城市扩张：土地利用、耕地保护与规制路径

鲍海君，徐贞锋，徐保根

（1. 浙江财经大学工商管理学院，杭州 310018；2. 浙江财经大学不动产研究所，杭州 310018；3. 浙江财经大学经济与社会发展研究院，杭州 310018）

城市扩张：土地利用、耕地保护与规制路径

鲍海君1,2，徐贞锋1,2，徐保根2,3

（1. 浙江财经大学工商管理学院，杭州 310018；2. 浙江财经大学不动产研究所，杭州 310018；3. 浙江财经大学经济与社会发展研究院，杭州 310018）

由于经济体制、土地产权的特殊性，在我国的城市扩张中，城市政府扮演了一个极为重要的角色。本文分析了政府在城市扩张中的行动逻辑与空间决策机制，并提出了相应的规制路径。

城市扩张；土地利用；耕地保护

自1998年以来，我国城市化水平不断推进，平均每年以1.5个百分点增长，截至2010年底，全国城市化率已达47.5%。在大规模城市化过程中，我国走的是政府主导型的高速度、低成本、粗放式的城市扩张模式。这种模式，使得社会经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突愈来愈严重。

我国是世界上人口众多且土地资源相对稀缺的国家，人均耕地约1.4亩，仅及世界平均水平的三分之一。但在城市化过程中，宝贵的耕地资源大量被占用，仅2010年一年全国各类建设占用耕地就高达21.19万hm2(317.85万亩)[1]。在国务院三令五申控制开发区和城市土地占用的情况下，城市蔓延式扩张占用耕地的现象还在继续，而且城市扩张越来越难以控制，城市土地利用面临着严峻的形势，对耕地保护和粮食安全构成了较大的影响，对我国社会经济可持续发展构成了危害。本文试图分析政府在城市扩张中的行动逻辑及其对土地利用的影响，并提出相应的规制路径。

1 县市政府城市扩张的行动逻辑与空间决策

1.1 县市政府城市扩张的行动逻辑

城市扩张一直是学术研究和政策制定者关注的热点问题之一。我国学者（如谈明洪、周国华等）多从驱动力角度研究城市扩张，认为城市扩张的驱动力主要是经济发展与人口增长[2,3]。本文认为，由于经济体制、土地产权的特殊性，在我国的城市扩张中，城市政府扮演了一个极为重要的角色，它们主要通过发展房地产业和开发区建设来主导城市扩张。

（1）扶持房地产业，获取巨额预算外土地出让金

1998年以来，在住房消费信贷的推动下，房地产业成为城市发展的重要动力。由于我国土地产权的特殊性，城市政府成了房地产市场的重要参与者，通过土地出让和相关优惠政策刺激房地产市场的发展。通过发展房地产业，城市政府可以获得大量的土地出让收入（出让的土地分为工业用地、住宅用地和商业用地。由于工业用地出让价格低，因此出让收入非常有限。这里所指的房地产业包括住宅和商业房地产）。根据国土资源部统计，1998年全国土地出让金的收入为507亿元，其后稳步增长；到2001年，由于广泛实施经营性用地“招拍挂”，当年土地出让金翻了一番，近1300亿元，此后每年翻一番，2003年超过5400亿元；中央政府加强宏观调控后，2004年、2005年土地出让金稳定在6000亿元左右，但2006年、2007年又快速增长，2006年达到8000多亿元，2007年更是突破万亿元大关，达12216亿元；受金融危机影响，2008年略有下降，但仍在万亿元以上，2009年、2010年受政策、市场双双利好，土地出让金更是迅猛增长，2010年达到历年最高峰值，为2.7万亿元（见表1）。

土地出让金，从1993年开始便全部划归地方政府。然而，因为土地出让金始终没有纳入财政预算的“盘子”，许多地方越来越将此收益作为预算外收入的主要来源，有的比例甚至高达60%以上（见表1）。不纳入预算内的巨额土地出让金对地方政府来说具有极大的诱惑力，其使用情况具有较大的随意性和隐蔽性，极有可能成为地方政府“小金库”的主要来源。通过扶持房地产业从而获得巨额预算外土地出让金（这也是当前房价持续上涨的原因之一），是地方政府高速扩张城市的重要原因。

表 1 全国土地出让金及出让金与财政收入之比Table 1 National land-transferring fees status and land-transferring fees/inancial revenue ratio

