民事、行政交叉司法机制的困局与出路

韩 波

（中国政法大学，北京 100088）

一、民事、行政交叉案件的困局

交叉案件是目前引起全国各地法院高度关注的问题之一。据了解，审判实践中，行政与民事交叉的案例已达50%①。各地法院也不约而同地对此类案件的问题进行了调研。根据孙振庆等的《关于行政民事交叉案件的调研报告》，此类交叉案件特点有：第一，法律关系复杂，且大多数案件皆由民事争议引起；第二，类型比较集中；第三，诉讼程序启动次数多；第四，解决纠纷所需时间长；第五，处理方式不统一，总体上保守；第六，引发矛盾多而持久。这类诉讼导致很多涉诉群众意见较大，易引发持续冲突结怨或者寻求“见效更快”的群体上访或越级上访，是不可忽视的影响社会和谐的长期隐患②。上述调研报告，进行的是“全景式”的实证分析。该报告关于民事、行政交叉案件的特征以及引起的诉讼弊端方面的结论与诉讼实践是大体契合的。同一时期，政府法制工作部门的同志也发表了《关于审理行政登记案件有关问题的调研报告》。据此调研报告，在涉及民事与行政交织问题的行政登记诉讼中，真正产生争议的根源在于当事人之间的民事法律关系，由于登记机关的职权所限，其无权对作为登记基础的民事法律行为进行实质审查，相关法律也不可能要求登记机关作出某种实质性的判断，因此，只要登记行为符合法律规定，在行政审判中就应当予以维持，但这绝不意味着对权利或事实状态真实性的确认，民事审判也不可能以此为据进行裁判。同样，基础性的民事法律行为有效，登记行为也可因违反审查要件、程序瑕疵等原因而被确认违法，但这也不意味着对实体权利或事实状态的否认。民事裁判一旦形成，权利人可根据其内容直接向登记机关重新申请登记，完全没有必要以此为据再行提起行政诉讼③。比较而言，行政机关对于民事、行政交叉案件产生的根源有更为深刻的认识，在解决方案上主张理性看待行政诉讼的功能。总体上看，民事、行政交叉案件存在范围的普遍性、表现形态与处理过程的复杂性、对于民事生活以及社会秩序影响的深刻性已经成为各界共识。理论上的争议与分歧、立法的“碎片化”、实践中的左右为难已经使民事、行政交叉司法机制陷入困局。

二、民事、行政交叉案件处理模式的规范分析

（一）依序审理模式的规范分析

第一，裁量型依序审理模式规范分析。我国《民事诉讼法》规定,本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止诉讼；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条中亦有类似规定。这是目前解决民事、行政交叉案件的基准性规范，依法规范可形成一种可称为裁量型依序审理模式的民事、行政交叉案件的处理模式。裁量型依序审理模式的特点是先发生诉讼程序需要等待后发生诉讼程序的结果、需要中止诉讼，对于本案审理是否需要以另案审理结果为依据的判断取决于办案法官的自由裁量，具有一定的随机性。如果后发生诉讼程序延宕不休，易产生拖延诉讼的弊端。

第二，民事前置模式规范分析。2010年最高人民法院颁行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条在涉房屋登记案件中确立了民事诉讼先于行政诉讼的民事前置处理模式。这种模式理论上的合理性在于，买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律行为往往构成房屋所有权形成的原因事实。房屋所有权的确定以上述民事法律行为形成的民事权利与义务的确定为前提条件。从审判专业优势角度看，由民事审判庭进行的民事审判更适合于确定上述民事权利与义务。在民事行政交叉案件中，房屋登记案件所占比例较大。民事前置模式在房屋登记案件中的确立解决了实践中无法可依、操作混乱的问题，是一大进步。

