胜利油田土地管理工作的探索与研究

庄重

(中国石油化工股份有限公司 胜利油田分公司现河采油厂，山东 东营 257098)

一 胜利油田生产用地的特点

胜利油田作为一个没有围墙的大工厂，生产程序复杂，原油从地质勘探到外输至炼厂由钻井、测录井、井下作业、采油、集输等系列部门协同组织完成。期间既有临时占地，也有永久性占地。随着油田改革的不断深化，改制企业用地的权属问题也逐渐摆上了议事日程。由于油田的最主要生产设施——油井基本分别在野外农田，同时生活居住区逐渐集中，形成了油田用地点多、面广，权属种类复杂的特点。

二 管理难点

管理者的业务素养对油田土地管理水平的提高起制约性的作用。部分土地管理人员不能掌握和吃透国家的土地法规、政策，成为制约油田土地管理水平提高的瓶颈。管理工作归根到底还是人的工作。油田作为特大型国有企业，面对如此巨量的土地，多年以来，从事土地管理工作的人员，基本以经验型为主，专业土地管理人员资源稀缺，特别是基层土地管理人员文化层次、管理水平更是参差不齐，这就从根本上制约了土地管理这项政策性、业务性非常强的工作的持续有效开展和落实。

人员是基础，机构是保障。土地管理机构的设置应引起高层管理者的高度重视。从目前的实际情况来看，整个油田没有设置专门的土地管理机构，土地管理一般与油区工农关系、油区管理等合署为一个油地工作办事机构。到了基层生产一线，甚至根本没有人员过问土地管理工作。土地征用后管理工作成为盲点和空白。由于油田各单位以生产型为主，在实际操作过程中，往往形成了重协调、轻管理，政策让位于变通的格局，土地管理工作让位工农关系协调之后。长此以往形成的问题是，工农关系通则生产通，一俊遮百丑，土地管理的重要性没有得到充分体现，土地管理没有从根本上引起领导层的高度重视。

油田用地点多、面广的特点加大了土地管理的难度。井场、道路被侵占现象较为普遍。油田的工作性质决定了所管理的绝大部分土地处于田野之中，所占土地既有基本农田、一般耕地，也包括未利用地等。特别是处于基本农田、一般耕地之间的井场、进井路被地方村民蚕食严重，许多进井道路已变成羊肠小道，许多井场已种田至井口，甚至许多井场被村民搭建鸭棚、鸡棚，堆积物料，构建其它建筑物等。

长期闲置土地未能得到充分利用。目前油田的长期闲置土地一般分为两种:一是长停井、报废井所遗留的井场。这部分井场有的被村民复垦利用，有的被村民构筑建筑物于其上，有的被村民非法取土，井口周围挖掘成一片湖泊，原有地貌已已完全破坏，并形成了巨大安全隐患。二是长期废弃的队、站。这部分土地有的由油田雇佣当地村民看护，有的被当地村民侵占用于其他其用途。三是地方城市建设侵占油田土地现象严重。地方在城市规划改造的过程中占用油田用地现象十分突出，井场、进井路、厂房等均有涉及，地方政府虽承诺土地置换，但兑现难度较大。

改制企业用地需进一步规范。改制企业依托于油田，但其产权明晰、独立法人的地位决定土地产权需尽快明确。目前改制企业无偿使用油田主业土地的问题较为普遍。土地权属划转工作需加紧进行。

新增用地征用过程中矛盾突出。土地的征用、转让等国家有严格的法律规定和明确的政策界限。目前在征地过程中下面几个问题尤其要引起高度重视。一是混淆地类划分的问题。国土资源部门对地类的划分有着明确的规定，但在实际操作过程中，因利益之争，地方村民或有关职能部门存在擅自变更地类现象。表现为一般农田变为基本农田，未利用土地变为耕地等。二是存量土地利用存在困难。主要表现在钻井过程中地方阻止油田在原有老井场打井，以谋取更多的土地补偿。三是节约集约用地不能从根本上得到保证。这同样表现在钻井过程中，地方为了在征地期间谋取更大的利益，阻止同台井钻井施工，这既浪费了土地，又额外增加了油田的生产成本。普遍存在重征地轻地籍的倾向。征地是油田工程的先驱，地籍是后续工作的保障，二者不可偏废。实际工作中，为了工程早开工、早见效，油田往往投入巨额资金及人力，征用了大量土地。一旦工程完工，土地后续的管理工作不能有效跟上，地籍管理成为土地管理工作中的一个薄弱环节，对土地维权等工作不能有效开展。