（2）热衷开发区建设，谋取政绩与利益

开发区是我国对外开放的产物，我国开发区的种类很多，包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、科技工业园、出口加工区等各类特殊的经济区域。截至2003年底，全国共有各类开发区6015个，规划面积3.54万km2[4]，规划面积高出城市建成区一倍以上。

城市政府热衷开发区建设，主要受政绩考核驱使和利益驱动。通过设立开发区，可以享受税收和财政优惠政策，增强地方财政实力；以土地、税收等优惠政策吸引企业投资落户，促进当地经济增长和就业；推动开发区周边地区的快速城市化，提升城市化水平[5]；增加新设政府机构，提拔或安置一批官员等；有些开发区甚至转变土地用途，在区内搞房地产开发，从而获得巨额经济利益。

当前，我国对干部考核偏重以引资量、经济总量、城市化水平等指标，考核标准单一，激励制度被扭曲。这造成了地方政府在开发区建设过程中只重数量、不重质量，地方政府领导将开发区建设作为一项“政绩工程”、“形象工程”，对政绩的追求构成了一些地方政府大办开发区的动机，从而导致开发区用地高速扩展。调查显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为0.3，有近10%的土地处于闲置状态[6]。

（3）小结

不管是扶持房地产业，还是兴办开发区，城市扩张过程中地方政府都是以低价从农民手中征地，然后将其出让。政府在房地产等经营性土地出让中获得了大量预算外土地收益；在工业用地出让中，大部分地方政府都以成本价，甚至零地价、负地价出让，以换取GDP等政绩考核指标。由于现行制度未能有效保障农民权利，在城市化进程中，处于弱势地位的农民无法与强大的地方政府抗衡。为了获取更大的利益与政绩，地方政府倾向于通过大规模征地来扩张城市。这时的政府决策往往渗透着政府官员的主观意志，个体理性超越了集体理性，使得不可持续的行为在城市扩张中比比皆是：房地产市场涌现泡沫，农民利益受到侵害，耕地大量被占用，土地利用粗放等。

1.2 县市政府城市扩张的空间决策

Brueckner和丁成日等从获取土地最大收益角度研究了城市扩张的时机和边界，指出在市场机制下，当城市地租等于农业地租加上土地发展成本时，土地将从农地转为城市用地，城市地租、农业地租、土地发展成本是影响城市扩展的三个主要因素[7,8]。

我国县市政府扩张城市的空间决策基本上是在上述框架下展开的。与国外不同的是[9～11]，由于我国经济体制、土地产权的特殊性，城市政府对影响城市扩展的主要因素具有较大的控制权。图1描述了政府控制下的我国城市扩张过程，图中C1代表城市发展初期农业地租和土地发展成本之和，R1代表初期城市地租，D1代表初期城市边界；C2代表城市发展某一时期T农业地租和土地发展成本之和，R2代表时期T城市地租，D2代表时期T城市边界。在城市化中，城市政府凭借“公共利益”强制低价征收土地，使得征地补偿偏低，从而导致城市扩张中的农业地租降低，图中由C1向下移到C2；与此同时，政府通过垄断土地一级市场，在房地产等经营性用地上采取不饱和供应措施，使得地价节节攀升，导致城市地租急剧上升，图中由R1向上移到R2。这一升一降，加速了土地开发时机，导致城市边界不断外移，由D1移到D2。如政府不干预影响城市扩展的主要因素，在市场机制的推动下，城市边界应在D0点。

城市基础设施以及城市活动的空间存在相互依赖性，土地的开发成本也有很大的空间差异性。一般地，靠近建成区或靠近交通干线的土地开发成本相对比较低，因此城郊是政府扩张城市的首选空间。我国城市一般分布在自然条件较好的地区，城郊多为土壤肥沃的耕地，故城市空间扩张意味着这些耕地被占用而消失。据调查，20世纪90年代全国145个大中城市的建设用地扩张中有70.0%的新增加城市建设用地来自耕地，耕地占用比例很大。东部地区城市建设用地扩张占用耕地的比例最低为69.0%，中部地区为72.0%，西部地区最高为80.9%[12]。

图1 政府控制下的城市扩张Fig.1 Urban spatial expansion under the government controlling

这些被城市扩张占用的农田，山地和丘陵地区耕地比例很小，基本上都是生产力高的平原地区的耕地。长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区、山东半岛和西部成都平原等地区是我国城市建设用地扩张快、占用耕地比例高的区域[13]。这些地区耕地生产力高，城市周围丧失的耕地很难用开发荒地来弥补。城市空间扩张使得城郊优质耕地减少，而耕地保护则意味着限制城市发展所需的土地供给或限制城市空间发展的方向（区位），势必影响经济的发展。如何理性和科学地解决城市扩张与耕地保护这一矛盾是我国未来巨大的挑战之一。

