为农村学生提供适合的教育——发展农村教育的制度改革案例

文_21世纪教育研究院

为农村学生提供适合的教育
——发展农村教育的制度改革案例

文_21世纪教育研究院

农村教育在国家教育体系中具有基础性、先导性和全局性的重要作用，是教育工作的重中之重。一直以来，盲目“撤点并校”、寄宿制学校、“大班额、农村师资匮乏、经费保障机制等问题仍困扰着农村教育的发展。各地因地制宜，涌现出了具有创新价值的典型案例。

案例一：改善农村教师保障机制，加强农村教师队伍建设

湖南省泸溪县位于湘西州东南，是集“老、少、边、山、穷、库”为一体的国家扶贫开发工作重点县，与其他欠发达地区一样，一度面临农村教师年龄老化、优秀教师大量流失、农村教育质量低的状况。近年来，为解决农村师资力量紧缺状况，泸溪把加强农村师资队伍建设放在突出位置，确保城乡师资在年龄结构、学科（专业）结构、职务结构和骨干教师配置方面基本均衡。

在加强农村教师队伍建设中，坚持教师工资优先发放、教师政策性福利待遇优先落实、教师培训奖励经费优先保证的“三优先”政策。

泸溪从2009年起实行了农村教师岗位津贴制度，优先全额落实农村教师绩效工资每人每年14140元；要求城镇学校教师晋升职务、参评特级教师、评选县级以上优秀教师等，须在农村学校任教一年以上；评选优秀教师、优秀班主任、优秀教育工作者时，80%的表彰指标向农村教师倾斜，每年有300多名坚守岗位、倾心奉献的农村教师受到各级政府表彰奖励。

通过定向培养、定岗招聘、优秀人才引进等方式，配足偏远农村学校教师。每学期4次“送教下乡”活动，支教方与受援方实行工作目标、领导责任、工作职责、考核奖罚的帮扶责任“四捆绑”，全县中小学校推行“联校帮管、联师帮教、联生帮学”责任制。此外，鼓励教师通过脱产或函授，提高学历水平。针对实际情况，实行提前退养管理办法，提前退养教师列入编制外，对其所在学校及时补充新教师，优化教师年龄结构。

截至2009年，共计投入资金1564万元，建设公转住房350套，入住教师（含家属）873人。从2010年起，全县将农村中小学教师住房纳入保障性住房建设中，计划到2012年覆盖全县34所学校。建设教师周转房1138套，投入建设资金5160.12万元。近年维修、新建教师宿舍等总投资达3081万元。

推行“五制度一模式一培训”，实现调配机制上的倾斜。“五制度”是指：中小学教师定岗招聘录用制度；教师提前退养制度；乡镇中心完小教师到农村片小定期锻炼制度；农村学校领导、教师到城镇学校跟班学习、挂职锻炼制度；乡镇音、体、美教师无校籍制度。“一模式”是指：“城乡换岗”模式。城区学校教师和乡镇学校教师按10%比例、中心完小教师和片村小教师按30%比例，以1学期或1个月为时间单位互换工作岗位，结成伙伴关系，一起承担教育教学任务。“一培训”是指：加强农村片小教师培训。每学期以中心完小为主阵地，对农村教师进行两次业务培训（全年4次）；每年暑假组织全县村小教师分批进行全员培训，给教师普及新的教育理念，传授科学的教学方法。

【研究院点评】

湖南省泸溪县通过优先解决农村教师的住房、工资、晋升、奖励等方面的待遇问题，实现了农村教师“进得来、留得住”，强化了农村教师队伍建设的制度保障。通过教师培训、城乡换岗等方式，对优质教师资源的城乡共享机制进行了开拓探索，从而实现了城乡师资在年龄结构、学科（专业）结构、职务结构和骨干教师配置等方面的基本均衡，促进了城乡教育的均衡发展。

案例二：探索适合农村学生发展的教育

湖北郧西：实施自主教育改革，丰富农村教育内涵

郧西县地处鄂西北边陲，自然环境恶劣，办学条件滞后，师资力量薄弱。随着教育经费保障新机制的推进，农村山区学生辍学的主要原因不是家庭经济困难，而是不愿在学校“受罪”；传统学校“满堂灌”、“填鸭式”的教学方式，导致参与课堂的学生愈来愈少，“差生”愈来愈多。近年来，郧西县用区域的方式、行政的力量强力推进教育内涵发展，在“创新人才培养模式，注重学思结合、知行统一、因材施教”方面，探索出了一条适合教育实际、具有郧西本土气息的县域教育内涵发展之路。

