浙江嘉兴市农户宅基地退出意愿的调查与分析

徐忠国

（浙江省土地勘测规划院，杭州 310007）

我国目前关于农户宅基地退出方面的研究主要集中在退出模式和退出机制上[1～5]，影响农户宅基地退出的影响因素的定量实证分析还很少。显然，了解农户的意愿及其影响因素，对于优化农户宅基地退出制度具有重要意义。笔者利用在浙江省嘉兴市开展的入户调研及问卷调查数据，探讨影响农户宅基地退出意愿的因素并进行分析。

嘉兴市地处长江三角洲南翼，辖区土地总面积4008.75km2。目前，嘉兴市处于工业化、城镇化快速发展阶段，建设用地供需矛盾突出，保护农用地特别是耕地形势日趋严峻。据2010年土地利用变更调查数据，建设用地总面积1070.50km2，土地开发强度26.7%，已超出地区适宜土地开发强度上限25%约两个百分点，远超规划确定的建设用地总规模890.49km2；城乡建设用地总面积938.92km2，远超规划确定的城乡建设用地规模782.40km2。实现控制嘉兴市土地开发强度和建设用地总规模的战略目标，实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的土地利用方向，推动人口城镇化与农村建设用地减量化，即实现人地挂钩、人减地减，其中很重要的方面就是加强嘉兴市农村宅基地的退出。

嘉兴市农村宅基地量多面广，布局分散，一户多宅，人均占地超标，宅基地闲置浪费现象明显。据统计，2010年嘉兴市共有940个行政村，17300个自然村落，23100个农村居民点，58.83万户农户，农村户籍人口194.73万人，占户籍总人口57%，村庄用地面积558.65km2，占城乡建设用地总面积的59.49%，占建设用地总面积52.18%，人均占地287m2。究其原因，主要是随着城镇化的推进，大量农民涌入城镇，其中有相当一部分农民在城镇已有稳定工作和收入，有了自己的住房和各种社会保障，农民的大规模迁出使农村住房大量闲置。另一方面，子女成家后各自新建住房或进城购房，留守老人投靠子女，父母去世后遗留的房屋无人居住，造成农村大量的空关房。

面对新形势、新问题，嘉兴市委、市政府推出“两分两换”和“两新工程”新举措（“两分”即宅基地与承包田分开，搬迁与土地流转分开；“两换”即以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换农民生活方式；“两新工程”是指现代新市镇和城乡一体新社区（简称新市镇和新社区）建设工程。其中新市镇是广大农村地区的经济、文化和生活服务中心，是城乡连结的纽带和中间环节，也是统筹城乡发展的基础性节点；新社区是指按照统筹城乡发展的要求，借鉴城市社区建设和管理理念进行规划建设的新型农村居民集中居住区），主要目的就是要在城镇化的过程中，实现迁出农民的生产、生活方式真正从乡村型转为城镇型，保障城镇化的彻底性和健康化。在政策推行的过程中，遇到诸多障碍，为破解工作困局，有必要进行农户宅基地退出意愿的专题调查分析。

1 农户基本情况调查

本次调查时间是2008年9月，由嘉兴市国土资源局、浙江省土地勘测规划院联合组织嘉兴学院49名学生，到市辖7个县（市、区），分3种类型（拆迁安置型、中心村建设型、自然消失型），共21个村开展问卷调查。嘉兴市域共发放2764份问卷，收集到2367份有效问卷，其中，南湖区354份，秀洲区312份，嘉善县304份，平湖市297份，海盐县348份，海宁市410份，桐乡市342份。平均每个县（市、区）约300份，各县（市、区）每种类型收到有效问卷数约100份，问卷调查在地域上和类型上都有代表性。

1.1 个人和家庭基本情况

（1）性别：男性占65.28%，女性占34.72%。

（2）年龄：18～40岁的青壮年劳动力占总样本数的21.06%，40～60岁的大龄人占57.42%，60岁以上的老年人占21.52%。调查反映，目前实际在农村居住生活并从事农业生产活动的人群，主要是40岁以上的大龄人和老年人，40岁以下的青壮年劳动力大部分外出打工或经商。

（3）每户人口数：家庭人口为1人的占总样本的0.97%，2人占3.98%，3人占19.46%，4人占22.85%，5人占35.44%，6人占12.21%，7人占2.80%，8人占1.53%，9人及以上占0.76%。

