论突发事件网络舆情的综合治理：体制建设与制度保障*

张小明

（国家行政学院，北京100089）

一、引言

《辞源》将“舆情”解释为“民众的意愿”。所谓舆情，是由个人以及各种社会群体构成的公众，在一定的历史阶段和社会空间内，对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务（事项）或特定事件所持有的群体性情绪、意愿、态度、意见和要求交错的总和及其表现。舆情的主体是社会公众，是公众的心理反应过程；舆情的客体是公共事务，包括了社会事件、社会热点问题、社会冲突、社会活动及公众人物的言行。它不仅是舆情的具体指向，也是舆情产生的刺激源；舆情的本体是多种情绪、意愿、态度、意见和要求交错的总和及其表现，这使得舆情往往呈现出错综复杂的状态；舆情的承体指具体承载舆情的要件，即舆情产生、变化的时空情境以及社会、历史等相关影响因素。[1][2]

所谓网络舆情，是通过互联网表达和传播的，公众对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、态度和意见交错的总和。它具有自由性与可控性、互动性与即时性、丰富性与多元性、隐匿性与外显性、情绪化与非理性、个性化与群体极性化等特点。网络舆情也是源于现实，只是人们将表达和传播舆情的场所或渠道拓展到了互联网上。网络舆情主要通过电子邮件(E-mail)及新闻组(News group)、即时通讯工具(IM、QQ、MSN)、电子公告板(BBS)、聊天室（Chat Room）、聚合新闻（RSS）、博客(Blog)、播客(Podcast)和维客(Wiki)等渠道传播，形成了一种开放的、交互的公共空间。网络舆情“硬空间”为计算机网络，网络舆情“软空间”中的制约因素主要包括秩序规定、角色规定、目标规定和民族文化因素等。网络舆情的构成要素有：网民、公共事务、网络舆情的时空因素、情绪意愿态度和意见、网络舆情的强度、网络舆情的质和量等。[3]网民是网络舆情的主体，网民表现出五大主体特征：社会群体中分化出来的“新群体”与现实生活中的舆情主体发生交叉和重构；网民所表达的舆情不能被视为全体民众的情绪、态度和意见；网民是多种情绪、态度和意见的持有者；网民借助网络媒体的传播特性和强大服务功能来表达舆情；网民通过网络发表舆情言论成为引导和影响舆论的重要力量。[4]从网络舆情的内容来看，网络舆情可以分为常规网络舆情和突发事件网络舆情。常规网络舆情指的是在日常情况下，网络空间中网民对热点、焦点问题所持态度、情绪和意见。所谓突发事件网络舆情，是指当发生突发事件之后，网民对于突发事件的意见、情绪和态度的总和。

二、网络舆情对突发事件应急管理的影响与挑战

突发事件和网络舆情之间的关系越来越紧密，突发事件导致网络舆情的产生，而网络舆情反过来推动突发事件的进一步发展。网络舆情加速了突发事件的恶化，由于网络中某些不真实、不适当的信息，往往会误导民众，对事件的发展起到了推波助澜的作用。当民众受到网络虚假信息的鼓动，一些突发事件可能朝着规模更大、危害更加严重的方向发生变异。突发事件往往暴露了社会的丑陋面和诸多的负面信息，而网络不加过滤，有意或无意地放大渲染，过度宣传社会阴暗面，会对民众的思想形成强烈冲击，容易产生情绪低落、埋怨、激愤的反社会心理。网络舆情加大了突发事件的处理难度，网络的即时性和跨地跨国界性，决定了网络舆情在时间和空间的把握上难以进行有效控制，由于网络的开放性、匿名性，各类虚假消息、过激言论充斥着互联网，现有的技术手段只能够将内容进行部分过滤，这就使得网络舆情内容难以进行有效控制。网络舆情对突发事件应急管理构成了现实挑战，具体来说表现在以下三个方面：

