我国寿险销售误导的法律监管——以银行保险销售模式为中心

周 志

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

2012年2月16日中国保监会召开人身保险业综合治理销售误导工作会议。继2002年和2003年寿险集中退保风波后，寿险销售误导问题再次被推向公众和舆论的前沿。然而，这次会议是中国保险业监管机关对寿险销售误导问题作出的意志坚定且声势浩大的监管应对。

寿险销售误导是长期困扰我国保险业的重要难题之一，特别是在新的寿险产品如分红险、投资连接保险、万能保险推出之后，该问题更加严重。虽然我国寿险销售的渠道呈现出多样化的趋势，个人代理销售渠道、银行保险销售渠道、电话销售渠道和网络销售渠道并存，但是“近年来，商业银行代理保险业务发展迅速，银行代理渠道逐渐成为人身保险销售的重要支柱，通过银行渠道销售的保费收入占人身保险保费总量近50%，对人身保险业的发展起着举足轻重的作用”。①参见时任中国保监会主席助理的陈文辉在2011年4月15日贯彻落实《商业银行代理保险业务监管指引》视频会上的讲话。另外，《中国金融发展报告（2012）》、《2010中国人身保险监管与发展报告》等均对银行代理保险业务自2000年普遍开展以来得以快速增长的情况给予了说明。且据后者论述，截至2010年底，通过银行代理渠道销售的人身保险保费占人身保险保费总量的近50%。详细表述参见胡滨主编：《中国金融监管报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年版，第88页；孙湜溪：《银行代理保险业务的发展与监管》，载《2010中国人身保险监管与发展报告》，中国财政经济出版社2011年版，第59页。然而，恰恰就是银行保险②对于“银行保险”概念的理解，大致可以归纳为狭义和广义两种。狭义的银行保险指的是一种营销渠道，即“借助银行卖保险”，银行作为保险公司的兼业代理人实现保险分销；广义的银行保险指的是保险公司或银行采用的是一种互相渗透和融合的战略，是将银行和保险等多种金融服务连接在一起，并通过客户资源的整合与销售渠道的共享提供与保险有关的金融产品服务，以一体化的经营形式来满足客户多元化的金融服务需求。上述定义参见孟昭亿主编：《人寿保险多元化行销渠道及其监管》，中国金融出版社2008年版，第79-80页。基于我国保险公司和商业银行在寿险销售方面的合作程度较浅的现实以及本文讨论的重点，本文中的银行保险采狭义说。成了寿险销售误导的“重灾区”。③2012年2月22日《金融时报》刊登了一篇名为《银保“重灾区”：六大形式误导保险消费者》的文章，其中报道了银行保险成为寿险销售误导“重灾区”的事实。寿险产品的销售者常常借助银行信用高的优势将“存单变保单”，易导致退保或保险公司被投诉。如何对寿险销售误导进行监管，特别是在银行保险销售模式下如何监管，成为一个值得深入思考的问题。

二、寿险销售误导的监管领域与监管方法

针对寿险销售误导，特别是银行保险模式下的寿险销售误导，我国监管方在召开人身保险业综合治理销售误导工作会议之前，已先后制定了多个监管规则予以规范。其中，2011年3月证监会和银监会为规范银保市场而制定的较为全面的规范性文件——《商业银行代理保险业务监管指引》（以下简称《监管指引》）以及2009年9月公布的旨在规范人身保险新型产品信息披露的《人身保险新型产品信息披露管理办法》（以下简称《管理办法》）尤为重要。笔者将主要结合《监管指引》和《管理办法》，从市场准入、信息披露和保险合同监管三个监管领域着手，对寿险销售误导监管方法予以分析，以期完善寿险销售误导的监管对策。

（一）市场准入监管

在日本，“对市场进入的经济法性规制，大致可以分为下述两种：其一是有关根据事业开设的批准、许可、登记和申报等的事业规制；其二是有关调整市场领域内大企业和小企业的进入”。①[日]金泽良雄著，满达人译：《经济法概论》，中国法制出版社2005年版，第272页。我国亦基本采用此监管方法与规制路径。