（4）户主与非户主：被调查者中，户主占60%，非户主占40%。

（5）本地与非本地：本地人占97.28%，外地人占2.72%。

1.2 家庭收入情况

嘉兴市农户家底较厚，收入较好，年总收入在3万元以上的超过一半，达到53.18%，其2万至3万元和1万元至2万元段的农户，所占比重分别为21.92%和14.93%，1万元以下的农户很少，只占9.97%。收入来源情况是：传统的农业、渔业、林业、牧业，占总收入25.39%；进厂打工，占31.68%；家庭生产，占4.29%；从事农业也进厂打工，占7.43%；从事农业同时在家做部分零活的生产加工，占4.20%；经商，占10.00%；不外出工作，在家做家务或带小孩，占8.41%；其它，占8.60%。农户收入主要依赖于进厂打工和从事农、林、牧、渔等途径，其它途径只是作为补充收入来源。

1.3 住房基本情况

（1）房屋建造年代：将建造年代划分为20世纪80年代以前、80年代、90年代和2000年以后等四个阶段，各自所占比重为1.96%、32.10%、44.98%、20.96%。

（2）房屋建造成本：3万元以下占22.52%，3～5万元占19.07%，5～8万元占17.17%，8～10万元占6.02%，10万元以上占35.22%。

（3）户均宅基地面积：100m2以下占3.00%，100～140m2占19.38%，140～180m2占19.98%，180～220m2占18.91%，220～260m2占8.66%，260～300m2占2.32%，300m2以上占27.75%。调查反映嘉兴市农村宅基地用地比较粗放。

（4）户均建筑面积：100m2以下占2.14%，100～150m2占8.29%，150～200m2占8.89%，200～250m2占27.40%，250～300m2占15.78%，300～350m2占14.19%，350～400m2占8.34%，400m2以上占14.97%。调查反映农户居住条件大为改善。

（5）住房层数：农村住房主要是2层和3层的楼房，其中尤以2层楼房为多，占样本总数的68.24%，三层楼房占25.28%，一层的平房占3.65%，4层及以上的楼房加总后占2.83%。调查反映，盖两层或三层楼房是农民的普遍选择。

1.4 承包田基本情况

（1）户均承包地面积：2亩以下占8.80%，2～4亩占26.80%，4～6亩占24.93%，6～8亩占18.80%，8亩以上占20.67%。按现行的土地承包政策，人均承包地基本差不多，户均承包地的变化主要受家庭人数的影响。

（2）承包地的分布状态：集中连片占32.13%，零星分布但相距较近占43.36%，零星分布但相距较远占23.66%，其它占0.85%。承包地基本上处于集中连片或零星分布但分布较近的状况，两者加总占的比重为75.49%。

（3）承包地的经营方式：自己耕种占85.82%，出租给别人种占4.80%，部分自己种部分出租占8.00%，股份合作占0.36%，其它占1.02%。尽管农业的比较效益不高，但绝大部分的承包田都由自己耕种。

（4）承包地的租金：600元以下占48.51%，600～800元占26.07%，800元以上占25.42%。

（5）承包地种植作物类型：粮食作物占71.56%，蔬菜占17.67%，水果占7.48%，水产养殖占1.86%，苗木占1.43%。主要种植粮食作物和蔬菜，兼顾种植水果和进行水产养殖。

（6）住房到承包田的步行时间：农村居民点十分分散，根据原农业经济时代的作业习惯和耕作半径，选择离自己承包地比较近的地方建造住房，一般情况都是沿路、沿河呈井字状分布。住房离承包地的步行时间在15分钟以内的农户占总样本数的91.32%。

1.5 农户基本情况小结

目前实际在农村居住生活的人群，主要是40岁以上的大龄人和老年人，40岁以下的青壮年劳动力大部分外出打工或出去经商。农户的家庭人数为3～6人，以5人的家庭最多。农户的家庭收入主要依靠进厂打工和从事农林牧渔等渠道，大多数农户家庭的收入比较好，年总收入在3万元以上的超过一半。从住房情况来看，目前嘉兴市的农村住房成新度比较高，90年代以后的住房占大多数，比重为65.94%。房屋的建造成本，90年代的住房约3～5万元，2000年以后的住房约10多万元。户均宅基地面积和建筑面积绝大多数农户都在140m2和200m2以上，房屋层高以2～3层为主，住房大量空置。农户住房离承包田空间距离较近，绝大多数农户住房离承包田在15分钟步行距离。农户的承包田在空间上也比较分散，经营方式以自我耕种为主，种植作物以粮食作物和蔬菜为主，承包田的经济收入不是很好，人均承包田约为2亩，承包田流转租金大部分在600元/亩以下。

