建立健全基本公共服务体系:浦东的实践与思考

陈奇星 徐逸伦

（上海行政学院，上海200233）

建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，具有十分重要的意义。浦东新区开发开放，特别是推进综合配套改革试点以来，新区政府在“小政府、大社会”的治理理念下，在基本公共服务领域加强政策引导和实事项目建设，注重公共服务平台建设和社会组织的培育，探索建立政府购买公共服务新机制，基本公共服务体系建设取得了较大成效，但也存在一些问题，有待进一步改进和完善。本文通过阐析基本公共服务体系的内涵和特征，尤其是在浦东新区基本公共服务体系建设现状分析的基础上，提出进一步健全浦东新区基本公共服务体系的对策和建议，以期为国内其它地区推进基本公共服务体系建设提供借鉴和参考。

一、基本公共服务体系的内涵和特征

近年来，在我国深化行政体制改革，建设服务型政府的进程中，如何加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化，更好地保障和改善民生，已成为公共管理学界和实际部门广泛关注的重大问题。但学界对于“基本公共服务体系”这一概念的内涵和范围尚没有统一且清晰的界定，理论文献中“公共服务”、“基本公共服务”、“公共服务体系”、“基本公共服务体系”等概念交互使用率很高。而探讨基本公共服务体系离不开厘清基本公共服务的内涵和范围。目前，具有权威性的观点主要来自于2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的表述：即基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。

就一般而言，基本公共服务范围包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务标准，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。需要强调的是，基本公共服务范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围会逐步扩大，标准也会逐步调整。

基于上述阐释，基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。其特征主要体现在四个方面：

1．公共性。公共性是指基本公共服务体系必须满足公共利益的需求。公共性是基本公共服务体系的本质属性，基本公共服务体系的建立、运行、调整、完善都应围绕着公共利益的诉求。首先，应根据民众的需求，建立与经济条件、社会发展水平相适应的基本公共服务体系。其次，在基本公共服务体系运行过程中，能及时、有效地回应民众的诉求，通过服务技术、服务体制、服务手段的完善，调整自身内部各子系统的运转，满足公共利益的取向和偏好。再次，公共利益处于不断变化、调整当中，基本公共服务体系在经过一段时间的稳定运行以后，会面对民众新的利益诉求，这就要求基本公共服务体系具有满足公共利益不断发展的能力。

2．服务性。服务性是基本公共服务体系的价值取向和客观要求，基本公共服务体系是为民众的基本生活、发展提供服务的有机系统，而不是对民众的管制，更不是为获得盈利。首先，作为基本公共服务主要提供者的政府部门工作人员应转变权力观念，要做到权为民所用，树立以人为本的管理理念，增强公共服务意识，主动积极为民众提供良好的服务，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。其次，基于基本公共服务体系运行过程中管理方式的服务性，传统的行政命令式的管理方式已不能适应现代基本公共服务体系的要求，只有在管理和服务过程中，更加重视对民意的了解、使管理流程和细节更加公开透明，才能赢得民众的满意，才能真正做到服务民众。再次，基本公共服务体系具有非营利性，因而，尽管鼓励社会组织、企业参与到公共服务的供给中来，但其目的是为了更好地提供基本公共服务，而不是为了获得利润的最大化。只有坚持非营利性，才能体现服务性，保证最大多数民众能够享受基本的公共服务。

3．均等化。均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。均等化作为基本公共服务体系的基本特征，不仅在价值层面上体现了公民平等的生存权、发展权，更在实际运作层面对基本公共服务体系提出了要求，是判断基本公共服务体系是否运行良好的重要标准。首先，应明确政府的主体责任，着力加强地方政府推进区域内基本公共服务均等化的统筹职能，统筹城乡，强化基层，打破行业分割和地区分割，加快城乡基本公共服务制度一体化建设。其次，应考虑到我国长期形成的城乡二元经济结构，以及东西部经济发展的差距等因素，基本公共服务体系在运行过程中既不能对某一特定的民众群体形成失衡的公共物品和服务的供给，也不能不顾历史、社会、经济条件而“一刀切”地提供完全一致的无差别的基本公共服务。

