土地整治在上海城乡一体化发展中的路径选择研究

温祖良，范志昂，孙彦伟

（上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

土地整治已上升为国家战略，被视为确保国家粮食安全的重大举措[1]。多年来，上海土地整治从数量潜力挖掘阶段、数量与质量并重阶段，迈向了城乡土地价值最大化阶段[2]。上海城乡一体化的发展，要求土地整治要特别重视农村土地的生态功能，要为城市人口提供休闲功能，要为实现新农村建设和统筹城乡发展服务。上海土地整治怎样服务于城乡一体化发展，如何为上海土地资源管理工作“保障发展、保护资源、优化空间”的定位提供支撑，选择适合上海大都市特色的农村土地整治路径，解决上海土地整治如何做、做什么是首要问题。

1 土地整治内涵及其演变

十多年来，我国土地整治的内涵和地位发生了显著改变。1998年《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理”，号召各地开展土地整理工作。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将其修改为“土地整治”，描绘了到2020年我国新农村建设和城乡经济社会发展一体化新格局的美好前景。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）进一步明确将农村土地整治上升为国家战略，作为实现城乡一体化发展战略的基本手段之一，指出农村土地整治是促进农业现代化和城乡统筹发展、增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件的重要手段，对农村土地整治工作提出了明确的目标要求[3]。

近年来，土地整治的内涵越发丰富，整治理念更强调宏观站位、系统管理和持续发展。在整治领域上，从农地整治拓展到农村土地综合整治，再拓展到城市国有土地的市地整治。在整治目标上，从单一补充耕地拓展到推进城市化（城镇化）和新农村建设，促进城乡统筹发展，建设高标准基本农田，改善生态环境等方面。在整治范围上，从分散、割裂的农地整理和村庄整治转变为“田、水、路、林、村”的综合整治，全域整体推进。在整治手段上，从以项目为载体，拓展为项目、工程和各类政策工具等的综合运用。在地位和作用上，土地整治贯穿起了国土部门中耕地保护、规划、地籍、利用等几乎所有业务，涉及多个其他政府部门，涉及广大群众的利益，是国土部门面向政府其他部门、面向社会群众的前沿，是改善部门形象，促进国土部门从权力型政府向服务型政府转变的着力点之一。

2 上海土地整治现状与模式探索

2.1 土地整治现状

（1）传统耕地后备资源越来越少，整理复垦难度逐年加大

一方面，随着土地整理复垦逐年推进，传统耕地后备资源（如坑塘水面、农村道路、晒谷场、荒草地、废弃宅基地和工矿用地等）越来越少。另一方面，随着项目新增耕地率的降低，项目成本不断提高，以往按照新增耕地数量补贴项目建设成本的运作方式逐渐凸显弊端，致使项目实施主体的积极性大大降低，无形中也增大了难度。此外，各区县土地整理复垦受到本市其他部门相关政策的约束越来越大，工作难度逐年加大。

（2）城乡间差距拉大，城乡统筹发展受制约

当前，上海城乡二元结构分化态势显著，城乡发展不协调，制约了城乡统筹发展。近年来城乡居民收入比保持在2倍以上，收入差距逐年拉大；广大农村地区公共服务供应远低于城市地区，农民居住和生活条件亟待改善。

（3）城市扩张，生态资源承压，宜居度降低

多年来，随着城市规模的迅速扩展，生态资源（包括绿地、园林地、耕地、湿地等）逐年减少；随着常住人口的增加，人均生态资源更是减少迅速，生态资源承压较重，生态格局呈现破碎化，宜居度降低。

2.2 土地整治的模式探索

紧绷的资源约束和旺盛的发展需求，促使上海在土地整治方面不断寻求突破，并在实践中逐步探索出适应当地实际的城乡土地整治模式[4]。各地土地整治模式的探索反映了本市各区域因其发展阶段和规划定位的差异所选择的差别化城乡建设用地增减挂钩路径和土地整治方式。

（1）外冈模式

外冈模式是指以土地整治为平台，以宅基地置换和城乡建设用地增减挂钩等政策为抓手，以推进城市化进程为主要目标的城镇推进型整治模式，是在嘉定区外冈镇的土地整治实践中形成的。

