论生态文明建设中农村环境保护的问题与对策——基于政策与法律对比分析的视角

林云飞

（许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000）

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设融为一体，并且将其放在“突出地位”，充分体现了人与自然和谐共生的理念。但当前我国不容乐观的农村环境总体状况严重破坏了人与自然和谐共生的理念，因此寻求对农村环境污染的解决对策势必成为生态文明建设的内在要求。

一、我国农村环境的总体状况及其特点

（一）我国农村环境的总体状况。

《中华人民共和国环境保护法》第十一条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。根据此规定，中华人民共和国环境保护部每年均要发布中国环境状况公报。自2006年《中国环境状况公报》开始，“农村环境”开始被纳入公报之中，与“土地”一起作为公共内容的一部分。其中2011年《中国环境状况公报》对2011年农村环境状况作了如下描述：“随着农村经济社会的快速发展，农业产业化、城乡一体化进程的不断加快，农村和农业污染物排放量大，农村环境形势严峻。突出表现为部分地区农村生活污染加剧，畜禽养殖污染严重，工业和城市污染向农村转移。”另外，值得关注的是，从2006年开始，每一年的《中国环境状况公报》对农村环境状况的描述，均采用了“形势严峻”一词。

（二）我国农村环境的特点。

通过对近几年《中国环境状况公报》对农村环境状况描述的分析，可以看出我国农村环境总体状况不容乐观，且有持续恶化的趋势。具体而言，呈现如下特点：其一，农村传统的生活生产方式带来的污染仍未得到有效根治，比如农村生活污染局部表现为增加的趋势；畜禽养殖污染在2006年“开始凸显”，到2011年发展到“污染严重”。其二，城市污染的转移仍是造成农村环境恶化的罪魁祸首之一。2009年与2010年的《中国环境状况公报》均称，城市污染向农村移转有加速趋势。而在2011年，城市污染向农村转移的情况仍普遍存在。可以说，在我国，城市的发展在一定程度上是牺牲农村的环境为代价的。其三，农村经济粗放式的快速发展，加重了农村环境的污染。近几年，农村经济发展比较快，农民的生活水平也得到一定程度的提高，但经济发展模式仍是传统的粗放式，对农村环境施加了很大的压力。最为突出的就是乡镇工业布局不当，工业污染严重。

总之，当前我国农村环境面临着点污染与面污染、生活污染与工业污染、新污染与旧污染并存的困境。严峻的环境污染不断考验着农村环境的承受能力，同时制约着农村经济的可持续发展。因此，加强农村环境保护是推进生态文明，建设美丽中国的必然要求。

二、我国农村环境保护的相关政策与法律及其对比分析

（一）我国农村环境保护的相关政策。

我国政府一直以来都比较重视农村环境的保护。早在1970年底，周恩来总理就针对已经出现的环境污染的严重情况，向当时的农林部等有关部委指出：“对我们来说，工业公害是个新课题，工业化一搞起来，这个问题就大了。农林部门应该把这个提出来，农林又要空气，又要水。”[1]之后，我国政府陆续出台了一些有关农业、农村环境保护的相关政策。进入21世纪之后，我国更是出台了一系列有关农村环境保护的相关政策，其中一部分政策专门针对具体的与农村有关的环境污染，一部分则是在宏观举措上对农村环境治理提出指导性的建议。

最有代表性的具体政策，是2008年6月中华人民共和国环境保护部印发的《关于加强土壤污染防治工作的意见》（以下简称《意见》）与2012年12月中华人民共和国环境保护部与农业部联合印发的《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《意见》为贯彻落实党的十七大精神和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，改善土壤环境治理，保障农产品质量安全，建设良好人居环境，促进社会主义新农村建设，在充分认识加强土壤污染防治的重要性与紧迫性的基础上，明确了土壤污染防治的指导思想、基本原则和主要目标，提出了土壤污染防治的重点领域与强化土壤污染防治的工作措施。《规划》提出“统筹兼顾、突出重点，预防为主、利用优先，因地制宜、分类管控，疏堵结合、双管齐下、多方联动、合力推进”的原则，并明确了工作的基本思路：践行生态文明理念，按照“发展中保护、保护中发展”的要求，以推动农牧结合、种养平衡、循环利用为根本手段，提高农业资源综合利用效益，建设污染物排放，保障区域环境质量和畜牧业健康持续发展。