第一，网络舆情上形成的公共论坛和虚拟社群成为传统大众传播媒介之外的重要的利益表达渠道，公共论坛和虚拟社群造就的网络舆论承担了危机输入功能。互联网网络空间已经成为“公共领域或公共空间”，网络新媒体成为舆论主渠道。网络新媒体技术使社会进入“大众麦克风时代”，它将所有人都变成了出版发行人，信息的获取和传递可以随时进行。网络新媒体是一个平等的媒介平台，在技术设计上，是充分分散和反控制的。网络新媒体传播的即时性加快了危机传播的速度。同时，网络新媒体的超文本和超链接，还实现了不同信息形式在文字、声音和图像之间相互转换，从而使信息的内容和形式更加丰富多样，更加完整地传递，使得危机信息和舆论在网络上得以更加迅速、更大范围地被传播。网络的高度互动性容易引发线上、线下群体性运动。网络离散的、无中心的结构模式和运作方式，消除了歧视，实现了参与者的地位平等，从而使传、受双方的互动成为最大的可能。线上网聚舆论，容易造成社会情绪的极端化，从而将虚拟平台的言论力量延伸至现实社会，引发线下群体性运动。可见，网络新媒体的互动性已经打破了线上、线下的界线，越来越将虚拟社会与现实社会融合在一起。

第二，网络媒体等新兴媒体对传统媒介议程设置进行了重构。网络媒介可以帮助或者抑制传统媒介设置公众议题，而不是像以前那样传统媒介只是制造、影响公众议题，受众处于被动地位。首先，网络影响了传播媒介从业人员的价值判断，并扩大了传统媒介的议程范围，提高了传统媒介的社会监督力度。网络议题显著性的获得，主要通过两种途径来实现：网民对信息的转载和及时的意见反馈，即“信息流”和“意见流”。二者都可以使网络议题的显著性和影响力螺旋式上升。可以说，公众具有了制造传统媒介议程的力量。而传统媒介经过对网络议程的深化和选择，可以提升公众议程的权威性和影响力。这样传统媒介议程与社会公众议程形成双向互动、螺旋式前进的态势，对于发挥公共舆论的影响力起到积极作用。其次，网络提供的信息传播渠道的增加，使传统媒介的权威性和公信力会受到网络议程的制约。由于网络的开放性和民主性，网民成为信息操控的主体，网民的价值判断和选择，既可以与传统媒介形成良性互动，也可以形成冲突。这容易导致传统媒介难以有效引导受众，甚至导致受众利用网络与传统媒介分庭抗礼，传统媒介议程设置受到重大冲击。再次，网络对传统媒介议程设置进行了重构。如果说以前是传统媒介为社会公众设置议程的话，那么在网络环境下社会公众为通过网络为传统媒介设置议程的趋势则越来越明显。由于受众主体地位的增强，传统媒介议程设置的层次正在发生变化。

第三，博客、微博等个人媒体对传统大众传播媒介下的利益表达和议程设置构成了严峻挑战。[5]首先，博客、微博的“零编辑”特点对传统媒介把关构成了挑战。在传统媒介环境中，所有的大众传媒必须扮演把关的角色，执行“守门人”的职能，通过议程设置筛选公共辩论的主题和程序，对社会信息进行生产、表现与传播。但是博客、微博作为一种“所有人对所有人的传播”方式只是提供了一个信息交流的空间场所，是一种特别的网络出版和发表文章的方式。正因为博客、微博的“零编辑”特点，使得把关者在博客、微博网站中身份丢失，议程设置在博客、微博环境中存在的基础也就是薄弱的。其次，博客、微博的“零技术”特点对传统媒介的议程设置地位构成了挑战。博客、微博具有“零技术”的特点，不需要专业知识，博客、微博的力量就在于技术的极度简化。现在，大众媒体的“议程设置”还占据主导的地位，但其垄断的地位已经成为历史。随着博客、微博影响力在不断加强，可以预见，今后是大众媒体和博客、微博群体共同承担“议程设置”功能的时代。再次，博客、微博的普及性特点对传统媒介议程设置的影响力构成了挑战。在传统媒介环境中，只有少部分人拥有媒介，因而多数人的信息来源的渠道相对狭窄，造成信息的封闭，公众的认知范围也被限制在极小的空间内。但是博客、微博时代的到来为绝大多数人提供了利益表达的平台，群众获得了主体地位，传媒的议题设置作用将是有条件、有限度的。

三、加强突发事件网络舆情综合治理的体制建设

加强突发事件网络舆情综合治理的体制建设，应在加快建立行政监管、行业自律、技术保障相结合的突发事件网络舆情综合治理体制的同时，规范网络媒体管理，提升媒介素养；注重网络伦理道德建设，培育成熟网民。

