急需项目的用地空间.

4.2 提升产业层次

在产业结构上，完成不断增加土地利用效率和产出率较高的第三产业比重，在重要地块重点发展现代金融业、现代物流业、研发创意产业等生产性服务业,以及创新商贸、文化旅游、新型专业市场、家政服务等生活性服务业.不断提升工业的技术、设备、管理水平，增加战略性新兴产业比重，重点培育生物医药、航空制造、新材料等产业，培育具有绍兴特色的智能纺织印染装备、高端节能电机产品、现代医药制剂及高端医疗设备、现代环保装备、纺织新材料、薄膜新材料、通用航空设备、高端数控机床、新型工业化住宅、黄酒及相关产品等十大产品及产业链，从根本上提高工业发展层次，提高单位土地产出效益.

4.3 节约集约利用土地

深化“亩产论英雄”理念，通过对新增加单位土地面积GDP产出和税收产出等指标控制，并推出一系列土地节约集约利用的产业政策、奖励政策、税收政策等政策导向，将土地利用效率与企业、部门、地方的绩效考核挂钩，在各级政府各部门的支持推动下，鼓励更多企业通过各种方式节约集约利用土地，提高单位土地产出率.开展建设用地“批、供、用”监管技术平台建设，全面加强对土地资源的动态监管.开展土地整理，把由于自然地貌和规划使用后零碎散落等原因造成的各种边角碎料土地进行整合，通过调整、整合后可整体用于开发建设之用.

4.4 消化闲置土地

做好转而未供土地消化及存量土地盘活，明确闲置土地认定，并对出让后的土地使用情况做出一定的限制，不断提高闲置土地的闲置费用，甚至在达到一定限制底线的情况下，政府予以强制收回.例如，可对供地一年以上未满两年的工业企业，实行函告制，督促企业抓紧建造，并收取闲置费；对供地已满两年以上的工业企业，因企业不景气或集约节约程度不高的，实行收储，或重新公开出让，或转为城镇发展用地；对有闲置土地的企业，不予参与本市范围内新的相同用地性质土地出让交易活动[6].此外，对闲置土地重新开发后，根据该区域的经济社会发展状况，规定该土地的效益产出底线，防止企业以消极开工、低端开工等形式规避相关规费约束，促使转而未供土地、供而未用及存量土地的高效利用.

4.5 二次开发土地

加快探索“二次开发”，引导一批低效用地企业在不改变土地用途、符合城乡规划的前提下，通过拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径，提高工业用地容积率.实施“退二优二”、“退二进三”，腾笼换鸟，通过政策、市场、行政等各种手段，推进占用资源特别是土地资源较多、能耗和污染较大、效能偏低的传统企业不断关停淘汰.同时，严把项目准入关，在原有土地上引入科技含量高、产品附加值高、占用土地面积较少、能耗污染较低的工业企业和现代服务业.特别是针对以纺织印染行业为代表的传统产业结构，需要采取企业搬迁集聚、相关减排设施整合等方式，提高设施利用率和用地效率.此外，在不违反相关法律法规的前提下，办理土地用途改变手续，既可收储低效土地，又能收取补缴土地出让金，在目前财政体制下，是地方政府利用土地资源解决财政收入问题的有效途径.

4.6 开拓外部资源

大力支持绍兴企业“走出去”，利用外部资源,开拓外部市场,开发外部项目.再确立“总部经济”发展导向的基础上，充分利用经济危机后境外经济低迷的有利机遇，推动优势企业开拓海外市场，以政策奖励等形式支持企业到海外设立、兼并、收购境外企业，开展国际化的投资合作；推进低端产业向国内和东南亚地区梯度式转移，这样既不占用绍兴本地土地指标，又能对绍兴经济社会发展起到积极的推动作用.

参考文献：

[1]绍兴市统计局.绍兴概况[EB/OL].[2013-04-20].http://www.sxstats.gov.cn/sxgk/dm.htm.

[2]何家顺.实施土地“二次开发”加快经济转型升级[J].政策瞭望,2013(5):22-25.

[3]佚名.广州单位建设用地GDP达5.06亿元五年翻一番[EB/OL].[2013-04-20].http://business.sohu.com/20090525/n264162064.shtml.

[4]浙江省统计局.2011年浙江省工业土地利用状况简析[EB/OL].[2013-04-20].http://www.zj.stats.gov.cn/art/2013/1/31/art_281_54378.html.

[5]杨武民.破解土地瓶颈难题促进县域经济发展——关于西北地区土地制约问题的初浅思考[J].现代物业,2011,10(2):55-57.

[6]诸暨市国土资源局办公室.诸暨市多措并举全力破解土地瓶颈制约[J].浙江国土资源,2011(7):34-36.