第三，行政前置模式规范分析。根据最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发民事赔偿案件的若干规定》第六条、第十一条的规定，就证券虚假陈述引发的民事、行政交叉案件而言，目前司法解释确立的是行政前置的处理模式。不但证券虚假陈述行政处罚决定是受理证券虚假陈述民事赔偿案件的前提条件，而且证券虚假陈述行政处罚决定的内容也构成审理证券虚假陈述民事赔偿案件的事实基础。如果证券虚假陈述行政处罚决定被撤销，证券虚假陈述赔偿案件就丧失了获得受理与审理的基础，因此，后者就没有继续进行下去的必要性。上述民事、行政交叉案件处理方式实际上是将证券虚假陈述的事实判断权交给行政机关的分权模式的自然延伸。一般认为，这种处理模式理论上的合理性在于，证券行政管理机关在判断证券虚假陈述行为方面比法院更具有专业优势与行政职权优势。不过，这种分权模式与相应的民事、行政交叉案件处理方式也引起一定争议，其争议焦点在于证券行政管理部门同时作为证券发行审批机关、监督机关和证券虚假陈述行为的认定机关是否会在机制运行中出于自我保护的动机而丧失公正性。

（二）合并审理模式

第一，行政诉讼合并民事诉讼模式的规范分析。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第六十一条规定，被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这条规定被认为是行政诉讼兼理民事诉讼的民事、行政交叉案件处理模式的法律依据。不过，这条规定的适用范围是有限的，仅限于行政裁决与民事争议相互交叉时的情形。而且，最高人民法院应当对不服行政裁决的诉讼性质作出司法解释，同时，法律应当赋予人民法院审理这类行政裁决纠纷的司法变更权④。如上述行政法学专家所言，法院要将民事争议合并审理必须具有变更行政裁决行为的司法变更权。不过，授予行政审判组织司法变更权，是否会引起一系列连锁反应，值得考虑。在此问题解决前，可以说此种处理模式是带缺陷运行的。

第二，民事诉讼合并行政诉讼模式的规范分析。2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》中指出，对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权审判庭审理。上述司法解释明示人民法院有权在民事诉讼中审查专利复审行为与商标评审行为的合法性，被认为是民事诉讼兼理行政诉讼的民事、行政交叉案件处理模式的法律依据。民事审判庭是否具备适合审判涉及专利、商标行政诉讼案件的能力，是这种模式令人质疑之处。

总而言之，我国目前的法律规范形成解决民事、行政交叉案件的两种（依序审理与合并审理）五类（裁量型依序、民事前置、行政前置、民事诉讼吸收行政诉讼、行政诉讼吸收民事诉讼）处理模式。就笔者掌握的当前的法律规定而言，除裁量型依序审理模式外，民事前置模式、行政前置模式、民事诉讼吸收行政诉讼模式、行政诉讼吸收民事诉讼模式四类具体的民事行政交叉案件处理模式呈条块状分布于不同类型案件中。可以说，民事、行政交叉案件处理的规范体系虽然初具规模，产生了一定积极效果，但是，进一步填补、完善的空间仍然很大。具体法律规范的明确规定是克服目前民事、行政交叉司法机制弊端的根本所在，也是当务之急。

三、现有代表性改革建议分析

（一）类型化处置方式

杨荣馨、金俊银、江伟、范跃如等学者都提出过民事、行政交叉案件类型化处置的建议。近期有学者基于民事、行政交叉案件类型分为民事辅助型交叉案件（民事必要型交叉案件与民事关联型交叉案件）、行政辅助型交叉案件（行政必要型交叉案件、行政关联型交叉案件）、行政争议和民事争议并重的交叉案件的基本判断，提出针对民事、行政交叉案件的不同类型确定不同的诉讼程序模式的主张⑤。这一方案在民事、行政交叉案件的类型划分上进行了充分的思考与细致的总结，显著的优点是深化了依序审理模式的适用范围与次序安排，明确了何种情形先行后民、何种情形先民后行，对审判实务有参考价值。不过，这一方案仍有不少疑点。首先，将是否以实质审查为前提条件作为区分行政必要型案件与民事必要型案件的标准是否妥当值得推敲。行政行为中所进行的审查究系实质审查还是形式审查争议很大。比如，对房屋权属登记前的行政审查究竟是实质审查还是形式审查就存在较大争议。其次，民事关联型案件、行政关联型案件、行政争议与民事争议并重案件的区分标准不够明确。据提出上述方案的学者的分析，两种关联型案件的共性是发生关联争议。行政关联型案件与民事关联型案件相比，其区别在于前者当事人的争议主要是民事争议。据笔者观察，将行政关联型案件作为民事关联型案件亦无明显不适。行政争议与民事争议并重案件与上述两种关联型案件的界限也很难区分。再次，行政附带民事诉讼模式与并案审理模式分别针对民事必要型案件与并重案件的合理性及其操作差异很难区分。最后，两种关联型案件采取不同处理方式的合理性也令人疑惑。