2 城市扩张：省政府和中央政府的角色

与县市地方政府不同的是，中央政府主要关注城市化进程中各区域利益的平衡和社会各阶层的和谐。中央政府面对多个地方政府，要协调不同地方的利益要求，而各个地方在选择对策时，要考虑中央政府采取的策略，因而构成了多人博弈的局面。同时，地方政府与中央政府利益不是完全冲突，而是部分矛盾，因而对策的不同组合选择带来的报酬不一致，最终导致博弈涉及合作与对抗、个人合理性和集体合理性的冲突。

如在开发区问题上，中央政府的目标是以有限的土地资源获得较大的产业发展，比较注重产业发展与土地保护，而不是以土地资产换取GDP数量。因而，在地方政府热衷开发区建设以谋取政绩与利益的高峰时期，中央政府采取了一系列措施整顿治理开发区。2003年底以来，国家有关部门加大对全国各类开发区清理整顿力度，到2004年8月最终清理出有各类开发区6866个，规划面积3.86万km2。目前全国的开发区数量已经减少到2053个，核减开发区近5000个，规划面积压缩到1.37万km2，开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%，压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%，已退出开发区土地2617km2，复耕1324km2，收回闲置土地116.5km2[14]，并且各地已停止审批新设立和扩大各类开发区。

在城市扩张过程中，省政府起着承上启下的作用。一方面，省政府要执行中央政策；另一方面，省政府又不得不考虑所在省域的自身利益。在实践中，省政府更多地站在地方立场，灵活地执行中央政策。如在耕地占补平衡问题上，中央政府的态度是总量不能减少、用途不能改变、质量不能降低，明确耕地占补等级折算系数，确保省域耕地总量动态平衡；省政府为了落实中央政策，积极寻找各种应对措施，如加大土地整理力度获取折抵指标、基本农田异地代保实施土地空间置换、对占补两种用地的等级划定采取不同标准以减少耕地补充量等。有时，为了获得中央政府的更大支持，省政府可能会在某些方面主动要求县市地方政府集约节约利用土地，如开发低丘缓坡促进建设用地上山等政策。但实际上，由于缺乏积极性和效益导向，此类政策收效甚微。

3 城市理性扩张的规制路径与征地制度改革

改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国逐渐打破城乡分割局面，人口、资本和技术等冲破了原先计划制度的束缚，流动和重组大大加速，但农村土地的流转，还保留在国家征地的制度框架内，而且征地补偿标准与土地批租市场的价格相去甚远[15]，农用地转为建设用地后的土地增值基本被各级政府占有了。这一模式，有利于低成本的城市化，使得土地等资源不断向城市积聚和集中，导致了城市土地资源的粗放利用。

尽管中央政府出台了多项措施要求各地严格保护耕地，但高速度、低成本、粗放式的城市扩张模式仍在持续。笔者认为，如果地方政府凭借征地权低价从农民手中获取土地再高价转让的制度没有改变，那么地方政府仍然有足够的冲动进行高速度、低成本、粗放式的城市化。因此，治理城市粗放式发展的关键之一在于改革现行征地制度，提高征地成本，遏制地方政府的利益冲动；同时建立激励机制，鼓励地方政府在现行城市框架内挖掘潜力，开展城市土地整理，集约利用土地，走节地型城市化道路。

References)

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Land use, cropland protection, and its governance during urban expansion

BAO Hai-Jun1,2, XU Zhen-Feng1,2, XU Bao-Gen2,3
(1.School of Business, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China;
2. Institute of Real Estate, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China;
3. Institute of Economic and Social Development, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China)

In China, local government plays an important role in urban expansion due to the special nature of the economic system and land property rights. This paper analyzes the logic of expanding urban space, as well as the spatial decisionmaking mechanisms used by local government. A governance method is proposed that aims to protect cropland and restrict urban sprawl.

urban spatial expansion; land use; cropland protection

F293.2

A

2095-1329(2013)04-0044-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.010

2013-10-16

2013-10-28

鲍海君(1977-),男,博士,教授,浙江财经大学工商管理学院副院长,主要从事土地管理研究.

电子邮箱：baohaijun@zufe.edu.cn

联系电话：0571-86735803

国家自然科学基金项目(41371187);浙江省自然科学基金项目(LY13D010004);浙江省钱江人才计划C类项目(QJC1202019);浙江财经大学校级课题(2012047)