关于农村环境保护的宏观政策最有代表性的就是“以奖促治”政策。在2008年国务院召开的全国农村环境保护工作电视电话会议上首次提出来“以奖促治、以奖代补”政策。为了进一步落实“以奖促治”政策，2009年国务院办公厅转发了环境保护部、财政部、发展改革委《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确了“以奖促治”的总体要求、基本原则和工作目标；提出了具体的实施范围、整治内容与成效要求；规定了实施程序与监督考核；阐明了地方责任与部门分工。可以说这是一份指导“以奖促治”工作的纲领性文件。[2]

此外，一些国家综合性政策文件对农村环境保护问题也有所涉及。如2011年12月国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》在第六部分“完善环境保护基本公共服务体系”中提到要“提高农村环境保护工作水平”，具体内容主要包括“保障农村饮用水安全、提高农村生活污水和垃圾处理水平、提高农村种植、养殖业污染防治水平、改善重点区域农村环境质量”等；同时第七部分“实施重大环保工程”将农村环保惠民工程（包括农村环境综合整治与农业面源污染防治等工程）纳入“十二五”环境保护重点工程。2013年1月国务院印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》在第四章中专门提到要“构建循环农业体系”，从“种植业、林业、畜牧业、渔业、工农业复合”着手，“改善农村生态环境，提高农业综合效益，促进农业发展方式转变”。

我国农村环境保护相关政策的频频出台，显示出国家对农村环境的重视与治理农村环境污染的决心。在相关政策的推动下，我国农村环境的治理取得了一些值得肯定的成绩。环境保护部部长周生贤在2013年1月24日在北京召开的全国环境保护工作会议上称：“农村‘以奖促治’增资扩面。截至2012年底，全国共有23个省（区、市）纳入连片整治示范范围，中央财政累计投入135亿元，2.6万个村庄、5700多万农村人口受益。”[3]

同时，当期我国农村环境保护的相关政策也存在不少问题。首先，虽然农村环境保护政策逐年增多，但体系化不强。近几年关乎农村环境的政策逐渐增多，不少政策之间内容有交叉，但缺乏有效的协调，体系稍显混乱。其次，现有农村环境保护政策在“经济发展”的夹缝中生存，地位被“边缘化”。由于中国现行环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展和决策过程的主流，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，因而呈现出边缘化特征。[4]另外，现有农村环境保护政策缺乏村民的主动参与，总体实施效果不甚理想。在长期实行计划经济的历史背景和深厚的政策依赖的社会意识背景下，我国目前的环境政策为“政府直控型环境政策”，从环境成本和效率角度看，这种环境政策过于依赖政府的行动，社会力量参与很少，从而出现政府成本过高而且过于集中的问题。[5]

（二）我国农村环境保护的相关法律。

改革开放以来，我国不断完善和推进环境治理，逐步建立起一套与我国经济社会发展相适应的环境保护法律体系。[6]在国家《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》中，我们可以看到，在“十一五”期间我国“制定或修改了部分环境保护法律，如全国人大常委会修订了《水污染防治法》、制定了《循环经济促进法》，在《侵权责任法》、《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内容等；完善了环境行政法规，如国务院制定或者修订了《规划环境影响评价条例》、《全国污染源普查条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等7项环保行政法规；出台环境保护部门规章，国务院环保部门制定或者修订了《环境信息公开办法（试行）》、《环境监测管理办法》等26个部门规章。可以说，在“十一五”期间，我国环境保护法规工作取得了积极的进展。

但是，纵观“十一五”期间我国环境保护法规取得的成果，我们不难发现，立法机关制定或者修订的环境保护法规与农村环境保护都没有直接的联系。这从侧面反映出了我国当前有关农村环境保护的法规相当缺乏，特别是专门的“农村环境保护”方面的立法更是少之甚少。具体而言，从我国已经形成的环境法律体系来看，涉及农村环境问题的相关立法主要有两种类型，一类是总体性环境规定，包括适用于城乡环境的《环境保护法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》、《水法》、《水污染防治法》等；另一类是专门针对农村环境的农业环境法律法规，包括《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》等。[7]通过对相关具体法条的考察，发现当前与农村环境相关的立法总体上呈现出如下特点：

