关于强化农村民主法治建设的思考

阎 玮

(中共张家口市委党校 法政教研室，河北 张家口 075000)

关于强化农村民主法治建设的思考

阎 玮

(中共张家口市委党校 法政教研室，河北 张家口 075000)

当前中国之所以能够保持农村社会长期稳定的原因之一，就在于农村民主法治建设所取得的成绩：村民自治的组织体系基本健全完善，农村社会治安防控体系得到建设，农村普法初见成效。但是从总体上看，农民的法律意识依然淡薄；农村事务管理中“人治”的色彩依然比较浓厚；民主选举、民主决策、民主管理还很不规范；村务公开的质量有待提高；农村的法律制度尚不完善。强化农村民主法治建设，必须进一步弱化村委会管理职能，强化村委会服务职能；加大农村民主法治的普法和教育力度，增强干群的依法办事能力和依法维权意识；构建、畅通、完善矛盾纠纷排查调处工作机制；强化基层民主监督制度。

农村民主法治；问题；途径

网络出版时间：2013-05-20 12:06

俗话说：农村稳，则天下安，这是中国共产党通过实践总结出的历史经验。而维护农村社会稳定离不开农村民主法治的建设。中国自改革开放以来，农村民主法治建设取得了长足的进步,对维护农村社会稳定起到了巨大作用，但还存在着一些问题。如何看待和解决这些问题,笔者略陈管见。

一、中国农村民主法治建设取得的成绩

近年来，中国农村民主法治建设工作稳步推进，以宪法为核心的法律知识得到了普及，广大群众的法律意识明显增强，民主进程有效推进，基本实现了农村基层群众依法有序地自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，主要表现在以下几方面：

(一)村民自治的组织体系基本健全完善，“四个民主”逐步落实

第一，健全村委会组织。各地基本上均设立了村民会议和村民代表会，健全了民主议事机构。此外，还设置了村民小组，为了加强村民对村务管理活动的监督，在村一级普遍推选设立了3～5人的村务监督和民主理财小组。

第二，民主选举制度规范落实。建立了公开、公正、公平的村委会选人用人机制。保证了村民的民主选举权，依法落实了民主选举制度。

第三，民主决策初步形成制度。各地基本上建立了以村民会议、村民代表会议为主要内容的议事决策机制，保证了村民对村级重大事务的知情权、参与权、讨论权和决定权。将集体经济项目的立项、承包方案，举办公益事业的项目及经费筹集方案，土地、森林、果园的经营承包方案，拆迁补偿费分配方案等涉及村民切身利益的重大村务交由“两会”讨论决定。

第四，民主管理逐步得到落实。各地基本上建立了日常村务参与机制。农村村一级普遍制定了《村民自治章程》或《村规民约》《村委会工作制度》《财务管理制度》等，民主管理制度逐步得到落实，基本实现了村务单纯由乡、村干部管理到村民自我管理的根本转变。

第五，民主监督有较大进展。首先，以村务公开为抓手，保证村民对本村事务实行事前、事中、事后的评议监督权，落实民主监督制度。其次，全面推行党务公开，以党务公开促进村务公开。第三，绝大多数村实施了村委会干部报告工作，民主评议村委会和村干部。第四，推行了“农村财务委托代理服务制”，强化了财务公开及监督制约机制，有效地促进了村干部的廉洁自律。

(二)强力推进农村社会治安防控体系建设

第一，强力推进基层基础建设。使社会治安基层基础硬件建设得到了有力改善，全面改善了工作和装备条件。

第二，大力加强农村社会治安防控体系建设。通过对河北张家口的调研，各乡镇、村在派出所、村治保会的组织下，普遍建立了10户联防组、商户联防组、企地联防组等群众自治组织，开展有针对性的防范工作。如在河北张北县开展了创建“无案自然村”、“安全村”、“平安乡镇”三级联创活动。在河北怀安县、宣化县、万全县等县区也都开展了形式多样的创建活动。河北阳原县开展了“红袖标”工程，在每个村挑选2～4名责任心强、有一定工作经验的同志担任联防队员，统一佩戴红袖标，进行轮流巡逻防控，有效维护了乡村治安的稳定。河北尚义县设立了54个社会治安片管员公益性岗位，把治安防范做到了每个村。该县还利用退耕还林经费组建了护林、巡防一体的村级治安巡防队。