1.从业资格监管

在银行保险销售模式中，因涉及银行和具体从业人员，其市场准入可以选择单一资格认证制度或双重资格认证制度。我国目前选择的是双重资格认证制度，即要求商业银行以及商业银行中从事代理业务的销售人员取得相应的资格证，具体规定为《监管指引》第11条第1项“商业银行代理保险业务前应当取得中国保监会颁布的经营保险代理业务许可证”和第12条第2项“商业银行从事代理保险业务的销售人员应当取得中国证监会办法的《保险销售从业人员资格证书》”，且对投资连接保险销售人员作了更加严格的要求。②《监管指引》第12条第2项对投资连接保险销售人员的资格要求为：除了应当取得《保险销售从业人员资格证书》以外，还应当至少有1年以上保险销售经验，接受不少于40小时的专项培训，并且没有不良记录。另外，《监管指引》第12条第3项还对保险公司的银保专员作了资格要求：其应当取得中国保监会颁发的《保险销售从业人员资格证书》，每年接受不少于36小时的培训。

可见，我国在银行保险市场准入领域采取了较为严格的监管取向。这可能与我国当下严重的寿险销售误导问题有关。然而，此监管规定是否过于苛刻？有学者曾建议实行差别化对待，即在对商业银行实行认证制度的基础上，代理销售保险产品的银行人员只有在销售投资连结类产品、万能产品及监管机构指定的其他类型产品时才需取得《保险代理从业人员资格证》，而在销售其他保险产品时则不作限制。③杨松、闫海：《银行代理保险业务的法律规范体系研析》，载《法学评论》2010年第5期。此建议系针对保险产品复杂程度之不同而提出的，具有合理性，但被我国保险代理人素质参差不齐、保险中介市场乱象丛生的现实所遮盖，最终未被2013年7月1日起施行的《保险销售从业人员管理办法》所采纳。

2.从业能力监管与保险兼业代理的规模化

在银行保险模式下，商业银行获得了保险代理人的资格后，其与保险公司建立代理关系的数量曾是我国法律监管的对象。有学者考察了针对这一问题的监管规则的立法演进，并基于我国银行保险市场发展不均衡等现状，提出放松管制，促进银行与保险公司建立代理关系的数量管制从“1+1”向“多+多”模式转变的建议。④杨松、闫海：《银行代理保险业务的法律规范体系研析》，载《法学评论》2010年第5期。这一建议基本上被《监管指引》所采纳，于第5条规定：“保险公司和商业银行应当结合自身及对方的资本状况、资产规模、管控能力等因素审慎选择合作对象，合理确定合作对象的范围和数量。”

上述规定的合理性可从我国保险兼业代理的发展方向——规模化予以证成。保监会2012年接连公布的《关于暂停区域性保险代理机构和部分保险兼业代理机构市场准入许可工作的通知》、《关于坚定不移推进保险营销员管理体制改革的意见》等向市场传达了保险兼业代理规模化的改革方向，且明确释放了支持银行保险发展的信息。在决定大幅度提高市场准入门槛之时，对保险兼业代理机构进行从业能力限制已显得格格不入。银行与保险建立代理关系的数量限制是建立在代理机构资产规模、管控能力等差异较大的基础上的。一旦提高了保险兼业代理机构的市场准入门槛，确立了走规模化的道路，该监管机制就会将资产规模较小、管控能力较弱的机构筛选出局，此时如果再对经过筛选后的机构进行从业能力限制，明显过于苛刻且增加交易成本，实不可取。

（二）信息披露监管

面对专业分工日益精细化的现实交易环境以及纷繁复杂的金融产品，特别是金融衍生品的大量出现，信息披露制度已被视为救济信息贫乏交易方的重要路径。制定信息披露具体规则，严格规范诸如信息披露的内容、披露的对象、披露的地点、披露的方式等，也随着美国《证券法》的颁布被各国金融监管者和公众所普遍接受。⑤管斌：《金融消费者保护的治道变革》，载李昌麒、岳彩申主编：《经济法论坛（第8卷）》，群众出版社2011年版，第200页。寿险销售问题中的信息披露监管也应当围绕信息披露的内容、披露的方式、披露的对象等方面予以完善。