2 农户意愿调查结果及其分析

2.1 近期建新房意愿

（1）近五年内建新房计划。全市有61.89%的农户表示近五年内没有建新房计划，24.95%的农户表示有建新房计划，还有13.16%的调查农户还不明确。由于嘉兴市在90年代以来，尤其是2000年以后，老百姓的收入显著提高，农村已经过一波修建新房的风潮；对近四分之一有建新房计划的农户，要注意引导他们去集中安置点建新房。

（2）近十年内建新房计划。把时限放宽到十年后，有21.98%的农户明确表示希望建新房子，明确表示不建新房的农户减少到45.87%，不明确的占32.15%。

2.2 搬迁意愿

（1）对搬迁补贴的态度。当向农民询问“如果政府给予一定的搬迁补贴，是否会考虑提前搬迁”，50.19%的人明确回答会，9.15%的人明确回答不会，40.66%的人表示要视补贴金额而定。由此看来，只要补偿到位，绝大部分（90.85%）农户都能够接受拆迁。调查验证了农户对农村宅基地及住房经济补偿的敏感性。

（2）对搬迁补偿标准的要求。有2.36%的农户能够接受5万元/户的补偿标准，4.24%的农户接受5～10万元/户的补偿标准，14.69%的农户接受15万元/户的补偿标准，78.72%的农户表明必须要15万元/户以上的补偿标准才能接受。这反映出两方面的信息：第一，农户普遍希望政府给出的补偿标准越高越好，因此他们大部分选择最高的或比较高的补偿标准；第二，农户对政府的补贴寄予了很高的希望，如果补贴标准达不到他们的期望，显然不利于工作的推进。

（3）搬迁的后顾之忧。主要是：到城镇购买住房的资金问题，是否有稳定的社会保障，是否可以落实工作，原有住房的拆迁补贴等。调查数据显示，农户最为担心的是社会保障和拆迁补贴，分别占全市样本总数的47.43%和50.17%。这表明要采取措施着力解决农民参保和住房补偿的问题。还有21.51%的农民选择“到城镇购买住房的资金问题”，这就要求我们要解决好进城务工农户的住房保障问题。

2.3 住房处置

（1）住房搬迁的意愿。当向农民询问“政府帮助解决部分建房资金和社会保障问题，是否会放弃现有住房，搬迁至政府规划的的城镇和中心村”时，有43.78%明确表示愿意，21.78%表示不愿意，还有34.44%表示要视情况而定。这说明只要解决好建房资金和社会保障，同时兼顾解决好其它一些相关问题，大部分农民还是愿意根据政府的规划搬迁至新的安置点的。

（2）住房安置方式。22.67%的农民选择在距离较近的村庄集聚点安置；30.47%的农民选择在规模较大的中心村、距承包田较近的安置点安置；20.69%的农民选择规模较大、设施配套的中心村安置，距现有承包田的距离对于他们来说关系并不大；15.52%的农民选择在邻近的建制镇；7.80%的农民选择进入城市；还有2.85%的农民愿意选择其它的安置方式。从农民的意愿来看，还是不愿意改变现在的农村生活方式，绝大部分（73.83%）的农民愿意选择在农村居住。

（3）住房安置类型。选择城市公寓房的占13.83%，选择建制镇公寓房的占23.01%，选择和现有住房类似的占58.38%，选择其它的占4.78%。农民更倾向于现有的住房方式，但也有一部分农民愿意到城镇去居住和生活。

（4）安置住房面积。100m2/户以下的占1.55%，100～150m2/户的占33.54%，150～200m2/户的占21.45%，200～250m2/户的占14.77%，250～300m2/户的占4.85%，300～350m2/户的占11.95%，350～400m2/户的占5.14%，400m2以上的占6.75%。由此看来，只要选择每户100～200m2/户的安置住户面积的政策，大多数农户就能够接受搬迁，对住房安置就会比较满意。

2.4 承包地处置

（1）搬迁后对承包田的安排。自己耕种占37.42%；出租占35.54%；部分自己耕作，部分出租，占17.20%；股份合作占5.05%；其它占4.79%。这表明，有一半以上的农民愿意搬迁后自己或部分自己耕种承包，有超过1/3的农民愿意脱离农村生产方式，把承包田出租给别人耕种，自己只从事非农产业。

（2）搬迁后对承包田租金的期望。600元/亩以下占25.00%；600～800元/亩，占19.66%；800～1000元/亩，占21.22%；1000元/亩以上，占34.12%。与现状承包田的租金情况相比，农民对搬迁后的租金期望值还是高的。现状承包田的租金主要是在800元/亩以下的区间，占74.58%；而农民对搬迁后的租金期望却大部分在800元/亩以上的区间，占55.34%。

