浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议

阮成宗,孔 梅,廖 静,周尊隆

(1.浙江省海洋与渔业局 杭州 310007;2.杭州市水务控股集团有限公司 杭州 310009)

浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议

阮成宗1,孔 梅1,廖 静2,周尊隆1

(1.浙江省海洋与渔业局 杭州 310007;2.杭州市水务控股集团有限公司 杭州 310009)

建立浙江省海洋生态补偿机制是保护海洋环境的有效措施。针对在浙江省海洋生态补偿机制的实践中出现的补偿资金有限、补偿标准不一、缺乏长效补偿机制、利益相关者关系脱节等问题,文章提出:① 海洋功能区划引领,优化海洋生态资金使用;② 规范生态补偿标准,建立生态补偿长效机制;③规范生态专项转移支付,建立纵横向交错的海洋生态补偿机制;④ 多种海洋生态补偿方式并举,统筹生态效益与经济效益4条对策,以期探索建立健全浙江省海洋生态补偿机制。

海洋生态补偿机制;问题;对策

1 浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的,综合考虑生态保护和经济发展成本,运用市场和政府手段将生态环境的外部成本内部化的良性运行机制。近年来,浙江省在海洋生态补偿机制建设方面进行了一些探索和尝试。但总体来说,生态补偿机制的理论与其在海洋领域的实践还未有效统一,海洋生态补偿长效机制还没有建立,补偿方式单一、资金投入有限、补偿主体和标准不明等问题突出。总体而言,浙江省在探索海洋生态补偿机制建设的实践还存在下列局限性。

1.1 海洋生态补偿资金投入有限

环保资金用于陆源污染治理较多,用于海洋生态建设较少。这和海洋环境污染有80%来源于陆源的客观事实有关。但海洋生态建设也需要大量资金投入,如果资金投入不及时,一旦超过生态系统的自我修复限度,所需要的资金量将呈几何级数上升。从浙江省来看,迫切需要进行海洋生态建设的地方普遍位于偏远海岛地区,这些地方经济不是特别发达,地方财力有限,而生态建设的任务又十分迫切。例如,浙江省已建立的11个海洋保护区基本都处于生态敏感和脆弱地区,而保护区的经费仅能应付核心区管理事务,管理人员少,科研设备缺,全面监管和保护整个区域存在普遍困难。

1.2 海洋生态补偿机制单一,补偿标准局限性大

当前,浙江省的生态补偿资金投入主要来自于省政府转移支付。省政府生态资金转移支付从2006年的2亿元增加到2010年的12亿元,但海洋生态建设的占比仍然较小。从2008年以来,全省开始进行海洋工程建设项目对海洋生物资源损害的补偿试点。到2011年,开展项目约为170个,要求生态补偿资金约6 000万元,实际落实超过2 000万元(分期方式)。可以说,陆海之间,河海之间,不同群体之间的横向转移支付基本没有。浙江省海洋生态补偿机制尚处于探索阶段,对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一,生态补偿金额计算方法还不完善。例如,现阶段补偿建设项目也仅针对资源损失大,危害明显的围填海、海上爆破等工程,补偿计算依据仅为渔业资源损失。

1.3 海洋生态补偿缺乏长效机制和统筹规划

海洋及海岸带生态环境保护涉及环保、水利、海洋、渔业、林业、海事等多个方面,生态保护需要多个部门间的协调配合和统筹推进。现行中,环保部门对环境保护工作进行统一监督管理,主导制订和执行生态补偿等环保政策。海洋、渔业等部门在各自职能范围内实施具体的生态补偿政策。海洋生态治理和建设在资金投入、区域治理、监督管理等方面难以形成合力。以现行海洋补偿机制为例,生态补偿金都是以项目、工程的方式组织实施的,虽然可操作性强,但是海域环境天然具有整体性特征,单个项目之间缺乏统筹安排和协调规划,生态建设难以形成合力。