其一，统一适用于城乡环境的法律法规中，具体涉及农村环境的法条数量相当少。如《环境保护法》一共四十七条，明确提到农村环境的只有第二十条、二十二条与二十三条。而在《大气污染防治法》，几乎所有的条文都是针对城市大气污染，没有任何一个法条明确提到农村大气污染的治理问题。虽然这里面有立法技术问题（《大气污染防治法》对造成大气污染的污染源进行分类，在此基础上逐一进行立法给予规制），但也反映出此法在制定时并未过多地考虑农村大气污染方面的问题。

其二，专门针对农村环境的相关法律法规并未涵盖农村环境保护的全部内涵。现有农村环境保护的相关法律法规大部分是针对农业环境，如上文提到的《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》等。而农村环境不仅包括农业环境，还涵盖农村村民的生活环境，如大气、土壤、畜禽养殖等。可以这样讲，我国关于农村环境保护的立法力度不大，尚未形成一个有序的法律体系。

其三，现有与农业环境保护相关的法律法规效力等级总体不高，内容可操作性不强。除了《农业法》是由全国人民代表大会常务委员会通过的外，《基本农田保护条例》、《农药管理条例》均属于由国务院发布的行政法规。也就是说，现有农业环境保护方面的法律法规只有少量位于“法律”这一效力等级（其效力等级仅在宪法之下），而绝大多数位于行政法规这一效力等级（其效力在宪法与“法律”之下）。

其四，现有与农村环境保护相关的法律法规的内容可操作性不强。关于这一点，很多学者都有相同的认识。有学者一针见血地指出，“现有的农村环境保护条款大多为原则性、抽象性规定”，[8]统一适用于城乡环境的法律法规绝大部分条款针对的城市环境的保护，数量极少的涉及农村环境保护的条款可想而知是不可能十分具体的，也只能是“浅尝辄止”。即便是专门针对农村环境的相关法律法规，其可操作性也不尽如人意。如《农药管理条例》（2001年修订）第五章的内容为“农药使用”，总共六个法条（第二十四条至第二十九条），这六个法条涵盖了农药使用的指导方针、相关部门的职责、使用农药的防毒规程、农药安全与合理使用及其他禁止性规定。仅仅六个法条包含了如此多的内容，这也注定了这六个法条内容的概括性。

其五，现有与农村环境保护相关的法律法规“村民中心”立法理念缺失。可以说农村环境的好坏直接关系着农民的生活质量，近些年农村环境突发事件的突起就是例证。有学者曾做出统计，“1990—2010年我国共发生农村环境突发事件348起，平均每年17起左右。其中，1990年—1998年为波动期；1999年—2003年为稳定期；2004年—2010年为爆发期”。[9]但现有与农村环境保护相关的法律法规总体上忽略了“村民中心”的立法理念，未体现出农村环境保护过程中村民的主体性地位，对“村民意志”的反应不到位。这种立法局面导致了农村环保法律法规实施的效果不佳与农村环境继续恶化的后果。

（三）我国农村环境保护相关政策与法律的对比分析。

从上文的论述中，可以看出当前我国农村环境保护的政策总体数量要多于法律，内容的涉及面也要广于法律。这说明我国农村环境的治理基本上仍处于“行政手段为主”的阶段。而与农村环境保护相关的法律总体上处于“粗放状态”，其宏观象征意义远远大于其实际指导意义。

之所以出现此种状况，主要有以下原因：首先，政策出台较快，灵活性较强，而法律立法的周期较长。一项政策的制定基本上要经历“问题界定、目标确立、方案设计、效果预测与方案抉择”的程序，时间周期不是很长。而且，政策能够根据农村环境的变化及时作出调整，灵活性比较强。相对于政策，法律的立法周期要长些。以全国人大及其常务委员会制定法律的程序为例，根据我国《立法法》的相关规定，全国人大及其常务委员会制定法律的程序主要包括四个阶段：法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决与法律的公布。根据《立法法》的规定，提出法律案时，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。值得一提的是，起草法律草案是立法工作的基础环节，这一环节需要的时间是比较长的。其次，城乡二元结构体制导致农村环境保护相关法律的长期缺失。在城乡二元结构体制下，长期以来，我国环境治理主要针对的是城市污染、工业污染，农村环境一直处于被忽略的地位，其相关立法自然也被搁浅。此外，农村环境的污染也具有一定的周期性，污染后果经历一段时间后才逐渐显现，这也是农村环境保护相关立法缺失的主要原因之一。