（3）搬迁安置点离承包田的时间距离。步行15分钟以内，占79.46%；步行30分钟以内，占7.02%；自行车15分钟以内，占6.51%；自行车30分钟以内，占1.72%；摩托车15分钟以内，占3.07%；摩托车30分钟以内，占2.22%。农户更愿意选择距离较近的地方，这就要求在中心村布点时，要考虑合理耕作半径。

2.5 调查结论分析

大部分农民对目前的生活方式感到满意，不愿意搬迁。绝大部分农民对于政府的搬迁补偿标准寄予很高期望，目标值一般在15万元/户。对于搬迁的后顾之忧，主要是原有住房的拆迁补偿和是否有稳定的社会保障，因此，住房赔偿和社会保障是工作中的主要矛盾。大部分农民搬迁后仍愿在农村居住，并以现有住房方式建新房，因此，中心村的选址和规划显得非常重要[6]，只有其符合农民心愿，设施配套，环境优美，具有吸引力，才能把农民聚居到中心村来。大部分农民希望搬迁后承包田离住房较近，一半以上的农民搬迁后仍然希望自己耕种或部分自己耕种承包田，约三分之一的农民愿意把土地租给别人耕种，对于租金，期望在800元/亩以上。

3 农户宅基地退出意愿的影响因素分析

我国现行农村宅基地分配制度是基于农村集体经济成员身份实行的福利性分配，农民取得宅基地的成本极低。农村宅基地作为农村居民的住宅用地，具有无偿性与保障性。随着我国社会主义市场经济的建立，宅基地本身发生了功能性改变，不再仅限于居住功能，而更多地突显其财产功能和生产资料功能[7,8]。对于进城务工或迁居城镇的农民，由于在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面的权益得不到有效保障，只能退而依赖闲置在农村的宅基地使用权，要鼓励其退出，必须为其提供保障；另外，由于现行体制禁止宅基地入市交易，更多农民期望通过拆迁获得高额补偿[9,10]。

根据对嘉兴市农户调查结果的计量分析，收入水平、搬迁社保需求、搬迁补贴需求对农民退出宅基地的意愿为正向作用，房屋建造年份、住房面积、未来建房计划、安置地点、预期承包地经营方式、预期承包地租金、预期农田距离等则为负向作用。因此，影响农户宅基地退出意愿主要有如下因素：住房及宅基地的补偿或安置，承包地的补偿或流转，社会保障的解决，农户家庭收入情况。

3.1 宅基地及住房的补偿或安置

宅基地及其附属物住房所具有的保障和财产功能，使得农户在宅基地退出过程中，第一位关心的是宅基地及住房的补偿或安置。居住在城镇的进城人员，关注的是补偿，或者货币补偿，或者实物补偿；仍要居住在农村的人员，关注的是安置方式及地点，安置点的居住环境。

3.2 承包地补偿或流转

承包地同样具有保障、生产资料和财产的功能，因耕作半径的影响，农户在宅基地退出过程中，自然要关切离开原居住地后，对其承包地的处置。居住在城镇的进城人员，关心的是承包地退出后的补偿或租金水平；仍居住在农村的人员，关心的是新宅基地安置点与承包地的空间距离。

3.3 社会保障

对于进城务工人员或迁居城镇人员，由于目前的户籍制度等多方面体制原因，其合理的相关权益得不到保障，他们会在政府要求其退出农村宅基地时提出相应的权益保障，比如就业、居住、养老、医疗、教育等福利保障。

3.4 农户家庭收入

退出宅基地后，农户一般需要拿出一些资金来新购住房或新建住房。因此，农户家庭收入自然成为影响其退出宅基地意愿的重要影响因素。作者认为，农户家庭收入与宅基地退出意愿呈“库兹涅茨曲线”关系，即：家庭收入水平低，收入来源单一的农户，其退出宅基地的意愿相对较低；家庭收入水平高，收入来源多样化的农户，其退出宅基地的意愿较高；家庭收入水平特别高的农户，对经济补偿已经不再敏感，而更在意农村地区自由、适意和健康的生活方式。

4 结语

本文根据嘉兴市农户基本情况及宅基地退出意愿的实地调研，认为住房及宅基地的补偿或安置、承包地的补偿或流转、社会保障、家庭收入等是影响农户退出现有宅基地的主要因素。要推动农村集体建设用地减量化，缓解城镇化建设中的土地供需矛盾，应充分考虑和着力解决农民的现实问题。

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