嘉定区以此为典型，积极发挥其示范作用，建立了区级统筹、镇为主体、国有和集体企业运作的机制，将宅基地置换和集体建设用地流转与全区城市化发展相结合，聚焦重点城市化地区，同步推进“一核两翼”、新市镇和中心村建设。农民宅基地搬迁后复垦为耕地，实现土地流转和规模化经营；农民以宅基地等量换配套完善的镇区产权房，居住和生活条件有了很大改观，收入来源也从过去的单一收入变为拥有“四金”收入，即就业薪金、房屋租金、村集体经济组织的福利金、镇保或农保的退休养老金。

外冈模式对上海近郊快速城市化地区的农民生活条件改善、集约用地和城乡统筹发展、现代农业发展等具有积极示范意义。

（2）庄行模式

庄行模式是指以土地整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩等政策为抓手，以农民、农村、农业发展为目标的乡村更新型新农村建设模式，是在奉贤区庄行镇的土地整治实践中形成的。

奉贤区及庄行镇政府整合各项支农政策，在新叶村探索开展农村土地综合整治工作，力争通过“田、水、路、林、村”综合整治，实现“宅基地归并集中、农业规模经营、农村持续发展”的目标。农民分散的宅基地搬迁后复垦为耕地，实现土地流转和规模化经营；根据发展阶段和规划定位的不同，新叶村因地制宜地采用“宅基地归并集中”的安置模式[5]，强调建设农村、服务农民和提升农业。

庄行模式对上海远郊农业地区的农村发展、农业提升、农民受益和城乡统筹有积极示范意义。

（3）基本农田保护示范区建设模式

金山区廊下镇基本农田保护示范区是全国首批116个示范区之一，示范区建设要达到基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化的总体目标。示范区建设以农地（基本农田）综合整治为重点，配套完善的农田基础设施（路、渠、沟、泵、闸、林等），提升农业规模化程度和粮食综合生产能力，建设高标准基本农田。

基本农田保护示范区建设模式，对在上海土地利用总体规划和土地整治规划[6]确定的基本农田保护区及其重点整治区域中，实施以建设优质基本农田、提高基本农田质量、建立健全保护机制为目标的土地整治具有重要示范意义。

（4）小城镇建设模式

小城镇改革试点本质上是统筹城乡发展的城镇建设，着力点是小城镇的产业集聚和功能完善，发展特色经济，提高公共服务水平，深化相关制度改革。

本市关于开展小城镇发展改革试点的政策意见，确定了崇明陈家镇等共10个镇作为本市第二批试点城镇。在具体实施中，城乡建设用地增减挂钩是小城镇试点中一项主要的政策措施和实施手段。此外，城镇建设方面，给予试点小城镇土地出让收益“返还”、农民安置的各类收费减免及在土地储备、土地用途转变等方面赋予部分“城市管理权限”等政策支持。农村发展方面，给予试点小城镇农村集体建设用地流转试点、土地复垦市级补贴、鼓励土地承包经营权流转和发展旅游农业、纳入新型农村金融试点等政策支持。

以上模式基本反映了上海在土地整治方面的各种探索，对于确定上海在城乡一体化发展背景下的土地整治路径具有借鉴意义。

3 土地整治与城乡一体化关系分析

城乡一体化发展离不开土地整治，土地整治的先进理念和丰富内涵使得土地整治成为助力城乡一体化发展的重要载体。上海市在“十二五”规划中明确提出：把统筹城乡发展作为转型发展的重大任务，优化市域空间布局，充分发挥郊区在新一轮发展中的战略作用，积极推进新城、新市镇和新农村建设，城乡良性互动，以工促农、以城带乡，构建覆盖城乡的基础设施体系、公共服务体系和城市管理体制，进一步提升城市现代化管理水平，构筑城乡一体化发展新格局。

3.1 土地整治是实现本市城镇体系的有效途径

城镇体系是本市城乡一体化发展美好蓝图，而蓝图的实现则需要多种手段和途径。土地整治中一项非常重要的内容就是建设用地整治，通过存量建设用地空间布局的调整，将农民分散居住向适当集中居住转变，将城镇发展中土地粗放利用向节约集约利用转变，将农村建设用地调整后节约的指标向城市倾斜，为城市更新改造提供用地支持。