开展自主教育改革，提出郧西学校内涵发展模式，即“小组合作+教学案”，把课堂还给学生，让课堂充满生命力；“自我教育+自主管理”，把班级还给学生，让班级充满凝聚力；“五步备课+集思广益”，把创新还给教师，让教师充满创造力；“有事大家议+多彩的活动”，把民主还给师生，让学校充满吸引力。

实施“教改一把手工程”，“绘蓝图、创机制、抓领导、重执行”给力行政推动。着力打造“一把手亲自抓，分管领导全面抓，学校校长（干部）全员抓，教研人员具体抓，后备干部全力抓”的教改推进格局。按“选苗子、搭台子、压担子、用尖子”的工作思路，建立起项目化管理、课题式考核的教育干部管理新机制。其中，明确校长必须亲自蹲点年级（班级）、学科，把学校校长推进教改和任课情况纳入考核。

以课堂教学改革为突破口，转变满堂灌、题海战、加班擂等提高成绩的陈旧教学方式，通过“观摩感悟、理论研读、专家培训、外出考察、思想研讨”等举措，统一思想，做到先改思想，再改课堂。

【研究院点评】

郧西县从本县实际出发，用区域的方式、行政的力量强力推进教育内涵发展，以教学方式、班级管理方式、教学研讨方式和学校德育方式为主的四项学校常规活动改革来吸引学生，提高学生学习兴趣和学习动力，同时激发了教师的创造力，促进教师快速成长，从而达到提高教育质量，促进教育发展的目标，是一种由“强加”的教育到“自发”的教育的有效探索。

浙江上虞：借力乡土文化，强健农村教育

上虞市各学区所在地都有相应的经济、文化、科技等背景，因而都不同程度具有各自的教育优势、特色和传统。上虞市借力乡土文化强健农村教育的举措，对于加强我国农村薄弱学校建设，具有重大的借鉴意义。

以乡土文化开展园区实验，把6个学区分别确定为6个特色教育实验园区：以探索科普教育为特色的东关科普教育实验园区；以农科教育为特色的小越农科教育实验园区；以探索学校心理健康教育的内容体系及实施途径为特色的百官心理健康教育实验园区；以探索农村学校艺术教育一体化的改革实践为特色的崧厦艺术教育实验园区；以建立与本地经济发展相配套的劳技教育基地为特色的章镇劳技教育实验园区；以及以开发德育校本课程为特色的丰惠革命传统教育实验园区。依托各自的教育优势、特色和传统，园区内的所有学校都有责任和义务参与特色的实践和研究，充分发挥自身优势，实行园区联动、多向拓展。

通过让学生追寻乡贤足迹，整理乡贤事迹，交流学习体会等活动，让教育走出了学校围墙，延伸到各个家庭，渗透到了社会生活之中。如以竺可桢、夏丏尊、陈鹤琴、杜亚泉、金近等名人乡贤的名字命名学校，在校园内悬挂乡贤画像、乡贤题词，组织学生制作乡贤书签；校园内建有乡贤大厅、乡贤走廊、乡贤亭、事迹陈列馆或纪念室，不少学校被命名为省市爱国主义教育基地。同时组织学生开展“万名学生进社区”活动，学生们搜寻乡贤事迹，阅读乡土书籍；“走近虞籍乡贤”活动，组织学生赴京、沪、宁、穗等地，追寻乡贤足迹，整理乡贤事迹，交流学习体会，让学生亲历亲为。在这个过程中，教育已不再是学校围墙内的事情，而是已延伸到每个家庭，渗透到了社会生活之中。

【研究院点评】

上虞市通过践行把乡土文化融入校园文化、把乡土生活世界与学校生活世界相结合的教育理念，使学生在学习过程中融入自己的乡土文化生活，极大地促进了学生学习能动性的发挥，同时也保护乡土文化免受流失，进一步丰富了校园文化内涵，而且在为学生的综合社会实践活动开辟了广阔天地之余，增强了学生对本土文化的认同和感情。借力乡土文化、强健农村教育的改革措施,是就地取材、促进教育本土化的一种制度创新。这种制度创新将农村教育与乡土文化有机结合起来，实现了教育与文化的相得益彰、共同繁荣。