4．多元化。多元化是指在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。首先，建立健全基本公共服务体系离不开政府部门，然而，基本公共服务的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉。一个地方政府可能是许多基本公共服务的出色供应者，但它却不能直接生产这些服务。①所以，基本公共服务体系建设需要社会组织和企业的积极参与，使之投入到基本公共服务的生产当中，形成多元化供给主体的协作模式。其次，政府可以通过一系列的制度安排，如税收政策鼓励、财政资金支持等手段来充分调动社会和市场的力量，尤其是鼓励社会组织、企业参与到公共服务的供给中来，创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。

二、浦东基本公共服务体系建设的现状分析

浦东新区开发开放，特别是综合配套改革试点以来，新区政府坚持以人为本，确保政府提供最基本的公共服务，注重公共服务平台建设，着力培育社会组织，赋予其提供基本公共服务的空间，同时引入市场机制，降低服务成本，加快郊区城市化的进程，推进“城乡一体、共同发展”，寻求为浦东新区民众提供优质基本公共服务的有效途径，凸显了“浦东特色”。其主要做法和成效有以下几方面：

1．加强政策引导和实事项目建设。2005年浦东实施综合配套改革试点以来，新区政府加快基本公共服务体系的建设步伐，一方面加强政策引导力度，出台了一系列推动基本公共服务体系建设的规范性文件。“十一五”期间，先后出台《关于加快发展浦东新区公共交通的意见》、《关于推进浦东新区农村卫生事业发展的若干意见》、《浦东新区全面推进社区事务受理服务中心标准化建设的实施意见》、《关于浦东新区农村社会养老保险试行办法》等。“十二五”以来，围绕民生等重点领域，制定了 《养老服务事业发展扶持意见》、《加强职业培训促进就业的实施意见》、《促进农民工同住子女学前教育工作的财政扶持意见》、《进一步做好促进就业工作的实施意见》等。这些规范性文件的出台，确保了基本公共服务体系建设的长效机制。另一方面推进实事项目建设，2005年以来，浦东新区每年推动的区实事项目计划10类左右，涉及几十个具体项目，基本涵盖了基本公共服务体系的各个方面，并规定了具体的落实部门和完成指标。其中，就业改善、公共交通改进、居住环境优化、医疗水平提高、公共卫生和安全保障成为每年实事项目计划的重点，使浦东新区基本公共服务体系建设水平有了较大幅度的提高。对于公共服务发展较为落后的农村地区，采取区级统筹的管理方式，区级财政对农村社会养老保险加大投入，统一教育、医疗卫生硬件设施、经费投入标准，使优秀人才在城乡间实现双向交流，通过资金支持、政策倾斜等方式逐步缩小城乡基本公共服务体系建设上的差距。②

2．构建基本公共服务平台。2006年10月，浦东建立了上海市第一家区级市民服务中心，主要承担基本公共服务和政社合作两项任务。作为办事服务的综合性平台，一方面是将原有政府部门对外公共服务职能划转到市民中心，原本涉及公安、社保、民政、药监、环保等57个部门，分散在区47个不同地方的379件市民和企业的办事项目统统纳入，并集中到84个前台窗口办理。另一方面是服务性功能单位整体进入，如法律援助中心、结婚登记所、城市网格化管理指挥和监督中心、政府采购中心、行政效能投诉中心以及市民热线等完全服务性的功能单位和部门整体进入市民中心。市民中心的职能包括行政许可、公共管理、公共服务、政府信息公开、政府与社会组织合作、效能监察等六个方面，体现了“一站式”公共服务的便捷化。作为政府与社会互动的平台，政府在制定重大决策和事项前会征询社会组织和社会公众的意见，先在市民服务中心公示。同时，市民服务中心定期举行“区长网上办公会议”，截止2010年3月已经举行60多次，解决政府部门在基本公共服务中存在的实际问题。此外涉及居民个人的公共服务项目遵照就近办理原则，在各社区设有社区事务受理服务中心，处理与居民生活息息相关的公共服务事务，具体包括失业登记、就业申请、社会保险办理、社会救助、社会福利、房地部门的廉租住房受理等事务。区级市民服务中心与社区事务受理服务中心的建立为新区基本公共服务体系建设提供了物理平台，创新了政府公共服务的理念和实现方式。依托基本公共服务平台，政府与社会组织实现多渠道沟通和即时信息互动，更好地为民众提供基本公共服务。

