循环经济下的生产者责任延伸法律制度探究

钟宏昆

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006）

循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的，以减量化、再利用、资源化为原则的经济活动的总称。生产者责任延伸制度是生产者在产品生产过程中选取可循环利用的材料作为产品的原材料，并在产品废弃后承担回收再利用及处置等相关责任，从而实现资源的再循环。生产者责任延伸制度与发展循环经济的理念和目标是一致的，是循环经济的重要组成部分，也是实施循环经济必不可少的手段和途径。

一、生产者责任延伸法律制度概述

二战结束后，随着第三次科技革命的兴起和发展，以美国、西欧为代表的发达国家和地区的工业化程度得以大大加深。然而，与其粗放型经济发展模式相伴而生的负面效应则是日益严重的环境问题。通过焚烧、填埋等方式处置在生产过程中产生的大量废弃物，不仅不能有效地提高资源利用率，反而造成了资源的极大浪费，更对大气、土地等自然环境造成了难以弥补的破坏。在这样的背景下，循环经济发展模式和生产者责任延伸制度应运而生。

“生产者责任延伸”（Extended Producer Responsibility）概念最先由瑞典的环境经济学教授托马斯（Thomas Lindquist）提出，他认为生产者的责任应延伸到所生产产品的整个生命周期内，不仅对产品性能负责，还要承担产品从生产到废弃对环境影响的全部责任，特别是产品被废弃后的回收、再循环和最终处置阶段[1]。1991年，德国将生产者责任延伸的理念贯彻到《包装管理条例》(German Packaging Ordinance)中，该法令确立了包装物生产者所应承担的延伸责任，建立了适用于包装物的生产者责任延伸制度。随后，美国、加拿大、比利时、日本及中国台湾等发达国家和地区也仿效德国建立了适用于特定产品的生产者责任延伸制度。

2009年，我国《循环经济促进法》正式实施，该法第15条规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。”至此，生产者责任延伸制度得以在我国法律中正式确立。

二、生产者责任延伸制度的法律关系探析

（一）责任主体

责任主体的探析，实质是“责任由谁承担”的问题。责任主体的确立对于保障生产者责任延伸制度的实施有着至关重要的意义。德国、日本等生产者责任延伸法律制度较完善国家的立法，均对责任主体及其相关权利、义务作出了明确规定。根据我国现行有关循环经济和生产者责任延伸制度的立法与实践，应将责任主体确定为生产者、经营者（或销售者）、消费者和政府。

（二）责任内容

对于不同的责任主体，责任内容可划分为生产者责任、经营者（或销售者）责任、消费者责任和政府责任等几种不同的责任形式。

生产者在产品设计过程中应尽量使用含毒少、易降解、能耗少且易回收的原材料；在产品生产过程中尽量利用先进的技术和较清洁的能源，减少对环境的污染；在产品被废弃后承担起回收责任，对能够进行循环利用的产品进行再利用，对无法进行循环利用的产品进行无害化处理。

经营者（或销售者）在采购过程中，应尽量采购绿色、节能、环保型产品，以刺激生产者对上述产品的生产；在销售过程中，应向消费者主动介绍环保型产品的优势，普及环保知识；在产品被废弃后，还应承担回收废弃产品的责任。

消费者责任则是消费者应提高自身的环保意识，主动购买绿色节能环保型产品。同时，在产品废弃后，做好垃圾的收集与分类工作，主动将其送到指定回收地点。

作为生产者责任延伸制度的制定者及推动者，政府的责任应体现在政策制定和行为引导方面。不断完善生产者责任延伸制度方面的法律法规，规范生产者行为，同时调整税收政策，建立企业激励制度。另外，政府还应从自身做起，完善绿色采购制度，推进循环经济型社会的建立。

（三）责任客体

生产者责任延伸制度的责任客体即其实施对象。德、日、瑞典等国立法中，将废弃的电子产品、电池、汽车、报纸书籍等确立为责任客体。笔者认为，在确定生产者责任延伸制度的责任客体这个问题上，应根据我国国情和经济发展的实际状况，针对不同的产品逐步开展。当前，最迫切需要将其纳入客体范围的产品，应包括高污染或高回收价值的产品，如废弃电子产品、报废汽车等。