第一，建立健全行政监管、行业自律、技术保障相结合的突发事件网络舆情综合治理体制

其一，加强政府对网络舆情的行政监管。对网络舆情的行政控制与监管是政府义不容辞的责任与义务。 国外对网络舆情行政监管的归属是以传统媒介管理模式为基础的。由于网络是一种电子媒介，因此目前主流的归类方法是把网络归属于传统广播电视的管理之列。如美国、法国、澳大利亚、新加坡等国都采用这种归类方法。从对网络舆论的管理归属上可以看到，各国均是按照其传统媒介管理的惯例，以传统媒介管理模式为基础，结合具体的网络特点来进行网络舆论的行政监管。我国政府对网络舆情的行政监管采取多管齐下的方式。国务院新闻办在2000年4月成立网络新闻宣传管理局，并在各地设立网络新闻宣传管理处对网络舆论进行管理。涉嫌违法的网络舆论则交由公安部门的公共信息网络安全处处理。在具体操作上主要是在政策导向的前提下，通过人工把关与技术控制相结合来进行。目前网络舆论管理的重点主要集中在5个方面：对网络信源的控制、对网络链接的管理、对网络安全的重视、对网络交互的关注、对行业人员素质的培训。在网络资源控制上，国家广电总局对网络宽频的审批权进行严格的行政控制；非媒体网站发布网络舆论信息同样要经各级政府新闻办公室进行资格审查，以此来限制非媒体网站进入可能造成的舆论信息混乱，从而达到舆论统一的目的。[6]

其二，强化互联网行业自律的规范与约束。行业自律组织作为政府与行业沟通的平台，在确保其业内成员权益不受侵害的同时不断倡导行业实行自律，确保行业的行为符合国家法律法规和道德要求。对于违规者，行业协会代表整个行业对其施加压力，促使其改正，或采取严厉处罚措施。例如，美国计算机协会制定了网络伦理的八项准则，提出“希望其成员避免伤害他人、公正且不采取歧视行为、尊重知识产权”等内容。英国网络舆情管理主要通过建立于1996年9月的网络服务商行业自律组织——网络观察基金会来实行。加拿大政府授权对网络舆论信息实行“自我规制”，将负面的网络舆论信息分为两类：非法信息与攻击性信息。前者以法律为依据，按法律来制裁；后者则依赖用户与行业的自律来解决。我们应该学习并借鉴国外行业自律中有利的措施，搭建起互联网行业与政府有效沟通的桥梁，使整个行业处于积极健康的氛围中，自觉规范自我约束。目前，中国互联网协会是我国最大的互联网行业组织，我国也有一定数量的互联网行业自律公约，如《中国互联网行业自律公约》、《文明上网自律公约》等。倡导互联网行业自律，应该建立起一个统一的信用评价体系，来规范互联网企业言行，政府可根据信用评价体系评价出的结果对违规的互联网企业进行惩责。

其三，注重发挥网络舆情技术的保障与支撑功能。互联网是以信息技术为基础的电子数据传递系统，网络信息传递是在高科技技术平台支持下的传播活动。网络舆情控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。分级制度是将网络舆论内容分成不同的级别，浏览器按分类系统所设定的类目进行限制，其作用类似“电子守门人”。我国要注重网络技术的应用，注重发挥网络舆情技术的保障与支撑功能，及时有效地监管网络舆论的热点和进程。

第二，规范网络媒体管理，提升媒介素养

其一，要加强政府与网络媒介之间的联动与协调，明确网络经营者的职责。针对网络媒介的特点，政府应加强对网络信息的把关，明确网络经营者的职责。网络经营者应按照“谁经营、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，运用各种技术手段对网络舆情突发事件报道和评论的虚假信息、负面信息进行过滤，保证其管理范围内的信息传播的真实性；论坛管理员或版主推出发帖规则，对发布不严肃言论的网民利用技术手段提出警告或者限制其发帖，对于某些不利于社会稳定的不良帖子，应及时删除，维护论坛秩序。

其二，要强化媒体的地位和责任，保证网络新闻真实性。网络新闻工作者必须尽力核实网上的新闻来源，确保验证新闻的真实性，对于转载其他媒体的新闻也应注重调查研究。尤其是那些轰动的、刺激性的网络舆情突发事件相关内容要进行反复的验证，不宜轻信，尽量采用权威新闻媒体的信息。作为新闻从业者的重要组成部分，网络新闻工作者应该坚持基本的新闻理念，用严肃认真的态度，进行信息的采集和发布，自觉地避免不良传播行为。这需要网络媒体加强对内部工作人员，包括对编辑、记者、作者和网络技术人员的优化选择和职业道德素质的教育，重视网络话题在道德伦理观上的设置和引导，以及相关网络技术的运用和操作，强化网络新闻从业者的自律意识、职业责任和自我约束能力。