3．扶持社会组织参与基本公共服务。近年来浦东新区政府制定了大量促进社会组织发展的政策，扶持社会组织积极参与基本公共服务。如2005年9月，新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，对参与医疗、教育、社会福利等基本公共服务的社会组织从建设、运行等方面进行补贴；2007年4月制定的 《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，明确了社会组织在“满足社会公共服务、整合社会资源”上的优势，提出，建立健全民间组织和社会组织的组织机制，创造条件，逐步实现政府与民间组织和社会组织的“六个分开”，即主体、机构、职能、人员、资产、住所分开，理清基本公共服务提供方（政府）和承接方（社会组织）之间的职责边界。2009年12月，新区政府率先建立全国第一家旨在扶持公益性社会组织的公益服务园区——浦东公益服务园，将原先的厂区改建成园区，同时建成21个街镇社区社会组织服务中心（社），进一步健全社会组织服务网络。2012年4月又出台了《浦东新区民办非企业单位规范化建设指导意见》，为进一步推动社会组织完善管理机制，参与基本公共服务提供制度保障。

4．探索建立政府购买基本公共服务新机制。浦东作为较早开始探索政府向社会组织购买服务的地区之一，以项目为导向，以构建新型政社合作关系为目标，探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供基本公共服务方式。特别是综合配套改革试点全面实施以后，浦东制定了政府购买基本公共服务实施意见，在上海率先建立了政府购买基本公共服务新机制，明确了购买基本公共服务的相关内容：一是实现预算管理，将政府购买基本公共服务的经费全部列入预算，根据财力情况合理安排项目，强化预算的约束力，同时积极引入市场机制，逐步形成充分竞争的选择机制，提高政府购买基本公共服务的效益；二是强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现等；三是建立评估机制和规则，委托第三方专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，合作完成后有社会绩效评估。据不完全统计，2006年，浦东新区委托社会组织承接基本公共服务项目的资金近6000万元，专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，涵盖慈善救助、农民工子女服务、养老服务、计划生育等领域，社会反响良好。2007年，新区民政部门拨款3000万资金，将30多个公共服务项目委托100余家有资质的社会组织、中介机构承接。③2011年，民政部门用1800万的年预算，向社会组织购买了居家养老、关爱生命、公益民生乃至社会组织培育等服务项目，政府向社会组织购买灵活多样的服务成为政府服务社会的重要途径。④

经过多年的发展，浦东新区基本公共服务体系建设取得了较大成效，但也存在一些问题，有待进一步健全和完善。

一是基本公共服务体系建设主体自身转型尚不彻底。建立健全基本公共服务体系首先需要打造以基本公共服务为导向的建设主体，目前，浦东新区公共服务体系建设最主要的两类主体——政府和事业单位尚未建成以基本公共服务为导向的制度机制，导致基本公共服务体系建设受到一定影响。首先是政府职能转变尚未到位，公共服务职能有待进一步强化，公共财政体系有待进一步完善，基本公共服务财政资金投入相对不足。虽然浦东新区在公共服务体系建设上的资金投入基本每年都有一定增幅，但是与财政收入的增长速度、占GDP的比重相比仍然较低。如2010年新区财政在教育、医疗卫生、社会保障和就业上的支出是49.4亿元、26亿元、45.6亿元，与上一年度相比，分别增加了13.3%、34.7%、6%，但是这三项基本公共服务只占2010年浦东新区GDP的2.57%。⑤从发展的角度看，在基本公共服务体系重要项目上财政资金投入相对不足，不利于新区基本公共服务体系建设可持续发展。其次是事业单位改革滞后，一些由政府职能部门管理，有编制、有经费、有行政权力的事业单位，代表政府管理着新区许多社会组织。由于严格的控制和管理，一些社会组织对内不能充分实行独立自主的决策、运作，对外难以开展公正、公开、公平的市场竞争，其作用得不到充分发挥，也直接影响到行业间竞争，造成一定的垄断性。如在市政环卫领域，公共绿地原先由事业单位负责保养维护，在进行“事转企”之后，其它竞争主体仍无法平等参与到市政服务的竞争中，没有起到打破垄断、提高效率、降低成本的作用。