（二）行民一体化思路

湖南省桃源县法院法官认为，应当建立一种新的以综合合议庭为基础的“行民合一”的审判模式⑥。上述行民一体化改革思路以涉房屋登记民事、行政交叉案件为研究范围并不关涉其他类型的民事、行政交叉案件。应该说，2010年最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的颁行也意味着在涉房屋登记民事、行政交叉案件处理方式上对这种改革思路的否定。不过，提议者的思维过程对我们仍有启示价值：第一，在民事、行政交叉案件处理方式的选择上需要结合发生争议的具体法律行为或者民事诉讼中的案由具体分析、具体确定，具体安排要有充分理由。在此建议中，提议者对行政诉讼程序为主导程序的论证很难让笔者信服。最高人民法院在《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中规定的处理方式是审慎、全面分析、权衡后的结果。第二，此类案件不适合行民一体化的处理方式并不意味着所有民事、行政交叉案件的处理都不能适用这种处理方式。第三，这一改革方案中特别推崇的综合合议庭设置，对于打破现有审判组织分工固有格局具有积极意义。

（三）民行一体化思路

安徽省旌德县法院法官提出民事诉讼兼理行政争议思路。在民事诉讼中可以审查房屋权属登记行为的合法性。将行政争议和民事争议纳入一个诉讼程序中解决，既可以解决行政行为的合法性问题，又可在同一诉讼中对当事人实体权利义务作出统一的判决。在此程序中行政机关可以作为无独立请求权第三人⑦。这种改革思路也以民事、行政交叉情形突出的房产登记案件为案件样本类型。它的突出特点是在现有的民事前置模式基础上向前又迈出一步，直接由民事审判庭对基础民事法律关系与房产登记行为进行审理与判决，该判决生效后作为房产登记簿变更的依据。此种民行一体化模式能否在现有知识产权案件范围基础上有所扩大以及扩大的可能幅度，很大程度上取决于立法（含司法解释）层面的推进力度以及审判人员知识结构与审判能力的兼容性，在一定意义上还取决于社会上对民事审判组织审查行政行为的正当性的共识的强弱。不过，上述基层司法实践中产生的建议还是提示了民事、行政交叉案件处理模式的一种可能性，表达了一种谋求程序效益最大化的期待。

可以说，来自司法实践的改革思路是学界改革思路在实践中回馈的结果。据上述分析，梳理我国司法实践中对民事、行政交叉案件处理模式的改革思路，可以发现虽然其中合并审理倾向非常明显，借鉴日本“当事人争讼”程序的意向强烈，但是，在合并审理模式适用的范围与条件上很难达成共识。就当下条件而言，改良而非彻底废止依序审理模式、明确合并审理模式适用的范围与条件，是较为稳妥的选择。

四、民事、行政交叉状态与司法机制革新渐进路径

（一）民事、行政交叉状态

学界与实务界对民事、行政交叉案件的研究成果大都涉及此类案件的类型划分，但并未达成共识。笔者认为请求与事实是司法裁断过程两大基本要素，有必要以请求与事实作为区分标准对此类案件交叉状态进行类型划分。基于此类案件中当事人请求之间及请求与事实之间的相互关系，可将此类案件交叉状态分为四种情形：一是请求竞合型交叉状态。此种状态的特征是一方当事人基于一个自然生活事实，为了一个目的，同时或者先后提起民事诉讼与行政诉讼。第二，请求对立型交叉状态。此种状态的特征是一方当事人提起民事诉讼，而另一方当事人提起行政诉讼，民事诉讼中的请求与行政诉讼中的请求相互对立。两类请求的交叉点是一个被行政行为（行政登记或者行政确认等）确认并固定的事实状态。第三，请求聚合型交叉状态。此种状态的典型特征是民事诉讼中请求的目的与行政程序中请求的目的不同，二者尽管有关联但是具有明显的相互独立性。不能因为民事诉讼请求与行政诉讼请求的关联性而抹杀二者的相互独立性。这两种请求处于聚合状态，这种状态可以界定为请求聚合型交叉状态。第四，复合型交叉状态。此种状态的特征是不论提起民事诉讼还是行政诉讼，事实已经在行政程序中审查、确定，请求也在行政程序中被处理。在前三种状态下，民事诉讼与行政诉讼的关联是事实关联，出现争议的事实状态是行政程序的结果。而在复合型交叉状态下，民事诉讼与行政诉讼的关联是事实与请求的复合关联。