其三，要培养论坛版主、网络舆论名主持人和名评论员，既要把关又要导航，积极引入具有权威性的社会主流意见。论坛版主、网络舆论主持人要熟悉网络媒体，了解网友心理，熟练运用语言技巧，与网友进行多方面的交流；还要就关注的热点问题发表自己的看法，主导网友的舆论，引发网友深入讨论。培养网络名评论员的意义在于，通过网络评论来引导网友讨论，说服网友，从而起到引导网络舆论的积极作用。既要做把关人又要做导航员，在充分尊重言论自由、允许各种不同观点和意见发表的同时进行积极的疏导和引导。网络舆论管理人员在适当的时机，引入政府机构的权威信息，或者相关政府官员来网站做客，接受民众咨询，则会非常有效地廓清迷雾、引导舆论；邀请专家和专业组织参与网络讨论，形成“网络沙龙”，无疑能起到引导网络舆论的作用。[7]

其四，必须提升政府、媒体和公众的媒介素养和危机应对素养，注重人文关怀，避免“侵扰悲痛”。对于政府而言，要继续强化“以人为本”执政和决策的媒介理念；要具备一定的网络媒介基础知识及应对网络事件的能力；对待网络民意要具有辩证理性的媒介观；要具备善于和媒体沟通的能力。同时，政府工作人员应提高媒介素质和公关能力，包括遵循新闻传播的规律、了解媒体发展现状与熟悉媒体操作模式、懂得如何与媒体保持良好关系、利用媒体推动政府工作和塑造政府形象。对于媒体而言，必须加强媒体在突发事件报道中自律体系的建立，强化其社会责任感和新闻职业道德伦理建设。网络媒体必须注重人文关怀，在任何发布场合，应当第一时间对人员的伤亡和因突发事件给人民造成的其他不便和痛苦表达和体现出关心与同情。网络媒体还应当特别注意避免“侵扰悲痛”，避免新闻发布工作本身可能造成的对悲痛人员的侵扰，在收集可能发布的相关图片和进行文字描述时避免过度刺激，最好能事先征得相关人员的同意。对于公众来说，应当培养理性接受、分析甚至批判媒介信息的能力，鼓励公众主动参与危机的传播与沟通，抵制不实信息、芜杂信息的干扰。

第三，注重网络伦理道德建设，培育成熟网民。网民要明确主体道德的需要和道德义务，要增强主体实践网络道德行为的自觉性，增强主体的情感体验，从而建设自主型网络道德。其一，加强网络伦理道德建设，增强网民文明上网的自我约束能力，培养网民辨别真伪的能力，发挥网民对不良信息的监督作用，控制网络虚假消息的传播。要建立网络伦理准则，建设网络道德，明确网民作为网络中舆情主体的道德义务，形成健康的网上舆论氛围。其二，倡导网络文明，提升网络文明水平。推动网络文明建设，提高互联网内容服务商与广大网民的思想道德素质，要加强对信息真实性的严格把关，强化网络媒体的行业自律，净化网络传播渠道。其三，尊重网民权利和自由，提倡自律，培养成熟网民。政府要使网民充分认识到积极参与到危机的处理过程中是实现其民主权利的基本途径，而不是将精力放在对政府或者企业的谩骂中；同时，要努力培育网民的法治意识，使“有序参与”的观念深入网民心中，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。

四、加快突发事件网络舆情综合治理的制度建设

第一，完善法律对突发事件网络舆情的管制与保护。许多发达国家对网络相关的立法和司法都十分重视，在法律上对互联网和网络行为作出了明确的规范。我国政府也应该完善与网络、网络舆情配套的法律，积极寻求法律的支持。以法治网，用有效的法律规范网络舆情的表达。目前，我国整个互联网法律体系缺乏权威性的法律依据，权力交叉、责任不清的问题时有发生。因此，完善现有的互联网管理法律制度，以法治网，强化政府的制度管理是引导网络舆论的根本途径。我国要建立健全网络法规，明确网民、网站、网络监管部门的权利和责任；加快立法，保护网络隐私，明确区分隐私信息类型和非隐私信息类型，区别对待公布信息行为与信息滥用行为；对于侵犯行为追究民事或刑事责任，增加网络不道德行为的成本；对合法公布信息行为的各项流程实行审批检查制，进行严格规范。要合理确定网络媒体的责任，在合理可行的范围内，要求网络媒体承担一定的监督义务。