二是社会组织参与基本公共服务体系建设程度有待提升。社会组织在建设基本公共服务体系过程中可以发挥重要作用。近年来，浦东新区虽然在推动政社互动、培育社会组织成长方面做了许多有益探索，但社会组织在基本公共服务体系中发挥的作用有限，深度和广度有待提升。首先，社会组织参与基本公共服务体系建设受困于资金的限制，国际上通常采用政府专项补贴或购买服务预算来解决资金问题。而浦东新区真正用于扶持社会组织的支出水平占GDP的比重为0.04%，远远低于发达国家7%的水平，也低于4.6%的世界水平和0.73%的中国平均水平，资金扶持力度显著不够。⑥其次，新区政府在推进社会组织发展过程中，为了促进区域经济发展，主要是推动行业协会类等社会组织的发展，如国际会展、金融服务、现代物流等现代服务业和新型产业。而对于直接为民众提供基本公共服务的社会组织重视不够，社会组织参与的公共服务领域有限，尤其是在一些重大公共服务项目和领域，社会组织尚未能发挥其作用和功能。

三是基本公共服务方式创新力度尚不够。传统基本公共服务的提供方式主要是政府垄断公共服务的生产和供给，综合配套改革试点实施以后，浦东新区虽然在上海全市率先建立了政府购买基本公共服务新机制，购买服务成为新区政府运用较多的一种新的公共服务供给方式。但其它提供基本公共服务的方式，如特许经营、合同委托、服务外包则很少运用，不利于增强基本公共服务领域间的竞争，促进多种供给方式的形成。而购买服务方式在成本核算、有效的资金保障、服务质量监管等方面还有待进一步完善。

四是以均等化为导向的基本公共服务体系总体框架尚未建立。首先是基本公共服务体系在浦东新区发展不均衡。新区政府虽然在基本公共服务体系建设过程中将均等化列为重要目标之一，但在实际建设过程中，由于街道、乡镇之间经济发展速度不一，街道与乡镇、不同的乡镇之间公共资源的配置都有所差异。某些经济发展速度较慢的乡镇基本公共服务体系建设较为落后，农村从业人员中参加养老保险的人数比例大大低于全区水平。其次是社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障，主要体现在乡村教育和外来务工人员子女教育方面，乡镇中小学教师的流失使得每位老师必须教授更多的学生，这势必影响教学的质量和效果。如2009-2010年间，民工子弟小学学生人数从25311人增加到25768人，而教职员工数却不增反降，从1647人下降到1526人，流失率达7.3%。⑦

三、健全浦东新区基本公共服务体系的对策和建议

2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，经过努力，“十二五”时期，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。浦东开发开放以来，在基本公共服务体系建设方面，进行了积极探索和实践，取得了较大成效。但从深入推进综合配套改革试点，努力构建服务型政府，更好地发挥浦东的示范带动作用、核心功能作用，为落实国家战略和上海改革发展做出更大贡献的要求来看，基本公共服务体系建设还存在着一些问题。按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的精神，针对存在的问题，进一步健全浦东新区基本公共服务体系，具体可从以下几方面着手：

1．构建政府主导、社会参与型的基本公共服务体系建设模式。首先，要求新区政府在基本公共服务中肩负起“核心供给者”的责任，强化公共服务职能，完善公共财政体系，科学划分新区政府和街镇基本公共服务事权与支出责任，进一步推进事权与财力相匹配的公共财政体制改革，调整财政支出结构，降低财政支出中经济建设费和行政管理支出的比重，提高基本公共服务支出占财政支出的比重，尤其是加大对就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的资金投入，使每年基本公共服务的投入增长速度不低于财政收入增长率，努力使基本公共服务支出成为财政支出的主体。同时，加快推进基本公共服务均等化，建议建立浦东新区基本公共服务需求调查制度，对街镇和不同社会群体的公共需求进行调查和分析，在全区层面上进行综合平衡，加大公共资源向农村和社会弱势群体倾斜力度，将新区的外来农民工、非公有制企业从业人员，以及城镇个体工商户纳入基本公共服务体系,着力推动外来人员综合保险和农村社会养老保险的普及，扩大基本公共服务覆盖面。并运用财政转移支付手段大力推进公共服务均等化，逐步实现各街道、镇之间的基本公共服务均衡，逐步缩小不同群体、不同居住区域之间获得基本公共服务水平的差距，建立城乡健全均衡发展、广泛覆盖、便民高效的基本公共服务体系。

