土地征收视野下“公共利益”之探讨*

黄志斌，印 通

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

在土地征收制度中，如何理解和界定“公共利益”是我国法学研究中的热点和难点问题。在我国《物权法》制定过程中，学界围绕着“什么是公共利益”、“如何界定公共利益”等问题展开了深入的研究和探讨。但是，已经颁布的《物权法》没有对“公共利益”作出明确界定，也没有达到限制征收权，保障私有财产的预期目标。值此《土地管理法》修订之际，关于这一话题必将重新引起立法者和学界的关注。就“公共利益”而言，其在不同的法律语境下具有不同的内涵和功能。作为法律原则的公共利益是一个抽象的概念，不可能也没有必要对其内涵和外延作出明确的界定;而土地征收视野下的公共利益是一个法律概念，立法者应当结合社会、经济、传统文化等因素对其作出明确界定。本文拟对土地征收与私人财产权保护的关系、土地征收视野下的公共利益的内涵与特征、土地征收法律制度框架下公共利益的立法完善、土地征收实践中公共利益之判定与审查等问题进行探讨，进一步阐明土地征收的实质、公共利益的特点以及如何保证公共利益的实现和限制公共利益滥用等问题。

一、土地征收与私人财产权保护的关系

在论及征收的概念时，我国学者往往是通过强调其与征用的区别来进行阐述。认为征收的实质是强制收买，征收不发生返还问题，而征用的实质是强制使用，在使用完毕以后应当将原物返还于权利人〔1〕梁慧星.谈宪法修正案对征收征用的规定［J］.浙江学刊，2004，(4).王利明教授也认为，征收和征用的区别表现在是否移转被征收人的所有权，征收将导致被征收人所有权移转，引起被征收人所有权的相对消灭;而征用仅引起使用权的转移，而不发生所有权的移转。参见王利明.《物权法》的实施与征收征用制度的完善［J］.法学杂志，2008，(4).。换句话说，征收的法律效果表现为所有权由某一主体移转到国家，而征用不发生所有权主体的转移问题。我国现行立法关于征收征用制度的构建也是从征收征用机关的视角出发，以征收征用机关获取利益程度的不同为标准，终局性地取得所有权谓之征收，临时性地使用财产谓之征用。这种以征收征用机关取得的利益不同为视角和判断标准的制度设计显然忽视了对私人财产权的保障，也背离了征收征用服务于公共利益的根本宗旨。一方面，从保护私人财产权利的角度看，公权力对私人财产权的损害不以终局性的取得或临时使用为限，凡是对私人财产作出实质性限制以致权利主体不能正常实现其价值的，均构成对私人财产权的损害;另一方面，从公共利益实现的角度看，国家在特定的情况下对私人财产的处分权和使用权施予特别限制以满足公共利益的需要，如保护文物、改善生态环境等，这类公共利益的实现既不表现为国家终局性地取得财产所有权也不表现为国家临时性地使用财产，但却给私人利益造成严重损害。可见，我国学界对征收征用的界分是不科学的，完全忽视了从私有财产保护的角度认识这一问题。笔者认为，应当以私人财产是否受到实质侵害作为标准来构建现代征收制度。为了实现公共利益，私人财产权受到公权力实质损害，并对该项财产构成特别负担的，即可认定为对财产实施了征收。因此在认定征收的构成时，至少在两个问题上容易引发争议，即公权力机关实施侵害私人财产的行为是否是为了公共利益以及公权力机关为了满足公共利益的需要实施的行为是否实质性地对私人财产造成了损害。前者涉及公权力机关的行为合法性问题，后者涉及公权力机关是否应当给予赔偿的问题，前者为我国学界广泛关注，后者则往往被忽视。