根据购买者在交易过程中对寿险产品的一般了解顺序，笔者将寿险中的信息披露分为外在信息披露和内在信息披露。在此基础上，分别探讨寿险产品外在信息披露监管和内在信息披露监管的完善问题。

1.寿险产品外在信息披露监管

寿险产品的外在信息即为与销售寿险产品有关的、对销售寿险产品有影响的、非产品本身的信息。笔者认为，寿险产品的外在信息在一定程度上可以被理解为寿险产品的交易环境信息，是围绕在寿险产品外围的轮廓信息，也是映入潜在寿险产品消费者眼帘的初步信息。所以，从这个角度而言，寿险产品外在信息的披露对象应为进入交易场所，如银行保险销售模式下的特定商业银行的潜在寿险产品消费者。当然，如果商业银行或其他寿险产品销售方在商业银行以外发布广告或发放宣传单，则应被视为因销售主体及其行为而将交易扩大或携带至特定场所，该种情况下的信息披露对象应为广告或宣传单影响到的潜在寿险产品消费者。

在银行保险销售模式中，寿险产品外在信息的内容应当主要包括：从事代理保险业务的商业银行和从事代理保险业务的销售人员的相应资格、商业银行内销售寿险的区域、从事代理保险业务的销售人员等。笔者认为，结合上述寿险产品外在信息的内容，具体的披露地点和披露方式可以设计如下：通过在商业银行营业大厅设置明显有别于银行存储业务的综合理财专区、理财服务区等销售寿险产品，在类似专区内悬挂或摆放明显有别于商业银行业务资格证书的寿险销售资格证书，寿险产品销售人员穿戴明显有别于从事商业银行存储业务的工作人员的服装。如此监管寿险产品的外在信息披露，目的就是向潜在的消费者初步披露交易产品的种类。通过寿险外在信息的披露，可以避免寿险的销售场所——商业银行对消费者选择的误导，进而对是否有意愿购买寿险产品的消费者进行初步筛选，将没有购买寿险产品意愿的消费者排除在外。如此便降低了买卖双方的交易成本，也有助于寿险产品的开发方和销售方努力提高自己产品和服务的诚信品质和市场竞争力。

2.寿险产品内在信息披露监管

从狭义上讲，寿险产品内在信息是指寿险产品的名称、性质、特征等信息。从广义上说，寿险产品内在信息除了包含上述信息之外，还包括寿险产品总体信息、各寿险险种的主要特征等。在一定程度上，可以将狭义上的寿险产品内在信息理解为作为买卖标的的特定寿险产品的信息，而广义上的寿险产品内在信息还包括寿险产品的共性及各种寿险险种的主要特征。寿险产品的内在信息是潜在消费者在了解寿险外在信息后、成为最终消费者前应该充分获取的信息，消费者可依据这些信息决定最终购买与否。

不论是《监管指引》还是《管理办法》，在信息披露制度建构上均仅关注狭义上寿险产品的内在信息，而未给予寿险产品共性及各种寿险险种主要特征足够的重视。在美国寿险领域，保险公司通常被要求提供一份法律规定的“购买者指南”，向客户提供寿险的总体信息，并比较各寿险险种的主要特征，以便投保人作出理智的选择。①赵国贤编著：《美国保险监管及法规（中英文版）》，经济管理出版社2005年版，第20页。我国可参考借鉴此做法。

为此，在我国银行保险销售模式中，围绕广义上的寿险产品的内在信息，对其披露规则不妨作如下设计：首先，寿险销售方应当向交易相对人提供寿险的总体信息，并对各寿险险种的主要特征进行简单比较；其次，寿险销售方应当在拟销售的寿险产品的保险单封面以显著的字体标明“保险单”或“保险合同”；再次，寿险销售方应当告知交易相对方该款产品的特征、产品将会给消费者带来的义务和风险以及该款寿险产品的适宜人群；最后，除了保险合同中写明外，寿险产品销售者还应当告知交易相对人在交易过程中享有的重要权利和特殊权利，如犹豫期条款赋予的反悔权、向具体监管部门投诉的权利等。