（二）司法机制革新渐进路径

第一，近期解决方案。在请求竞合型、请求对立型两种交叉状态下，发生争议的事实状态形成于行政程序，事实认定的初始依据却是民事行为，宜采民事前置处理模式先行确定事实并作出判决，当事人可持生效判决请求行政机关变更相应的行政登记或其他行政行为，若受阻再提起行政诉讼。如果已经有行政诉讼被法院受理，在行政机关依照生效民事判决书对行政登记或其他行政行为进行相应变更后，当事人顺理成章地会申请撤回行政诉讼。在请求聚合型状态下，发生争议的事实状态形成于行政程序，事实认定的初始依据也是行政行为，宜采行政前置处理模式，在行政诉讼后通过相应行政程序确定事实，再依据事实确定状况决定是否进行民事诉讼。如果已经有民事诉讼被法院受理，当事人可以据事实确定状况决定继续诉讼还是撤诉；继续进行诉讼，因有行政程序确定的事实，法院事实认定的效率与可靠性都会大大提升。在复合型交叉状态下，事实与请求复合于行政程序中，宜采合并审理模式。目前进入复合型交叉状态的典型案件类型是行政裁决案件。行政裁决是通过行政途径解决特定民事纠纷的解决方式，其解决纠纷中的基础法律关系是民事法律关系。行政裁决行为的合法性取决于对民事权利、义务分配的正误。在行政诉讼中先判断行政裁决行为的合法性再“附带”审查行政裁决中对民事权利、义务分配的正误，实为本末倒置之举。判断行政裁决行为的合法性的依据与判断民事权利、义务分配正误的依据大相径庭，很可能产生行政裁决被判定合法，而民事法律关系中权利、义务分配错误的实体公正“流失”现象。在行政裁决案件的复合型交叉状态下，采民事诉讼程序中合并审理处理模式是务本、安基之策。其他进入复合型交叉状态的案件亦宜斟酌、权衡基础法律关系判断的最佳所在。

第二，远期解决方案。从长远考虑，设立交叉型案件综合审判庭是值得尝试的改革方案。这种方案的基本内容是，在现有的民事审判庭、行政审判庭、刑事审判庭之外再单独设立交叉型案件综合审判庭。立案庭或者某一审判庭在发现交叉型案件后，须将案件移送交叉型案件综合审判庭；当事人也可申请，将在审案件移送交叉型案件综合审判庭。交叉型案件综合审判庭中有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三专业类型的审判员。根据交叉型案件的类型，综合审判庭在案件涉及的专业类型审判员中随机确定相应的审判员并组成综合合议庭。经此改革，交叉型案件的诉讼迟延、判决矛盾弊端自将消弭。

注释：

①陈煜儒：《行政与民事争议交叉案例已达50% 民事行政哪个先审各地做法不一》，《法制日报》2008年12月8日。

②孙振庆、赵贵龙、刘峥：《关于行政民事交叉案件的调研报告》，《法律适用》2008年第6期。

③白山云、杨蔼：《关于审理行政登记案件有关问题的调研报告》，《法制建设》2008年第2期。

④张树义主编：《纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心》，中国政法大学出版社2006年版，第129页。

⑤许尚豪：《民事、行政交叉案件诉讼程序研究》，《山东大学法律评论》2007年卷。

⑥童芳：《不动产被“动”后的司法救济——房屋权属登记行民交叉案件审理模式探究》,中国法院网，最后登录时间：2012年9月28日。

⑦罗志荣：《论房产权属登记行政与民事交叉案件的审理》，http://www.ahcourt.gov.cn，最后登录时间：2012年9月16日。