其次，构建政府主导、社会参与型的基本公共服务体系建设模式，并不意味着政府主导一切，而是对新区政府自身的服务方式、职能转变提出更高的要求。应从过去行政命令式的管理转变为引导、调控多种主体参与到基本公共服务当中，通过开放服务领域，引入市场竞争机制，使市场主体和社会组织能够真正参与到基本公共服务体系的建设中。比如，针对目前浦东新区一些拥有一定行政权力的事业单位以及受到行政权力保护的“事转企”企业垄断城市基础设施建设、公用事业等公共服务领域的现状，新区政府应进一步开放基本公共服务领域，引入竞争机制，降低准入门槛，使国有企业、私营企业、外资企业都能以平等的方式参与市场的竞争，打破“事转企”企业依靠原先单位垄断基本公共服务的局面，提升公共服务效率、降低服务成本。针对浦东新区众多公共服务领域具有需求层次多、涉及人群广，既有大量的外来务工人员、一定比例的农村人口，也有外籍人士和国内各类人才的特点，仅靠政府的资源和力量是有限的，只有通过市场机制，将上海浦西地区、全国甚至国际优质企业引入浦东新区，参与公共服务体系的建设，才能更好地满足各类人群的需求。

2．推进基本公共服务领域社会组织的发展。基本公共服务领域社会组织具有公益性、服务性、直接面对民众、服务形式多样、服务手段灵活的特点，特别是就业指导、环境保护、助残帮困、为老服务等公共服务领域社会组织的发展，有助于填补基本公共服务体系的空缺，构建基本公共服务体系供给主体多元化格局。当前，推进浦东新区基本公共服务领域社会组织的发展，首先应按照《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》的精神，重点支持三类社区公益性、服务性民间组织的发展，即鼓励发展社区矫治、青少年帮教、司法调解、外来流动人员管理、计划生育指导、群众团队管理等社区公共事务管理类民间组织；鼓励发展就业指导、法律咨询、专业社工、社区服务、慈善捐赠、环境保护、科普宣传等社区公共服务类民间组织；鼓励发展助残帮困、为老服务、文化娱乐、心理咨询、体育健身等社区居民生活服务类民间组织。新区街道办事处及镇政府要将培育和发展社区公益性民间组织纳入本地区发展规划，政府向社区公益性民间组织购买服务所需资金，纳入本级财政预算，积极扶持公益性民间组织发展，推动政府职能转变。

其次应强化对民办非营利组织的支持力度。新区民办非营利组织包括民办学校、民办养老院和民办医疗机构，主要弥补公办教育、医疗的不足，新区政府应在税收政策、财政支出上加以支持，推动民办非营利组织服务水平、服务质量的提高。

第三，加快推进志愿组织的发展。志愿组织是反映一个地区社会发展状况、公众参与程度的重要标志。目前困扰新区志愿组织发展最根本的原因还是资金短缺、场地设备缺乏等问题。因此，政府应为志愿组织提供日常运转资金和场地的最基本支持，采取政府购买方式推动志愿组织服务项目的实施，从而支持志愿组织参与基本公共服务，促进浦东新区基本公共服务体系供给主体多元化。

3．创新基本公共服务体系的供给方式。如前所述，近年来浦东新区在上海全市率先建立了政府购买基本公共服务新机制，购买服务成为新区政府运用较多的一种新的公共服务供给方式。在此基础上，新区政府应加大基本公共服务体系供给方式的创新力度，适当引入市场化和社会化的运作方式，增强基本公共服务领域间的竞争，提高服务的质量和效率。如公共服务凭单制就是现阶段可供选择的一种基本公共服务供给方式，即由政府向有资格消费某种服务的个体发放凭单，消费者凭借其手中的凭单在政府指定的公共服务供给组织中购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。这一方式主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域，有利于方便和扶助困难群体，还可以通过消费者的市场选择推动公共服务提供主体之间的竞争，提高公共服务的效率和质量。