1.4 海洋生态补偿方式使补偿者与受益者之间的利益关系相脱节

生态补偿最终是要形成生态环境的受益者和损害者付费、保护建设者得到合理补偿的一种机制。浙江省委关于推进生态文明建设的决定亦指出,按照 “谁保护、谁受益” “谁改善、谁得益,谁贡献大、谁多得益”原则,健全生态环保财力转移支付制度。然而,现有的生态补偿限于行政区划、组织方式以及政策因素等,难以做到海域整体规划与整治,再加上生态补偿的主体、客体不清晰,致使出现 “海洋负担、陆域受益”“渔民负担、政企受益”“生态建设者负担、资源开发者受益”的不合理局面。

1.5 海洋生态建设未有效统筹生态和经济效益

从现行海洋环保政策看,政策硬性规定多,将环保效益转化为经济效益的理念不够。生态建设与当地居民、周边群众的生产生活、脱贫致富不能有机结合,很难得到当地群众的支持。以南麂列岛国家自然保护区为例,按照条例规定保护区的核心区和缓冲区属于限制和禁止开发,然而,南麂海域一直是当地渔民传统作业渔船和贝藻产品采捕场所,是提供当地居民生活和生产资源的基础,由于禁止大规模贝藻类采捕作业,海洋和渔业资源的利用受到很大限制,使当地社区居民的经济收入相对减少。实际上,由于缺乏和当地群众的广泛联系和支持,保护区的强制生态保护措施,既牺牲了当地岛民的采捕作业收益和发展机会,又因管护工作付出了公共成本。保护和开发之间的矛盾需要建立合适的生态补偿机制,来消除外部性,达到生态资源的最优配置。

2 建立健全浙江省海洋生态补偿机制建议

2.1 海洋功能区划引领,优化海洋生态资金使用

资金虽然有限,然而 “用在刀刃上的好钢”可以起到事半功倍的作用。从陆域情况看,浙江省不同生态功能区之间由于环境资源禀赋、生态功能定位不同导致的发展机会不均等。2005年,省政府出台了 《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。2008年,发文 《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》,优化生态建设资金使用推动了省内陆域不同地区,不同利益群体之间的和谐发展,促进了全省陆域间的基本公共服务均等化。

然而上述机制很难直接应用于海域。浙江省入海河流众多,陆域和海域的生态环境差异巨大,海洋的生态服务功能价值一直没有准确计算,不同海域的生态功能定位不明,即海域生态补偿机制的政策设计依据不清。笔者认为,生态补偿机制与主体功能区的设计密不可分。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是各种规划包括海洋功能区划、海域使用规划等在空间开发和布局的基本依据。主体功能区规划要求海洋功能区划与其相衔接。因此,具体到海域,开展海洋生态补偿机制可以海洋功能区划为基础加以引领。实际工作中虽然进行海洋功能区划较早,开展主体功能区划较晚,但结合海洋经济发展示范规划空间范围内的产业布局,根据海域的生态主导功能,根据新一轮的海洋功能区划修编,从生态功能角度划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发海域,可使两大区划有效衔接。

笔者认为,现阶段要着重研究加大禁止开发海域的生态补偿力度。① 因为禁止开发海域应是海洋自然保护区或海洋特别保护区核心区。这些区域生态价值很大,可是历年来却投入不足,应该是海洋生态建设中的重中之重。② 在于禁止开发海域面积小,施行补偿机制的可操作性强。因此,各级财政应加大对海洋保护区的财政投入,加强海洋补偿机制实践在这些区域的示范力度。针对过去的资金使用不规范问题,改变重拨款轻管理的现象,加强资金使用的绩效考评,使生态补偿资金发挥激励和引领的作用。