第三，认真开展农村矛盾纠纷排查调处工作。在一些地区按照“及时排查、各负其责、工作在前、预防为主”的思路，基本上实行了县、乡、村3级领导包案挂牌督办责任制。自上而下成立排查调处组织机构，县成立领导小组，乡镇成立司法调解中心，村成立排查调处委员会，村民小组建立民事调解小组，形成了一级对一级负责、一级受一级监督的良性工作运行机制和横向到边、纵向到底的立体化、全方位的矛盾纠纷大调处格局。

第四，深入开展“治爆缉枪”专项行动，认真清查和收缴散失在乡村和农民手中的枪支弹药和危爆、剧毒物品。

(三)农村普法初见成效，农民合法权益得到维护

各地围绕“三农”问题，积极开展“法进农村”活动，针对各类群体，积极普法，突出抓好“民主法治示范村”活动。为了改善农民进城就业环境，维护农民合法权益，各地还开展了声势浩大的农民工维权活动，有力地维护了农民合法权益。

二、农村民主法治建设存在的问题

整体而言，中国农村民主法治建设取得了一些进步，但离法治社会的要求还相差甚远。目前，农村民主法治建设的现状仍不能过分乐观，主要存在以下问题：

(一)农民的法律意识仍然十分淡薄，民间社会规范作用突出

北京大学田成有认为：“在每个社会中都需要有各种不同的规范模式，以满足诸如家庭、家族、社区和政治联盟这样一些社会单元的需要，这些规范模式模仿着国家法律的机构和符号形式，在不同程度上利用着法律的记号和功效。它们同样是一种‘法’，至少是一种‘准法’，宗族制度实质就是具有中国传统特色的‘准法’。”[1]这些规范模式作为一种社会道德在农村社会中占有一席之地,并形成了民间社会规范。这些规范是农村社会中一种无形的“活动准则”，它包括一些传统的风俗习惯、礼仪和民间禁忌，在一定程度上对当地人的生活起着约束作用。每遇纠纷和冲突，往往依凭这些“活动准则”，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益。

(二)农村事务管理中的“人治”色彩比较浓厚

之所以农村事务管理“人治”色彩严重现象,其原因就是旧中国留下的封建专制传统比较多，民主法制传统很少[2]332。人们对法律的认识,长期局限于它就是当权者用来统治人们的工具。认为权力就是法律，这种思想深深扎根于农民的意识中。一方面导致农民不知道、不习惯、也不敢用法律来维护自己的利益，对法律敬而远之。另一方面，这种“人治”色彩，导致在“乡政村治”的总格局中，“附属行政化”的倾向相当严重。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令[3]。这为“唯上”不“唯民”、“唯上”不“唯法”提供了深厚的土壤，使得依法管理意识严重缺失。

(三)民主选举、民主决策、民主管理还很不规范

一些村干部通过贿选、拉票、威胁等不正当的方式当选，有些村干部借村民自治，违背村民委员会组织法规定的民主决策程序、民主管理规定，个人专权，忽视权力监督，权力私人化。发生这种现象的重要原因在于立法滞后，基层党组织没有发挥好领导核心和监督作用，一些基层党政机关缺乏责任意识，基层民主监督还很薄弱。

(四)村务公开的质量有待提高

主要表现在：一是村务、财务公开的时间不规范。有的是按季公开，有的是每半年公开1次，也有的少数行政村1年公开1次，还有的是迫于检查不得已公开一下。二是村务、财务公开的内容质量不高、不真实。一些村委会将不太重要的或者众所周知的方面公开，而有关村财务、土地补偿费等一些关键性或比较敏感的内容不予以公开。三是各项规章制度违反上位法的现象时有发生，甚至制订违法的“村规民约”。

(五)农村的法律制度还欠完善

主要表现在：一是有的领域还存在立法上的空白，特别是农村社会管理、农村法律援助制度亟需健全和完善。二是有些立法层次较低，不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。三是亟需将近几年好的政策上升到法律层面。四是在制度执行方面，“形式上、花架的东西多，真正执行的少”，“上墙给领导看的多，下墙给百姓落实的少”。

三、强化农村民主法治建设的途径

上述问题已成为中国农村民主法治建设的瓶颈。因此，必须继续强化农村民主法治建设，具体途径如下：

(一)弱化村委会管理职能，强化村委会服务职能

村民自治是建设和谐稳定农村的核心，村委会是村民自治机构，“村民自治”不是“村委会自治”，村委会的权力范围要规范化，不应过多决定公共事务，更不能随意处分村民的集体财产。在涉及村民权利的问题上，应该切实落实村民自治的“四个民主”，村委会的职能越单纯，村委会选举中的贿选事件就越少。因此，要通过立法，弱化村委会的经济管理职能，强化公共服务职能，真正实现村民自治。