3.2 土地整治是实现城乡一体化中新农村建设重要载体

土地整治在农村方面要实现“田、水、路、林、村”综合整治目标：一方面要建设高标准基本农田，改善生态环境，发展现代农业，为农业发展提供重要基础保障；另一方面要开展新村建设，建设土地节约、村容整洁、配套齐全的农村新型居住社区。土地整治综合运用了各部门的政策工具，采用工程、经济等手段实现新农村建设。

3.3 土地整治是统筹城乡与工农关系的长效之策

多年来，我国农业持续发展、农民稳定就业、农村和谐进步的难度不断加大，城乡关系和工农关系改善也出现停滞状态。在此阶段深入开展农村土地整治，不仅符合党的十七大报告所要求的“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化新格局”，也切实搭建了“消除城乡二元结构、解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台”[7]。

3.4 土地整治是解决城乡一体化发展中用地瓶颈的重要手段

上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市，用地瓶颈问题是上海城乡一体化发展的较大约束。通过土地整治项目的实施可新增较大数量的耕地和占补平衡指标，为城乡一体化发展的用地需求提供重要保障。

4 上海土地整治的路径选择

4.1 建设高标准基本农田，推进土地整治由重数量向数量质量并重转变

高标准基本农田是指通过土地整治，建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田[8]。高标准基本农田建设，是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程区、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动，通过完善农田基础设施配套，增强防洪、排涝等抵御自然灾害的能力，全面提高农田质量和土地集约利用水平；通过配套农业生产附属设施，加强农产品精深加工，发展现代农业、种源农业；通过对农田生态环境的修复、保护和建设，打造良好的农田生态环境，发展都市高效生态农业。

高标准基本农田建设的主战场是全市328万亩（约2186.67km2）基本农田，要根据现有基本农田设施水平，按照“统筹兼顾、突出重点、先易后难、分类实施”的原则，以项目为载体扎实推进。通过高标准基本农田建设，实现基本农田集中连片，提高耕地质量，促进都市型规模化现代农业建设和生态景观建设，推进本市土地整治由重数量向数量质量并重转变。

4.2 因地制宜分类推进农村土地综合整治，建设与国际化大都市相协调的新农村

农村土地综合整治是以实现农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化为目标，在强调“田、水、路、林、村”综合整治的同时，注重加强和改善农村匮乏的文体、教育、医疗卫生与防疫以及生活垃圾处理与保洁等设施，美化农村居住环境。通过对农户房前屋后、禽畜饲养、垃圾污水等进行综合整治，把城市的供电、供水等公共基础设施引入农村，缩小城乡差距，着力改变农村“脏、乱、差”的状况。

农村土地综合整治的区域为本市土地利用总体规划和土地整治规划确定的集中建设区外的广阔空间，依托高标准基本农田建设，加入农村居民点整治和城乡建设用地增减挂钩内容。农村土地综合整治要依据本市城乡发展实际，因地制宜分类推进，系统总结“外冈模式”、“庄行模式”等经验，完善模式。在集中建设区内和集中建设区外，分别以城市化推进型农村居民点整治和乡村更新型农村居民点整治为主推模式，促进建设用地集约节约利用，建设与国际化大都市相协调的社会主义新农村。

4.3 创新性推进生态空间综合整治，优化城乡生态空间

生态空间综合整治，要以耕地质量的不断提高、城乡土地利用环境的极大改善、实现区域景观和生态环境保护、优化城乡生态空间为主要目标，为市民提供良好的生态空间和休闲去处；要针对整理区内影响生态环境最显著的因素，采取综合措施，完善农田林网、护坡林草带，控制水土流失，加深耕层、改良土壤，达到改善生态环境、优化城乡生态空间的同时，提高生产效益，统筹城乡发展。

生态空间综合整治的区域为本市土地利用总体规划确定的生态源地、生态绿环、生态走廊和生态保育区等四大重点区域。生态空间综合整治体现了土地整治的城乡一体化生态、休闲价值。