土地作为一种重要的财产，在我国法律上具有特殊性。根据《宪法》、《物权法》的规定，我国实行土地公有制，土地的所有权主体仅限于国家和农民集体。我国现行法律关于土地征收的条款主要体现在《宪法》和《土地管理法》之中，《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该条是宪法关于土地征收制度的基本规定;《土地管理法》第2条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该条以直接表述的形式对于“土地征收”作出了规定，是“显性”的征收条款。而《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……”，笔者认为，这是一个隐性的“征收”条款。但是，该条款是否合乎《宪法》关于保障财产权和公益征收的精神值得商榷。首先，从私有财产权利保护的角度理解，该条严格限制农民集体土地作为建设用地，对于农民集体来说，已经构成一种“特别负担”，因而对农民集体土地所有权造成严重损害;其次，该条并未阐明对农民集体土地的限制系基于何种公共利益。显然该条款已经违背了《宪法》的基本精神，在《土地管理法》的修订过程中应当引起立法者的关注。

因此，在重新构建土地征收制度时必须特别关注民事主体的土地权利是否承担“特别负担”、或者受到“特别限制”、权利状态是否受到实质侵害，而不能简单地以公权力机关是否获取终局所有权为标准。当然，任何一项征收都必须以满足公共利益的需要为限，否则其合法性必将受到质疑。而如何界定作为土地征收要件的公共利益，则是土地征收立法上的难点问题。

二、土地征收视野下的公共利益的内涵及特征

任何一项土地征收的启动，都必须是为了公共利益的需要，此为各国法制所明文规定。但围绕公共利益的理解和界定，各国学说和判例也存在较大分歧。我国学界对“公共利益”研究，习惯使用概念分析方法，将“公共”视为“利益”的主体，分别对“公共”和“利益”两个概念进行语义分析〔2〕陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷)［M］.北京:法律出版社，2010.229－235.胡建淼，邢益精.公共利益概念透析［J］.法学，2004，(10).胡锦光，王锴.论我国宪法中“公共利益”的界定［J］.中国法学，2005，(1).。但这种研究思路的缺陷显而易见。笔者认为，公共利益是作为一个整体概念而存在，实质上是一个价值判断问题，用概念解构的研究方法实难把握其真义。

事实上，公共利益在不同的法律语境下具有不同的内涵。依现代宪政理念，国家建立的目的和任务就是为了促进和维护公共利益，作为国家活动之基本准则——宪法以及基于宪法而制定的各项法律必然以公共利益之维护和促进作为根本宗旨，“受法律约束就是受立法机关认为必要的公共利益的约束”〔3〕［德］汉斯·J·沃尔夫等.行政法(第一卷)［M］.高家伟译.北京:商务印书馆，2002.323.。因此，公共利益被视为立法、行政和司法的基本原则和根本宗旨。作为法律原则或宗旨的公共利益，应当保持其抽象性，没有必要也不可能对其作出明确的界定，其内涵和外延主要通过具体的法律制度表现出来。所以从这个角度说，完善具体的法律制度就是在促进和维护公共利益。

但“公共利益”这一术语在法律中并不总是以基本原则和根本宗旨的形式出现。在一项具体的土地征收案例中，是否满足公共利益的需要，决定着该项征收能否合法启动。因此土地征收视野下的“公共利益”不同于作为抽象原则的公共利益，它是作为一个法律构成要件而存在〔4〕袁治杰.德国土地征收中的公共利益［J］.行政法学研究，2010，(2).。然土地征收视野下的“公共利益”与作为抽象法律原则的公共利益到底有何不同?陈新民教授认为，公益的概念，属于一种“上位概念”，范围较广，并且原则上可以肯定是国家任务的，皆可属于“公益”的范围。但是，一个“征收”之行为，却需以“人民财产权具体的损失”为其代价，故其意义，不同于一般之“公益”;毋宁是说，公共福祉是“公益”广泛概念之中、“质”上要求较严格的，也就是说，是经过“选择的、重大的、特别的公共利益”，才属于公共福祉之概念〔5〕陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷)［M］.北京:法律出版社，2010.510.。然何为“选择的、重大的、特别的公共利益”则未予言明。笔者认为，土地征收视野下的公共利益与作为抽象原则的公共利益的差异不在于“质”上的要求，它也不是经过“选择的、重大的、特别的公共利益”。它只不过是抽象原则的公共利益在土地征收制度中调节和维护财产关系的具体化。作为抽象原则的公共利益内涵丰富、外延广泛，实在难以对其作出明确界定，但在土地征收制度这一背景下，结合土地资源配置的方式、土地利用的效率等因素，是可以对土地征收视野下的公共利益作出相对明确界定的。从现有的资料来看，我国学者在研究公共利益时往往没有对土地征收视野下的公共利益和抽象原则的公共利益加以区分。将抽象原则的公共利益的特征套用到土地征收要件的公共利益身上〔6〕王利明.论征收制度中的公共利益［J］.政法论坛，2009，(2).，不仅在方法论上值得检讨，也给司法实践造成很大的困惑。