三、完善我国生产者责任延伸法律制度的建议

（一）建立层级分明的生产者责任延伸制度法律体系

笔者认为，可把我国的生产者责任延伸制度法律体系划分为三个层次，形成一个完善的、层级分明的生产者责任延伸制度法律体系。

第一层级，以《循环经济促进法》作为整个生产者责任延伸法律体系的基本法。我国于2009年实施的《循环经济促进法》第一次正式确认了生产者责任延伸制度，具体规定了生产者对于废弃产品和包装物的强制回收责任、消费者交回废弃产品的义务、强制回收产品目录和回收管理办法、激励机制、专项财政措施以及强制手段等。

第二层级，针对特定行业、特定产品制定相关的单项法律法规，规定具体的实施标准与实施细则。我国于2011年1月开始实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定了废弃电器电子产品处理目录管理制度、废弃电器电子产品处理发展规划制度、集中处理和处理资格许可制度等在内的多项管理制度，并明确规定不得进口属于国家禁止进口的废弃电器电子产品，禁止采用国家明令淘汰的技术和工艺处理废弃电器电子产品等。我们可以此为契机，选择适当的行业和产品，逐步将生产者责任延伸制度推广到其他领域，形成以基本法为指导，多个单项法衔接和配合的生产者责任延伸制度法律体系。

第三层级，是各级地方政府针对本地区实际情况制定的条例。我国幅员辽阔，各地经济发展水平存在一定差异，应因地制宜制定适合本地区发展的生产者责任延伸制度的相关条例。例如，江西省在2001年颁布了《江西省环境污染防治条例》，规定了电池的生产者、销售者和使用者都应承担废旧电池的回收责任。

（二）推进废弃物分类管理与回收制度

近年来，北京、上海、武汉等城市陆续开展生活垃圾分类试点工作，但普遍都存在以下问题：活动大多在居民社区进行，覆盖面有限，代表性、综合性不强；居民生活垃圾多半混合投放，缺少宣传与组织；缺乏对易腐性有机垃圾规模化处理设施；丢弃物循环利用及深度开发缺乏力度；即便有少数居民将垃圾分类投放，垃圾车又将所有垃圾混在一起拖走，挫伤居民垃圾分类的积极性；缺乏有效的政策与财力配套等。[2]另外，我国现阶段的废弃物回收尚未形成行之有效的回收机制，废弃产品的回收主要依靠民间“走街串巷”或零散的粗放型回收。

要提高生产者对废弃物回收的工作效率，应首先对废弃物进行分类。如果仅仅对垃圾进行混合回收，会在无形中增加垃圾无害处理的难度。实施生产者责任延伸制度，必须建立和完善垃圾分类管理制度，同时构建起完善而行之有效的回收模式。

（三）制定实行惠及生产者、经营者与消费者的税收优惠制度

税收是国家调控经济的重要杠杆，国家通过税收调节社会生产、交换、分配和消费，促进社会经济的健康发展。环境保护和资源节约方面的税收政策对生产者责任延伸制度的实施起到了激励作用。《循环经济促进法》第44条第2款规定：“企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品的，按照国家有关规定享受税收优惠。”这一条文虽然规定了环保型企业享受税收优惠，但较为笼统，缺乏可操作性。

国家应对选取节能环保原料、进行产品绿色设计、产品废弃物回收与循环利用的企业减征或免征企业所得税；对销售循环利用产品的经营者减征或免征增值税；对选择循环利用产品、有环境标志和能源效率标志产品的消费者减征或免征消费税。这样才能激励各方法律主体更加注重产品废弃物的回收利用和环境保护。

（四）完善政府绿色采购制度

绿色政府采购，是指政府采购在提高采购质量和效率的同时，从社会公共的环境利益出发，综合考虑政府采购的环境保护效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。[3]《循环经济促进法》第47条规定：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。”

政府的绿色采购行为，往往具有采购数量多、交易数额大等特点，一方面来看，这对于生产者主动履行生产者延伸责任有着极大的引导作用；从另一方面来看，政府的绿色采购在一定程度上会影响到消费者的消费倾向，也会对企业产生巨大的生产动力。

[1]唐绍均.生产者责任延伸（EPR）制度研究[D].重庆:重庆大学,2007.

[2]周敬宣.城市生活垃圾分类需规模化[EB/OL].http://www.cn-hw.net/html/shiping/201305/39850.html,2013-05-03.

[3]马海涛.奏响绿色政府采购的主旋律[J].中国财政,2007(10).