三、生态文明建设中推进农村环境保护工作的相应对策

当下我国农村环境治理的这种主要依靠政策推动、相关法律呈“粗放状态”的治理模式是不足以应对不断恶化的农村环境的，同时也不符合生态文明建设的要求。对此，当前农村环境的治理不仅需要相关政策的宏观指导，更需要相关法律的强力支撑，逐渐形成“以政策为先导，以法律为支撑”的治理模式。具体建议如下：

（一）对现有农村环境保护相关政策进行梳理，提升相关政策在农村经济发展中的地位。

现有农村环境保护相关政策数量众多，且不断有新的相关政策出台，这就迫切要求相关部门对这些政策进行梳理，对交叉内容进行协调，对于不符合农村环境现状的旧政策及时进行清理。此外，针对现有相关政策处于“边缘化”的尴尬地位，应提升其在农村经济发展中的地位。胡锦涛同志在党的十八大报告中提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”，这为农村环境保护相关政策在经济发展中地位的提升提供了直接的依据与机制保障。

（二）逐步将一些农村环境保护的相关政策转化为法律。

政策灵活机动，尤其能够应对一些农村环境突发事件。但政策缺乏稳定性，新旧交替较快，且政策一般而言比较注重对农村环境保护的宏观把握，而微观考量不足。另外，政策在执行过程中较多地受人为因素的影响，其执行力可能会大打折扣。因此，有必要将农村环境保护的一些相关政策转化为法律。而政策与法律之间的相通性又为这种转化提供了契机。农村环境保护的相关政策与法律二者调整的对象是相同的，即均针对农村环境污染的预防与治理；同时二者在一定程度上都反映村民的意志，即村民都至少有希望自己的生活环境美好的朴素愿望。

（三）完善农村环境保护相关法律的体系建设。

现有农村环境保护相关法律的“粗放状态”，更无体系而言。当前不少学者提出我国应出台一部专门性的《农村环境保护法》，并以此为基点，根据农村环境的自身特点，制定配套的法规。应该说，这对于农村环境保护法律体系的构建是大有裨益的，也可以从根本上改变农村环境保护相关法律依附于城市环境保护相关法律的弱势地位。此外，相关法律的制定应该建立在对农村环境实地调查的基础上，如此才能提高法律的针对性与实际操作性。

（四）重视村民在农村环境保护中的主体地位。

农村环境的好与坏直接关系着村民的生活质量的好与坏，因此农村环境污染的预防与治理应注意村民的主体地位与村民的积极参与。现有农村环保的相关政策与法律实施效果之所以不甚理想，与其忽略村民的主体地位不无关系。村民主体地位的提升，最关键的一点在于让村民认识到自身在农村环境治理过程中的主体地位，唯此，才能进一步调动村民治理农村环境的积极性。我们可以借鉴美国的经验，为了提高公民的环保意识，美国于1990年颁布了《国家环境教育法案》。这种为环保教育提供法制保障的做法，不失为明智之举。也就是说，我们也可以通过类似立法，加强对村民环保意识的教育，唤醒村民深藏在内心中的主体意识，并积极参与到农村环境治理工作中来。

[1]中华人民共和国农牧渔业部.边疆同志关于农牧渔业环保工作的发言（1984年1月24日）[G].安徽省档案馆藏：71-1-永久-763.

[2]章力建，赵鱼，等.我国农村环境保护回顾与展望[J].环境保护，2011，（23）.

[3]张秋蕾.全国环境保护工作会议在京召开[N].中国环境报，2013-01-25（1）.

[4]张世秋.环境政策边缘化现实与改革方向辨析[J].中国人口·资源与环境，2004，（3）.

[5]夏光.环境政策创新——环境政策的经济分析[M].北京：环境科学出版社，2001.

[6]俞海滨.改革开放以来我国环境治理历程与展望[J].毛泽东邓小平理论研究，2010，（12）.

[7]肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学，2011，（6）.

[8]廖旺荣.农村环境污染防治法制路径探析[J].河池学院学报，2011，（12）.

[9]王庆霞，龚巍巍，等.中国农村环境突发事件现状及原因分析[J].环境污染与防治，2012，（3）.