具体来说，完善网络舆情法律的管制与保护，要从立法与执法两个维度进行考量。在立法方面，要制定一套具有最高效力的统一的互联网方面的基本法《中华人民共和国互联网法》，整合现有涉及互联网的法律法规。网络立法应遵循政府积极促进网络发展与必要管制相结合的原则。网络立法应尽量和现有法律衔接与协调，在推行网络管理立法时应充分反映网络的特征、合理完善、科学规范。在综合考虑我国社会经济以及网络发展的实际状况，并结合近年来突发事件的网络舆情引导需要，建立一套完整的互联网法律体系。在法律执行方面，当务之急是加强执法监督，提高执法人员素质。急需加强对网络执法情况以及执法人员的监督，定期对执法情况进行评估，加强对执法人员的培训，提高执法人员素质。

第二，加快政府信息公开制度建设。政府部门必须重视新闻宣传工作，提升政府的公信力，以争取良好的舆论环境；必须学会由过去的宣传控制者转变为信息提供者，特别是在群体性突发事件发生时，政府部门须遵循新闻传播规律，通过新闻发言人快捷、及时、真实地向社会发布信息，主动把自己“推销”给媒体，抢占舆论的制高点。必须完善民意表达机制，畅通民意表达渠道，使民意表达得更通畅，更有效。必须畅通群众信访绿色通道，可以确定一个“党政领导接访日”，各级党政领导要定期接访群众并公开信访信息。在突发事件应对中，政府可以通过政府网站、网络媒体促进突发事件信息全方位、立体化的传播。政府网站作为一个权威的信息传播平台，在突发事件信息公开方面的作用是不容忽视的。可以充分发挥政府网站、网络媒体的舆论引导作用，帮助政府赢得公众的理解和支持，推动政府和公众联动机制形成。

第三，建立完善网络发言人制度。网络已成为民意的集散地和舆论放大器，建立网络发言人制度增进了政府与网络、公众之间的交流和沟通，做到下情上达，政府和民众的良性互动，及时回应网民的各种质疑和诉求。网络新闻发言人能利用现代传播手段，实现政府和网民、网络舆论的零距离接触。网络新闻发言人制度体现了政府主动面对社会公众的开放态度，旨在通过网络及时、主动、准确地发布权威信息，尽快澄清虚假、不完整信息，消除误解，化解矛盾，正确引导网络舆论。政府要避免“恩赐”和“被迫回应”两种态度，主动回应民众对自身利益和社会问题的关切，不要把现实中的外交辞令、行话套话和“打太极”搬上网。网络发言人制度不是一项门面工程，而是展现政府公信力的平台。

第四，完善互联网实名制度。2005年10月，韩国政府发布了“互联网实名制”规定。根据规定，网民在网站论坛留言或建立、访问博客时需要确认居民身份证和本人的真实姓名，上网获得增值服务前也必须提供身份证号码。2006年底，韩国国会通过了《促进信息通信网络使用及保护信息法》修正案，规定主要门户网站在接受网民留言、发布照片和视频等操作前，必须先对网民个人的真实姓名和身份证号码等信息进行记录和验证，否则将对网站处以最高3000万韩元的罚款。由此，韩国成为世界上首个强制推行“网络实名制”的国家。网络实名制从很大程度上规范了网民的行为，抑制了不良信息的传播。虽然在我国目前的技术水平和社会背景之下，网络实名制的全面实施还需要进一步地研究和探索，但韩国实行网络实名制的成功经验还是具有借鉴意义的。为了更好地管理互联网络，要积极组织科研攻关，研究解决网络实名制的关键技术，完善并尽快推广应用互联网实名制度。

[1][3]刘毅．网络舆情研究概论[M]．天津：天津人民出版社，2007：51-52．

[2]张元龙.关于＂舆情＂及相关概念的界定与辨析[J].浙江学刊,2009，(3).

[4]毕宏音.网民的网络舆情主体特征研究[J].广西社会科学,2008，(7).

[5]徐春红.博客对传统议程设置理论的挑战[J].南方论刊,2006，(11).

[6][7]燕道成,蔡骐.国外网络舆论管理及启示[J].当代传播,2007，(2).

[8]任洪涛.网络舆情引导对政府官员媒介素养的要求[J].青年记者,2010，(11).