4.4 适度有序开发滩涂资源，保障经济社会发展

适度有序开发滩涂资源是在综合考虑本市的自然条件、社会经济条件、土地利用条件及农业生产布局状况下，落实土地利用总体规划和土地整治规划。在合理设定开发的规模和布局、生态系统的稳定性保障、河势稳定、防洪安全、航道整治、生态维护等的前提下，有重点、适度有序、逐步推进滩涂圈围成陆土地整治项目。

通过对滩涂成陆土地实施整治，增加有效的耕地面积，合理配置农业基础设施，完善农业生产条件和生态环境，提高机械化耕作水平，促进土地资源合理利用和社会经济可持续发展，提高本市耕地占补平衡能力。

4.5 探索城镇存量建设用地和产业用地整治，提高土地节约集约利用水平

按照“重点建设项目向开发区集中、乡镇企业向工业小区集中、农民住宅向小城镇和中心村集中”的要求，推进城镇存量建设用地和产业用地整治，推动产业集聚、居住集中和土地规模经营的一体化进程，更好地引导城乡发展，改变人口和产业布局分散、资源利用率低、生态环境破坏较为严重的弊端。

建设用地整治在本市处于探索阶段，近期主要是将位于本市土地利用总体规划确定的集中建设区外建设用地向集中建设区内转移，远期主要是集中建设区内存量建设用地土地利用效率的提高和节约集约利用水平的提升。

5 总结及建议

土地整治与城乡一体化发展密不可分。通过建设高标准基本农田、农村土地综合整治、生态空间综合整治、滩涂资源开发以及建设用地整治等基本路径和措施，使土地整治成为城乡一体化发展的重要平台；城乡一体化也为土地整治工作提供了广阔舞台。

为实施上海土地整治的五条路径，更好地推进本市土地整治工作，提出以下建议：

5.1 创新理念，规划先行，科学统筹安排土地整治项目

在本市土地利用总体规划和土地整治规划的引导下，区县级土地整治规划要将土地整治作为统筹城乡，实现城乡一体化发展的必要手段和平台，创新性开展土地整治规划的编制工作。规划应当综合分析土地整治潜力，划分整治类型和重点区域，确定整治项目空间布局，全面完成高标准基本农田建设、农村土地综合整治、生态空间优化建设等任务目标，具体落实土地整治路径；要推进集建区外建设用地减量化，依托土地整治项目，整合优化集建区外生态空间，充分发挥其生产和生态功能，建成“绿心”、“绿带”等国土生态屏障。

5.2 强化宣传，充分发挥乡镇基层和农民的实施主体地位

建立健全“政府主导、农村集体经济组织为主体，国土搭台、部门参与，统筹规划、整合资金、各计其功”的土地整治新机制，在区（县）政府的主导下，充分调动乡镇政府、集体经济组织的能动性。要大张旗鼓宣传国家和本市土地整治相关政策，充分发挥乡镇基层和农民的实施主体地位，将利国、惠民的土地整治好政策落到实处。

5.3 政府主导，部门协同，形成土地整治推进的合力

土地整治强调维护土地所有者权益、维护农民利益，特别强调多部门协同。构建统一的土地整治平台，可以彻底改变水利治水、交通修路、林业植树、电力拉线、通信设站等“单打一”的局面，有效解决支农资金多头管理的问题。建议区级层面加大统筹力度，发挥政府的主导作用，将多头支农资金归于统一的土地整治平台之中，以土地整治项目为抓手，统筹安排，形成土地整治推进的合力。

References)

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[6]上海市人民政府. 上海市土地整治规划(2011-2015年)[Z]. 2013.

Shanghai Municipal People’s Government. Shanghai land consolidation and rehabilitation planning(2011-2015)[Z]. 2013.

[7]郧文聚,李倩. 土地整治未来十年新模样[J]. 中国土地,2010, (8):23-26.

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[8]TD/T 1033-2012,中华人民共和国土地管理行业标准:高标准基本农田建设标准[S].

TD/T 1033-2012, Professional standard of PRC: Standard for wellfacilitied capital farmland construction[S].