(二)加大农村普法宣传和教育力度，增强干群依法维权意识和依法办事能力

第一，要将最大限度地维护农民的合法权益，作为当前面向农民普法的突破口。法律权威的树立，最生动、最有说服力的是公民自身受到法律的关怀。

第二，要提高各级领导特别是乡镇、村两委干部的民主法治意识，培育各级领导的“权利本位”意识，提高广大农村的法治化管理水平，以各级领导在农村管理活动中依法执政、依法行政、民主管理的率先垂范来激发农民对民主法治意识的崇尚与信仰。

第三，法制宣传教育是培养正确法律观的重要举措。但是需要转变法制教育导向，变单纯的守法教育为公民意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应把引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性认同，作为法制宣传教育工作的重中之重，进而塑造公民积极的守法精神[4]。因此，一方面要培育农民的维权法治化意识；另一方面，要教育农民正确处理权利与义务的关系、民主与法律的关系，摒弃不要法治的所谓“大民主意识”，走依法维权之路。只有“民主法律意识”觉醒，才能推动农村民主法治建设，这是推动农村民主法治建设的重要工作。

(三)构建、畅通、完善矛盾纠纷排查调处工作机制

要充分发挥司法所(办)、综治办和人民调解组织的作用，完善人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的调解机制，积极预防和妥善处置群体性事件，建立和完善农民法律援助工作，确保有理无钱的农民工打得起官司，打得赢官司。建立健全财政保障机制，尽快落实农村调解人员的报酬，解决警力和经费不足的问题。

(四)强化基层民主监督制度

作为村民自治制度的内部保障机制，“这是村民当家作主的真实体现”[5]。在实践中，基层党组织监督固然重要，但基层党组织一把手“一肩挑”，与村委会交叉任职，又弱化了基层党组织的监督作用，而村民代表会议制度又形同虚设，因此，农村民主监督的渠道并不畅通。要实现真正有效的监督制约，一是在法律上成立农民独立的维权监督组织—农会,赋予其合法地位；二是扩展纪检部门下派纪检干部的范围，实行纪检干部驻村制度；三是强化舆论监督，这是解决监督软化的根本。

总之，农村民主法治建设是社会主义新农村建设的一项长期的历史任务，其问题的解决和建设途径的选择，事关农村社会的长期稳定与发展，事关全面建成小康社会的实现。因此，望本文的研究与探索能为中国农村民主法治建设提供一些浅见。

[1] 田成有.中国农村宗族问题与现代法在农村的命运[J].西北政法学院学报，1996，(1):3-8.

[2] 邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,2002.

[3] 彭向刚.我国村民自治存在的问题与对策探讨[J].吉林大学社会科学学报，2001，(1)：83-89.

[4] 马长山.公民意识：中国法治进程的内驱力[J].法学研究，1996，(6)：3-12.

[5] 曹志.加强农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10(3)．

ThinkingonStrengtheningtheConstructionofRuralDemocracyandStatute

YAN Wei

(Zhangjiakou Municipal Party School,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

At present China,one of the factors of the long-term stability in rural areas lies in some achievements in the rural construction of democracy and statute:basic perfection of the villagers’ autonomous organizations,the building of rural crime prevention and control system,and the preliminary results of popularizing laws in rural areas.However,in general,there still exist some problems that the farmers’ legal consciousness is still weak,the rule of man in affairs management is still prevailing,the democratic election,decision-making and management still need more regulating,and the legal system in rural areas needs more improvement.The paper thinks that,in order to strengthen the construction of rural democracy and statute,the management function of village committee must be weakened,while its service function needs improving;that the efficacy of rural legal construction needs increasing,and the ability and consciousness of rights protection in accordance with the law must be heightened;the working mechanism of investigating and handling contradictions and disputes needs more constructing,smoothing and perfecting;and that the grass-roots democratic supervision system needs further intensifying.

rural democracy and statute;problems;approaches

2012-09-28

阎玮(1964-)，男，张家口市委党校、行政学院法政教研室主任，副教授，法学在职研究生，主要研究方向为法理学、行政法学。

D 92.9

A

2095-462X(2013)03-0064-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20130520.1206.014.html

(责任编辑李桂萍)