因此，土地征收视野下的公共利益具有以下特点:首先，作为土地征收要件的公共利益是一个法律概念，这不同于作为法律原则的公共利益，既然作为征收要件的公共利益是一个法律概念，则需要立法对其明确化、具体化;其次，作为土地征收要件的公共利益是一个法律构成要件，关系到征收是否能够合法启动，因此法院对其享有司法审查权;第三，土地征收中的公共利益之判定需结合当时的社会思潮、经济状况、传统文化等因素加以考量，体现出一定的变动性;第四，作为征收要件的公共利益不是土地征收的唯一合法理由，一项土地征收是否应当启动，除公共利益要件外，还应当考虑适当原则、必要原则等。所以，土地征收制度不是“为了满足公共利益需要而设置的工具”，其实质功能“在于保护私人所有权免受国家的侵犯”〔7〕袁治杰.德国土地征收中的公共利益［J］.行政法学研究，2010，(2).。

三、土地征收法律制度框架下公共利益的立法完善

在《物权法》制定过程中，如何规范征收制度中的“公共利益”，是保持其抽象表述还是具体列举，学界存有分歧。最终通过的《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其他不动产。”该条没有对征收目的作具体列举，仍然使用“为了公共利益的需要”这一抽象表述。有学者认为，公共利益的概念具有不确定性，法律上不宜直接对公共利益的概念进行界定，《物权法》回避公共利益定义的做法，是一种立法技术考虑，法律通过此概念，可以保持法律规范的弹性〔8〕王利明.论征收制度中的公共利益［J］.政法论坛，2009，(2).。然笔者认为，如果法律不对作为土地征收要件的公共利益予以明确化，而是一味地强调作为法律原则的“公共利益”而赋予行政机关自由裁量的权力，这意味着征收程序的启动也蕴含极大的不确定性，这必将严重危及私有财产的安全和稳定，“立法者不能只是在法律内重复运用宪法的征收公益要求——公共福祉之用语，作为授权行政自行决定征收类型之依据。”〔9〕陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷)［M］.北京:法律出版社，2010.516－517.事实上，在土地征收视野下，基于对国家发展目标、土地资源的配置、征收实践经验等因素的考量，对土地征收视野下的公共利益是可以作出界定的。