案例三：新疆恢复部分边远农牧区教学点

在农村学校布局调整中，一些地方集中办学“一刀切”，撤销了交通不便地区的中小学和教学点，造成了一些边远农牧区、贫困地区农牧民子女上学不便的问题。为解决这些问题，2012年新疆出台了《关于进一步优化农村中小学校点布局的通知》，旨在合理规划学校布局、满足学生就近入学的需求。

根据当地城乡规划、新农村建设、人口状况和教育发展需求，科学制定辖区教育发展规划和学校建设规划，进一步明确永久性保留学校、过渡性保留学校和撤并学校。在人口较少且交通不便的山区牧区、留守儿童较多的地区以及双语教育薄弱地区，加紧建设寄宿制学校；在多民族聚居区，在有条件的前提下，推动民汉合校、民民合校、混合编班，提高办学效益和教育质量。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，农村小学和教学点要在方便学生就近入学、满足学生就近入学需求的前提下合并。要把确需保留的村小学和教学点，纳入学校基本建设规划。有下列情形者，撤并的学校和教学点应予恢复：一是造成学生失学，影响入学率、巩固率的；二是寄宿制学校食宿、安全条件不能保证的；三是地处偏远，又无法解决交通工具的。

小学教学网点的服务半径一般不超过3公里，农村小学低年级走读生上学途中单程时间不超过30分钟，小学高年级上学途中单程时间不超过45分钟。按照青少年儿童的成长规律和中小学、幼儿园的办学特点，普通高中办学规模原则上不超过3000人，初中和小学原则上不超过2000人，幼儿园原则上不超过360人。进一步加强学校标准化建设，鼓励优质教育资源向城乡结合部延伸，遏制择校现象。

结合农村义务教育薄弱学校改造计划，对保留的规模较小学校和教学点加大经费投入和经费保障水平，改善办学条件，加强教学管理，使较小规模学校达到标准化学校的基本要求。其次，改善寄宿制学校办学条件。按照国家和自治区规定标准完善学生宿舍、食堂、厕所等配套生活设施，落实家庭经济困难寄宿学生生活费补助政策，配齐后勤服务管理人员，加强学校食品、卫生、安全管理，确保学生在校的安全。鼓励有条件的县（市）为寄宿制学校购买公交校车服务，解决寄宿生回家往返的交通问题。再次，加强农村中小学教师队伍建设。按规定编制配齐农村中小学及教学点专任教师，探索建立以乡镇中心学校为核拨教师编制单位，教师轮流支教的工作机制，并制定政策措施，提高教师待遇，妥善解决教师食宿、交通等问题，吸引优秀教师到农村任教。

农村中小学布局调整工作由县级人民政府负责实施，严格申报、批准及建设程序。义务教育阶段学校布局调整由县（市、区）教育行政部门提出方案，经县级人民政府批准，报地（州、市）教育行政部门备案；普通高中布局调整由地（州、市）教育行政部门提出方案，经地（州、市）人民政府（行署）批准，报自治区教育行政部门备案。布局调整规划一经批准，严格按规划实施，不得擅自更改，凡没有进入布局调整规划的项目，不得实施。在实施学校布局调整前，要将调整方案向当地群众公示，建立校点布局调整规划论证、听证制度，中小学校点撤销与合并要公开征求社会意见。

【研究院点评】

新疆通过审查检视，及时发现布局调整政策执行过程中出现的偏差，并通过制定新的政策，以解决原有政策偏差带来的问题。通过恢复部分边远农牧区教学点、建立寄宿制学校，满足边远农牧区子女的教育需求，从而有效促进教育公平的实现。新疆恢复学校和教学点的做法，是从实际情况出发、对实事求是作风的努力践行，承认政策存在偏差并反省纠正需要很大的改革魄力和勇气，这种求真务实的教育改革精神提升了地方教育制度创新的内在品质，开创了地方教育制度的自我纠偏机制，也为地方教育制度创新注入了永葆青春的生机活力。