三 对策及建议

与时俱进，改变管理理念，掌握和吃透国家政策法规是扭转当前油田用地管理不利局面的关键。根据存在的问题，应着力从以下几个方面抓起。

1.要加强机构建设，着力培养一只高素质的土地管理人才队伍。目前的土地管理队伍现状与油田的土地状况明显不相匹配。解决问题的有力途径，一方面在现有的土地管理干部队伍中，选送一批人员到高等院校进行土地管理相关专业的进修学习，另一方面立足油田，分期、分层次举办土地管理学习培训班，快速提升土地管理人员的素质。从长远考虑，组织人事部门要有计划、分批引进相关专业大学毕业生，充实土地管理人才队伍。企业高层领导要立足当前，着眼长远，对土地的现有价值及潜在价值进行充分评价和预测，充分认识到完备的专业管理机构对于土地管理的现实意义和深远意义。主要二级生产单位要设置专门的土地管理机构和配备专职土地管理人员，三、四级单位特别是基层的采油队这一组织更要明确土地管理人员，做到土地管理的全方位覆盖。

2.要加大物力财力的投入，大力推进土地维权工作。采取进井路、井场固化，井场周围安置界桩等方式，从根本上解决油田土地被蚕食、侵占的问题。要在广大职工群众中大力宣扬土地法律法规，真正做到寸土必争。加大依法维权的力度，会同地方政府及法律事务部门，对被占用土地逐项清理整顿。彻底改变重征地轻地籍的倾向。征地与地籍工作紧密相连，二者不可偏废。要充分利用现代化的网络优势，建立覆盖整个油田的地籍资料网络体系，使基层土地管理工作者在处理土地维权的工作中，能够快捷准确地拿出第一手资料。

3.加强对违规用地的清理和检查。无规矩不成方圆，土地管理工作亦然。多年来油田虽然在土地征用及地籍管理方面投入了大量财力、物力，但至今未形成强有力的考核体系。土地管理的后续工作即地籍的管理基本处于无考核状态。面对比比皆是的油田土地被蚕食、侵占现象，各级管理者未能承担起应有的责任。土地管理问责制度势在必行。一是清理油田目前不符合国家土地政策的用地家底，分清违规类别区别对待;二是根据建立动态土地管理机制，用地单位建立台帐，及时上报油田更新土地信息系统，完善土地的量化考核，对发现的违规用地，油田及时加以制止并采取适当的方式在一定范围内予以通报，视情节严重程度对单位、单位负责人和有关人员进行必要的处理。

4.要加快闲置存量土地及改制企业土地的处置步伐。目前油田拥有大量的闲置存量土地，如何盘活和充分利用，使其效益最大化，是我们须优先探讨和解决的课题。油田应与地方国土主管部门沟通、协商，在国家和地方政府法律法规允许的范围内，尊重历史，立足当前，妥善处理油田闲置存量土地。按照国家的有关规定，参照其它已完全改制企业的做法，加快油田改制企业土地权属的变更工作，使油田的土地权属更加明晰，发挥土地效益的最大化。

5.健全节约集约用地的激励机制和考核体系。为了避免和减少占多用少，粗放利用、闲置浪费土地现象发生，引导提高土地使用效益，推动土地的节约集约利用，在现有的土地政策影响和制约下，尽快研究制定节约集约利用土地的实施方案、保障措施、奖罚制度，是油田降本增效、节能减排的一项有力措施。对处于城区内的土地建立集约高效利用土地的机制，通过多部门联动、多手段考核、多方式整合以及优惠扶持等政策，鼓励和要求各单位高效利用城区内的闲置、低效利用的土地。