另外，更为重要的是，对于狭义上的寿险产品内在信息的披露形式应当予以明确。信息披露的目的是解决信息不对称问题，在保险合同领域，更通俗地讲，就是要保险消费者能够了解其所要购买的保险。因此，信息披露应当易懂且简洁，不能一味追求披露信息的广度和深度。大量专业信息的披露不仅增加了被监管者即保险公司的交易成本，而且也使保险消费者多了一项负担——阅读大量晦涩的被披露信息。②对于信息披露制度这一问题的反思，可参见沈伟著：《复杂结构金融产品的规制及其改进路径——以香港雷曼兄弟迷你债券事件为切入点》一文，载《中外法学》2011年第6期。沈伟教授在该文中论及“值得探究的问题是更加深入的信息披露对广大的零售或不成熟的投资者，特别是那些处于收入和教育金字塔底端的投资者群体会有多少实际帮助”。出钱购买产品或服务的消费者大都不希望“花钱买罪受”，即多数消费者都希望做一个“懒惰而安全的消费者”，这其中当然也包括购买保险产品的消费者。同时，消费者都希望成为“上帝”，享受那种贴心而安全的服务。然而，在现实的市场环境里，“上帝”常常离消费者，特别是普通的而非VIP级别的消费者过于遥远。在我们这样一个“官本位”而非基督教流行的国度里，合理设计告知和披露的形式，让消费者享受“官”的待遇可能比享受“上帝”的待遇更易于实现。我们习惯于在向领导汇报专业问题时提供两个版本——“简洁版+详细版”，以供领导在效率和兴趣之间进行自由而舒适的选择。为什么不能将这个方法运用到寿险这个专业领域内，让消费者享受如此周全而贴心的服务呢？监管方可以要求保险公司提供两个版本的说明书——“一份简洁商品说明书+一份详细商品说明书”：简洁商品说明书是为了让“懒惰的消费者”便捷有效地读到重要的信息，而详细商品说明书是为“感兴趣且更加小心的消费者”准备的。如此，保险公司为销售寿险产品，除了向消费者提供保险合同这一详细说明书之外，还应向消费者提供一份经过仔细筛选过的、对交易双方都很重要的、通俗的简洁版说明书。这样的告知和信息披露应该更有效果。

正是通过上述信息披露的监管，我们可确立两步信息披露法——从寿险产品外在信息披露到寿险产品内在信息披露，实现了对寿险产品潜在消费者的层层筛选。这种符合交易自然流程的两步信息披露法使得持有不同意愿的消费者免于因处于信息劣势而被误导，有利于平衡交易双方的利益。

（三）保险合同监管

合同问题本为私法领域的问题，但是随着消费者保护主义和以社会整体利益为本位的经济法思潮的兴起，以矫正某些形式公平而实质不公平的合同条款为目的的公法干预趋势在合同法领域愈发明显。其中，在专业性较强且具有一定社会公共性的保险领域，代表公权力的监管部门对保险合同进行监管就是显著例证。在规制银行保险销售模式下的寿险销售误导问题上，保险合同监管也是可供选择的方法之一。

1.保单备案或审批制度

根据我国《人身保险产品审批和备案管理办法》第6条和第7条的规定，投资连结保险、万能保险、分红保险这三类容易发生销售误导的寿险产品均须报送保监会备案，但并无审批的要求。无疑，如此规定有利于保险产品的创新。但是从横向比较来看，保险创新产品的备案制度和银行、信托等其他金融创新产品的备案或审批制度的设置缺乏系统性的考量。我国《商业银行个人理财业务暂行办法》、《证券公司客户资产管理业务施行办法》、《证券投资基金法》等规定中均有对各类金融产品备案或审批的要求，但是对于同类或者相似的金融产品却常常规定不同的备案审批制度。如在具有理财功能的金融产品的备案审批制度方面，商业银行销售个人理财产品实行的是以报告为主的管理制度，证券公司办理集合资产管理业务、专项资产管理业务和基金管理发售基金份额实行审批管理制度，而保险公司销售分红保险、万能保险、投资连结保险等新兴保险产品则实行备案管理制度。如此复杂有别的管理制度可能与我国目前“一行三会”的分业监管模式有关。然而，即使在此监管模式下，也可以利用联席会议或协调会议的方式予以协同，从而提高监管法律的科学性和可预测性。