案例四：校车安全和营养改善问题的解决

广西柳州：免费午餐制度率先覆盖少数民族贫困山区学生

广西柳州市三江侗族自治县、融水苗族自治县和融安县属于少数民族聚居地区，其中融水县、三江县为国家级贫困县，融安县为自治区级贫困县。因当地人口居住分散且经济条件较差，离学校较远的学生需要步行一两个小时山路到学校上学，而学校没有食堂，学生午餐大多是自带的酸菜、甚至生水泡饭，营养不足导致学生身高普遍矮小，有的还因此患了胃病。

2008年7月，柳州市委十届六次全会明确提出，柳州要在全区率先实行贫困县农村义务教育学生免费午餐制度，解决农村学生的午餐问题。几年来，柳州进行了农村孩子营养补助的持续探索，经历了从发放营养费到“一个鸡蛋计划”，再到“免费午餐”的“先行者”探索之路。

早在2008年，柳州就在融安、融水、三江三县尝试推行“免费午餐”，根据各校情况，灵活对待，分步解决。各校实行“过渡政策”的同时，建设新的标准厨房、由校舍改建厨房、以及增设简易厨房的工程也同时展开。2009年秋季，大部分学校都已解决“免费午餐”的问题。2010年9月，在全区教育工作会上，自治区党委、政府正式提出“营养午餐工程”计划，并将之明确写进了广西中长期教育发展规划纲要。2012年前，在柳州、崇左两市农村寄宿制小学开展营养改善试点，到2020年，在全区中小学全面实施。

【研究院点评】

将免费午餐计划写入广西中长期教育发展规划纲要，无疑是一种制度上的创新，在制度规范的基础上才能确保免费午餐落到实处。同时，免费午餐“清算小组”的设立，能够强化对免费午餐工程实施的有效监督，这从操作层面丰富了免费午餐制度创新的内涵。免费午餐制度化，对于减轻贫困学生家庭经济负担，对“控辍保学”起到十分重大的积极意义，对于拓展城乡帮扶机制是一种有益探索，在实践中进一步优化完善了农村义务教育经费保障机制。

山东无棣：校企合作、多方监管校车运营，保障学生上学安全

2011年8月，山东省最北边的滨州市无棣县、浙江省湖州市德清县、山东威海市、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江省鸡西市和陕西省西安市阎良区同时列为校车试点县市。无棣这个拥有四十多万人口的北方县城经济并不发达，2009年财政收入10.29亿元。

无棣县有在校中小学生4.6万余名。2010年以前，不少家长每天用三轮车等运输工具、以及雇用一些私人运营的淘汰旧车接送学生，经常存在超载等问题。为此，无棣县委、县政府决定把如何解决学生乘车和交通安全问题提上重要议事日程。

2010年9月，县政府创新校车管理和运营模式，组建了全省第一家由政府和企业共同合作的校车管理运营公司——无棣县校通公共交通服务有限公司，并于10月8日开始正式运营。这家公司共配备驾龄均在10年以上的119名专职司机和119名随车看护员，并不定期对司机进行安全和驾驶知识培训，以及对看护员进行基本的医疗知识培训，确保校车驾驶安全。无棣县每月向每位学生收取140元的校车乘车费用，按学期统一交给学校，并由教育部门按月支付给校车公司，然后由县财政每学期按照每位学生70元的补贴标准返还给学生家长，家长需要承担的实际校车费用是每月70元，相对于之前私人校车费用降低不少。

无棣县成立由12个部门和单位组成的联席会议制度，提出校车运行过程中需要研究解决的问题和事项，组织督查全县校车运营管理工作。按照学生从离开家门一直到进入校园全程分段划分责任。乡镇（街道）校车管理仍采取城区的管理模式，校通公司在各乡镇（街道）成立分支机构，所有校车纳入校通公司的统一管理，全县统一监管、统一调度与指挥，对驾驶员统一安全教育。对不纳入公司管理的车辆，取消其接送学生车辆资格。

【研究院点评】

山东省无棣县结合本地现实状况，自行探索出一条校车改革的市场化道路，由政企合作运营、多方进行监管，稳妥解决了当地的校车安全问题。此外，由多个部门、单位构建的联席会议制度是该县校车运营模式的一大亮点，它实际上发挥了针对校车运营的咨询决策功能，对校车管理、路线责任、司机培训等诸多实际问题提供智力支持和制度保障。无棣县校车运营的管理制度创新对其他县市的校车改革有着积极的借鉴意义。