浅析突发事件的应急决策方法

栾盛磊

（山东行政学院，山东 济南 250014）

一、应急决策的特点

所谓应急决策，就是决策主体在信息不对称、时间和资源非常有效、情况非常紧急的状态下，以控制危机蔓延、平息事态为目标，调动有限资源，通过非常规和非程序化手段所做的一次性快速决断。应急决策具有以下特点：

1.以控制事态为目标。由于突发事件具有事发紧急的特点，并且事态恶化会带来严重的社会、经济后果，因此应急决策的首要目标是控制事态发展。这时作出的决策有可能跟政府以往制定的目标不符，需要决策者做一定的取舍。

2.时间紧迫性。危机突然爆发，演变急速，形势紧迫，不在第一时间做出反应，就有可能带来更严重的后果，这就要求决策者在短时间内做出相对正确的决策。

3.信息不对称性。危机状态下，由于事件本身发展的随机性和不确定性，决策者不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。同时，危机事件往往将常规的秩序打乱，信息的传播、获取出现障碍，这也容易造成信息传递不及时和失真。

4.资源紧缺。突发事件来临时，往往来不及对决策所需的人力、物力、财力进行充分准备，故而使决策可选择的方案较少。

二、对决策者应急决策能力的要求

突发事件的应急处置对于决策者有着很高的要求。突发事件应急处置的好坏，体现了决策者综合素质的高低。

1.决策者应具备见微知著、防患未然、快捷反应的研判力。要求决策者要善于透过现象抓本质，善于防范危机于未发之前。

2.决策者应具备心神镇定、坦然面对、临危不乱的沉着力。要求决策者在紧急关头要镇定、稳重，有自己的思路和主张，不受外界条件影响。

3.决策者应具备抢夺先机、敢做敢为、当机立断的决断力。突发事件的处置时机有可能稍纵即逝，这就要求决策者面对危机，敢于担当负责，敢于打破常规，果断做出处置。

4.决策者应具备出奇制胜、摆脱窘境、稳定大局的掌控力。处置突发事件最重要的是尽快控制局面，使事态不扩大、不升级、不蔓延，否则很容易形成“多米诺骨牌效应”，严重地影响社会稳定和经济发展。

5.决策者应具备借势增力、凝聚人心、攻坚克难的统筹力。危机既是危险也是机遇，处理不当会对社会、经济、生活造成危害，处理得法则会提高政府形象。

三、应急决策的一般步骤

由于需要决策的问题和决策环境的不同，突发事件应急决策在价值取向、约束条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。应急决策通常分为四个步骤：1.确认问题。首先判断问题结构是良性的还是恶性的，然后确认问题类型、范围、程度，接着找出问题的主要威胁及冲突点。2.分析环境。包括系统地搜索事实信息，确认内外部优势及威胁，确定价值准则、决策目标和行动战略。3.拟定和选择方案。确认所需条件是否具备或有无变化，比较备选方案的优缺点，实施、监控及防止意外事故的附加计划。4.实施及反馈。包括如何降低成本和风险，是否保持良好的信息沟通，意外问题和困难，根据反馈信息调整、修订原方案等。

四、应急决策方法

突发事件的紧急性、不确定性和信息不对称性等特点决定了应急决策一般都是非程序化、不确定型、风险型或半定量化的决策，是在突发危机的各种约束条件下寻找相对“满意决策”的过程。

1.科学决策法

科学决策法是指在科学决策观念和决策理论的指导下，以定性为主，定性与定量相结合的一种快速决策方法。

（1）目标排序法。由于突发事件的复杂性和不确定性，应急决策常常面临多目标选择问题。多目标选择的难点在于判断各个目标的权重，决断出第一目标、第二目标等。比如有N种方案可供选择，最终设置经济效益为第一目标，环境效益为第二目标，社会效益为第三目标等。流程一，用经济效益标准衡量所有方案，此时只考虑第一目标，共有N个备选方案，其中发现不合理标准的备选方案有m个，则淘汰不符合第一标准的方案，备选方案还有（N－m）个。流程二，用环境效益标准衡量剩余的（N－m）个备选方案，此时只考虑第二目标，发现不符合标准方案有r个，则淘汰后剩余备选方案（N－m－r）个。流程三，用社会效益标准衡量剩余的（N－m－r）个方案，如此继续，目标越多，淘汰轮次越多，符合标准的方案数量也越少，质量就越高，直到最后只剩一个满意方案。