此外，新区政府还可以通过加强与企业、非营利性组织之间的合作，以各种形式吸引企业、非营利性组织参与公益事业或提供某项服务，主要包括特许经营和共同生产等方式。特许经营是指政府通过颁发授权书的形式将政府特许权授予经营者，使其在一定时期和范围内提供某项公共产品和公共服务，并准许经营者通过向用户收费或出售产品回收成本并赢得利润，同时，经营者要定期交给政府一定的特许经营费用。这种方式特别适合于垃圾处理、环境保护、公共交通等可收费公共物品的提供，有利于提高企业提供公共服务的自主性，以及提高公共服务的效益，同时政府也可以从中取得一定的收益，实现合同双方的“双赢”。共同生产是指政府部门与企业、非营利组织就公共服务的某一项目形成合作的伙伴关系，相互在资源上取长补短，发挥各自优势，共同推进公共事务服务民众，其中包括一定比例的志愿服务或公民自我服务。如在养老服务方面，2010年浦东新区养老机构床位数为22096张，居家养老护理人员数3953人。⑧养老机构以民办非企业单位为主，规模普遍较小，满足不了实际的养老需求。新区政府可通过一系列优惠措施，吸引和鼓励社会资金、人力资源共同投入到养老等供需缺口较大的公共服务中，以弥补政府资源及服务能力的不足。

4．加强基本公共服务体系的制度建设。制度是一种稀缺的公共物品，基本公共服务必须在制度的框架内进行。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特质，作为一种规则，“它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造”，⑨在公共服务的过程中，它能够限制政府工作人员的个人偏见和官僚主义倾向，使政府的行为按照人们的意志，在预定的轨道内运行。因此，健全浦东新区基本公共服务体系建设必须以服务制度建设和创新为重要内容。首先是推行基本公共服务承诺制度。凡是承担基本公共服务职能的部门及行业，要把服务内容、服务标准、服务时限、服务程序、服务的违诺责任等，通过报纸期刊、政府网站、政务公开栏等方式，公开向全社会做出阶段性或长期性承诺，接受社会公众的监督。

其次是建立基本公共服务监管制度。近年来，浦东新区在基本公共服务领域，注重引入市场机制，但市场机制也会带来一定弊端，市场主体在服务过程中会出现为了追求利润最大化损害服务对象利益的行为，如抬高服务收费标准、降低服务质量，这就需要新区政府加强基本公共服务监管制度建设，针对不同的基本公共服务领域制定相应的监管制度和办法，以作为企业、社会组织参与基本公共服务的门槛和行为规范，对弄虚作假，损害公共利益的企业、社会组织实行“黑名单”制度，禁止参与任何涉及基本公共服务领域的活动。同时，全面发挥政府主管部门、第三方专业机构的监管作用，形成行业自律、消费者权益保护、传媒和公众监督相互配合的全方位的基本公共服务监管体系。⑩

第三是完善基本公共服务绩效评估和问责制度。应按照强化政府公共服务职能的要求，把基本公共服务作为绩效评估和行政问责的主要内容，增加基本公共服务绩效评估在新区政府和干部政绩考核中的权重。健全多重评估方式，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估，还应当包括相关专业的专家评估，更重要的是引进政府服务对象即社会公众的评估，如通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对新区政府公共服务的满意程度,并以此作为对政府绩效评估的重要依据。同时，将绩效评估与行政问责制有机结合起来，对于基本公共服务项目和进展不达标、不合格的单位和行政领导追究相应的责任，以督促新区政府机关及其工作人员不断强化服务观念，创新服务方式，提高基本公共服务质量和水平，健全基本公共服务体系，全力打造让群众满意的服务型政府。

注释：

① [美]罗纳德·J.奥克森：《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年，第3页。

②陈奇星主编：《综合配套改革中服务型政府的构建 ——以浦东为例》，人民出版社，2012年，第152页。

③ 苏宁等著：《浦东之路：政府制度创新经验与展望》，上海人民出版社，2010年，第191页。

④ 俞晓波：《政府购买公共服务的思考与实践》，《党政论坛》2012年第5期。

⑤ 上海市浦东新区统计局：《上海浦东新区统计年鉴2011》，中国统计出版社，2011年，第32页。

⑥ 陶希东：《浦东之路：社会建设经验与展望》，上海人民出版社，2010年，第211页。

⑦ 上海市浦东新区统计局：《上海浦东新区统计年鉴2011》，中国统计出版社，2011年，第267页。

⑧ 上海市浦东新区统计局：《上海浦东新区统计年鉴2011》，中国统计出版社，2011年，第256页。

⑨[德]柯武刚、史漫飞，朝伟华译：《制度经济学—社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年，第35页。

⑩ 国家行政学院课题组：《关于公共服务体系和服务型政府建设的几个问题》（下），《国家行政学院学报》2008年第5期。