2.2 规范生态补偿标准,建立生态补偿长效机制

生态补偿标准设置的科学合理性是生态补偿得以有效实施的关键。目前,生态补偿标准的确定存在两个极端误区:① 认为海洋生态补偿标准不应设置过高,以免给政府和企业增加负担,从而削弱竞争力;② 认为生态补偿标准应当完全计算海洋系统的生态损害程度,抬高其补偿标准,以加大生态损害行为成本,阻止损害行为发生。笔者认为上述两种认识均过于片面,海洋生态补偿标准的设置应当根据政府综合经济发展水平和政府财力状况,科学评估海洋生态保护的直接和间接成本,围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式,综合考虑发展发展机会成本和生态系统服务价值,即突出海洋生态补偿标准的发展性,动态性和实际性。在浙江省前期的探索实践中,对部分生态补偿金的征收采取了分期落实的形式,即为这种原则在工作的体现,将来还需创新多种方式来实现上述原则。

2.3 规范生态专项转移支付,建立纵横向交错的海洋生态补偿机制

自 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》颁布,浙江省的海洋建设工程生态补偿力度逐步加大,对恢复海洋渔业资源、保护敏感海域环境方面发挥了积极作用。但是,在实践探索过程中,存在着生态资金转移支付制度不完善、需纳入行政管理体系、规范收费制度的问题。为保证转移支付资金能够足额、高效的用于生态建设,各级财政应充分考虑生态环境保护引起的财政减收,有针对性地建立海洋生态补偿专项基金,保证专款专用。海洋生态建设涉及环保、水利、林业、渔业等多个部门,涉及区域间、陆海间及行政领域间的各方面利益,为此,应进一步探索和建立横向补偿机制,协调好陆域和海域之间的关系,统筹行政区划间、部门间、行业间和项目间的生态建设措施和补偿机制就显得尤为重要。在具体实施过程中,由于我国现行的行政区划和管理体制不利于横向生态转移支付的实施和操作,故对于纵横向补偿,应统筹考虑,分步推进。

2.4 多种海洋生态补偿方式并举,统筹生态效益与经济效益

海洋生态补偿机制虽然以政府的财政转移支付为主,但要尤其注意在 “输血”过程中不弱化 “造血”功能培育,才能建立长期、稳定的长效机制。纵观世界各地的生态环保建设,可以发现一条规律:即,生态建设目标和当地社区居民发展利益相统一,则易成功;建设和当地社区居民发展利益相冲突,则举步维艰。当前浙江省海洋生态补偿方式主要以资金补偿为主,组织方式为水生生物的增殖放流。应该说,这种方式从某种程度上是符合海洋生态建设现阶段实际的,也容易为补偿者接受。然而,由于海洋的流通性,其受益者的指向不明的缺点也是显而易见的。对政策设计者来说,如何从系统工程角度,改变现阶段单一的补偿方式,从制定优惠制度、建立完善的政策法规、引导当地和周边渔民调整产业结构、争取国际国内各类资金支持、丰富生态补偿组织方式、加大对转产渔民的智力支持等多方面着手因地制宜开展海洋生态补偿,是现阶段健全海洋补偿机制的重点和关键点。这也是海洋生态补偿机制使广大传统海洋产业从业者分享海洋经济发展成果,全面贯彻落实科学发展观的应有之义。

3 结束语

党的十八大精神要求我们必须沿生态文明的道路科学发展。海洋生态文明是生态文明建设的重要组成部分。《浙江省海洋经济发展示范区规划》的批复使浙江省的 “海洋生态文明示范区建设”有了国家层面的战略意义。建立健全海洋生态补偿机制是构筑海洋生态文明的必要组成部分。对海洋生态补偿机制的认识应当随着海洋经济的不断发展逐步深化,以更好地指导生态补偿实践的开展。

但目前浙江省建立健全海洋生态补偿机制的实践刚刚开始,其理论研究也处于起步阶段,对海洋生态系统社会效益价值在不断深入认识中。下一步,浙江省要继续在实践海洋生态补偿机制的过程中研究、总结、提升,不断探索、创新和完善海洋环境保护管理制度。