（2）综合评分法。根据目标、准则的多少，把每个备选方案分成若干个项目，再依次评判每个项目符合目标、准则的程度来确定一个分数。最后把各项得分相乘，得到备选方案的综合分数，分数高者被选中。现假设有两个备选方案A和B，每个方案有五个评测项目，其中A方案为0.8，0.2，0.4，0.3，0.9，B 方案为 0.6，0.3，0.2，0.6，0.7。用综合评分法得出结果，A＝0.8×0.2×0.4×0.3×0.9＝0.01728；B＝0.6×0.3×0.2×0.6×0.7＝0.01512。A＞B，故选A方案。

（3）风险型决策和不确定型决策法。风险决策是指决策者面临两种或两种以上的自然状态，且已确认各种自然状态出现的可能性。决策者有明确的决策目标，多个备选方案存在决策者能控制的多种自然状态，各种自然状态出现的概率是可以测算的，这样便可得出不同状态下各方案实施的结果。决策法是风险型决策最常用的方法。不确定型决策常用的方法有：等概率法、小中取大法、乐观系数法、后悔值法等。由于突发事件具备风险性和不确定性强的特点，决策者面临自然状态很难准确决断且多不便量化的状态，所以在突发事件紧急的自然状态应对中，难以进行精确测算，在有限的时间内，更多的是凭经验、直觉直接判断或借助专家团队进行决策。

2.经验决策法

（1）直觉经验判断法。指决策者面临突发事件时综合运用自己的知识和经验，并凭借自己的直觉判断能力做出决策。决策者往往无法解释出决策的依据，或是无法说明判断决策是否正确的根据。表面上看是一种“不合逻辑”的决策，但在直觉快速决断的背后，是长期的知识和经验积累的结果，绝不是盲目的冲动或一时心血来潮的结果。

（2）先例经验判断法。指突发事件可以参照外地的、以往的、其它不同类型问题处理结果进行类比决策。

（3）规则经验判断法。指依据国际相关处理紧急事态的法律法规、方针、政策的规定，结合突发事件的具体情况，首先按照国家法律法规的一般政策处理。这种方法要求决策者熟练掌握国家相关法律规定，又要机动灵活，避免教条主义。

3.外脑决策法

（1）头脑风暴法。也称智力激励法，由现代创造学奠基人美国的奥斯本提出，是一种借助外脑，寻找富于创造性解决方案的快速集体决策法。它把一个组的全体成员都组织在一起，让每个成员都畅所欲言发表自己的观点和看法，一般不发表意见，只提出建议。这是一个大量吸纳每个人提出的新观念，创造性解决问题的最佳方法。

（2）专家智囊咨询法。突发事件紧急情况下，有的决策者并不具备相关决策的充分信息，他们的处理能力有限，甚至缺乏处理特定突发危机事件的专业技术知识。在这种情况下，应急决策者有必要借助“外脑”，即专家智囊机构来帮助决策。目前我国可以借助的专家智囊机构主要有以下三种：

第一，内部系统信息咨询机构。指在各级党政组织序列中设置的参事室、政策研究室、信息室等专门从事信息搜集、政策研究的机构。

第二，半官方思想库、研究所等。指以独立或介于官方和民间之间的以政策研究为目的的研究机构，如大学的研究所等。他们往往可以在某类政策问题上提供非常专业、科学的帮助。他们在政府决策中扮演“思想库”的角色，在很多决策中都发挥了相当重要的作用。

第三，民间机构、专家学者。它包括一些协会、公司研究和调查咨询机构以及一些相对独立的专家学者。他们在政府决策咨询中也扮演着非常重要的角色。

在突发事件危机决策中，专家智囊机构运用他们的专业知识和经验，提供技术指导、支持和帮助，提出所有决策的可行方案，辅助政府对备选方案进行综合分析、评估，并且可在事前对危机进行预警，为突发事件应急决策提供科学的预测。智囊机构由于其置身事外的优势，方便独立开展研究与监督，可以更好地辅助决策。

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