2.保单通俗化与标准化

在美国大多数险种，包括寿险中，保单格式必须满足一定的要求，以保护被保险人、保单所有人和受益人避免不公平的和欺骗性的条款和行为。①[美]肯尼思·布莱克、哈罗德·斯基博著，孙祁祥、郑伟等译：《人寿与健康保险（第十三版）》，经济科学出版社2003年版，第964页。美国保险监督官协会的示范法中包含了许多格式化的标准条款。通过这些条款，监管者不仅对内容进行了限定，有的甚至对用语也进行了规定。②张晓蕾：《美国人身保险产品的发展与监管》，载《2009中国人身保险监管与发展报告》，中国财政经济出版社2010年版。我国保险业监管也将保单的通俗化和标准化作为一个努力的方向。从保监会分别于2004年4月和2005年11月发布《推进人身保险条款通俗化指导意见》和《人身保险保单标准化工作指引（试行）》，到2011年8月发布的《中国保险业“十二五”规划纲要》中提出要继续推进保单通俗化和条款标准化，均可见这一努力的过程。

但是，在肯定保单通俗化和标准化可以降低投保人获取和理解保险产品信息的成本、部分替代保险人信息提供义务的功能的同时，基于保险产品本身具有的高度专业化和技术性特征、保险公司对保单通俗化和标准化的抵制、投保人倾向于草率交易的消费习惯、投保人素质参差不齐等因素，保单通俗化和标准化的作用也不应该被寄予过高的希望。③汪华亮著：《保险合同信息提供义务研究》，中国政法大学出版社2011年版，第304-306页。除此之外，另一个因素也不容忽视，即不利于合同起草者规则的普遍接受和适用也常常使作为格式合同重要来源——标准化保单的制定陷入尴尬的境地。所以，在运用保单通俗化和标准化这一方法对保险合同进行监管时，也应当分析上述因素，在综合考虑后有针对性地予以监管。

三、我国寿险销售模式的发展与寿险销售误导监管的未来

在规制寿险销售误导问题上，我国寿险行业的发展，特别是寿险销售模式的发展无疑将深刻影响我国寿险销售误导监管的未来。随着我国寿险业的发展，寿险销售的模式将更加多样化，保险市场上不仅存在传统销售方式，而且存在电话营销、网络营销等新兴销售方式。仅就银行保险销售模式而言，随着合作深度的不断拓展，代理销售、战略联盟、资本合作等合作模式也有可能并存于保险市场之中。④关于银行保险模式下商业银行和保险的合作模式，根据国外银行保险的发展经验，从二者融合程度的高低可以分为代理销售、战略联盟和资本合作。以上三种模式的具体介绍可参见孟昭亿主编：《人寿保险多元化行销渠道及其监管》，中国金融出版社2008年版，第95-101页。另外，依据商业银行和保险公司融合程度的高低，还有观点认为可将二者的融合模式分为分销协议、战略联盟、建立合资企业和金融集团四种，参见孙湜溪：《银行代理保险业务的发展与监管》，载《2010中国人身保险监管与发展报告》，中国财政经济出版社2011年版。笔者认为，不论采取何种分类方法，合作深度增加是发展方向。但是各种模式并不是瞬间截然分开的，随着银行保险的发展，在一段时间内，商业银行和保险公司之间多种合作模式共存将是必然现象。

为此，针对寿险销售误导问题，保险监管方应在积极关注寿险产品销售模式发展的基础上，从市场准入、信息披露、保险合同等方面探寻针对现有和将来销售模式的更为科学有效的监管对策，帮助保险公司、相关商业银行等寿险销售代理机构树立正确的理念，引导寿险公司开发更加符合需求的寿险产品、选择更加合乎规则的销售模式与行为，以使寿险公司与寿险销售代理机构各自发挥其优势达到“共赢”，从而有效保护消费者的利益。这也应为我国寿险行业和寿险行业监管的美好未来。