在成文法国家(地区)，对征收目的予以具体化和明确化是较为通常的做法。但具体化的路径稍有差异。《德国基本法》第14条第3款规定，财产之征收，必须为公共福利始得为之，其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执，得向普通法院提起诉讼。据此，征收只能通过或者基于一项法律制度进行，且该法律制度必须对补偿的方式和范围作出规定，行政机关要想进行一项征收，必须要有明确的法律授权，即任何征收都必须要有一个法律基础〔10〕袁治杰.德国土地征收中的公共利益［J］.行政法学研究，2010，(2).。德国在联邦层面不存在统一的征收法典，而是通过《建设法》、《土地交易法》、《联邦公路法》等单行法对征收的具体事由作出规定〔11〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.699.。联邦各州关于征收目的的规定，采用征收法典和具体单行法相结合的模式，征收法一方面规定征收的实施只有以具体法律为根据才具有适法性，另一方面明确规定执行计划的一般征收——服务于公众福祉——的适法性〔12〕个别州还对这种计划作列举性的规定(如少年帮教设施、健康保护设施、体育和业余活动设施、学校和高速公路、提供公共服务和救助的实施、环境保护设施、交通设施)。参见［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.699.。日本制定统一的《土地征收法》对土地征收加以规范，该法对公益事业的范围采取详细的列举规定，以便使公共利益的界定更加透明，有利于防止行政权的滥用和私人土地所有权的保护〔13〕胡春秀.从日本土地征收制度的发展看我国土地征收立法的完善［J］.云南大学学报法学版，2010，(5).。我国台湾地区也基本采取了这一立法例，但在列举时采开放的立法态度，设有兜底条款〔14〕参见我国台湾地区“土地征收条例”第3条和第4条的规定。。笔者认为，德国将土地征收的公益目的分散规定于各项单行法的做法，可以达到严格限制征收权滥用的目的，但不易借鉴。虽然我国也规定了《铁路法》、《公路法》、《民用航空法》、《建筑法》等，但这些法律在涉及铁路、公路、民用机场设施建设需要时均没有涉及征地范围的规定，若仿照德国立法例，势必要重新审查各项可能涉及土地征收的单行法律，这必将增大修法难度。因此，在一部法律中统一对土地征收的公益目的予以具体化和明确化的做法值得借鉴。

诚然，在《物权法》中对征收目的进行列举规定，是不合适的。这倒不是因为存在技术问题，而是《物权法》的性质使然。《物权法》第2条第1款明确规定，因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。土地征收本质上是公法关系，显非平等主体之间的民事关系可以比拟。因此《物权法》不宜对征收的公益目的作列举性规定。制定于1986年的《土地管理法》是我国土地行政的基本法律规范，它主要调整因土地管理过程中产生的公法关系，因此由该法对土地征收目的作列举性的规定最为适宜。但该法第2条第3款只是对《宪法》第10条第3款的重复表述，并未对征收目的予以具体化和明确化。法律必须依据宪法规定明确界定征收目的，否则“征收规则总体上就是违反宪法和无效的”〔15〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.699.。所以，在笔者看来，此次修订《土地管理法》有必要对土地征收的公益目的作明确列举。

在传统征收中，将私人财产强制征收供公众使用或用于公益事业，是被公众普遍接受的征收类型。美国宪法第五修正案规定，“未经公正补偿，不得基于公共使用而征收私人财产。”在早期美国判例中，法院严格从文义上解释公共使用，对征收权进行严格限制。德国早期学说也认为一项征收必须要有一个公共事业(或是公用事业，如自来水厂、电厂及政府机构、学校等)存在〔16〕陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷)［M］.北京:法律出版社，2010.468.238.。因此在土地征收中，将土地征收后供公众使用显然符合公共利益的目的，这也是作为土地征收要件的公共利益的最原始含义。

随着社会经济的发展，征收的目的已不限于公共使用这一种类型，而是呈现出不断扩大的趋势〔17〕无论是德国立法还是美国判例，均表现出这一变化趋势。参见约翰·G.斯普兰克林.美国财产法精解(第二版)［M］.钟书峰译.北京:北京大学出版社，2009.639－644.［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.663 －678.。这一趋势表现为不要求被征收财产为公众直接使用，在特定情形下，一项有利于私人的土地征收也是被认为是符合公共利益要件的。换句话说，判定一项征收是否符合公共利益，关键不在于征收财产是由什么主体来使用，而在于该项征收是否能够从总体上增进公众福祉，满足公共需要。但不可否认的是，随着公共利益内涵的扩大化，在一项有利于私人的土地征收中，如何判断该项征收是否符合公共利益，则变得非常困难。事实上，如今关于土地征收合法性的争议基本上都是围绕有利私人征收这一类型展开的。对此，学界试图采用不同的判断标准来界定一项有利于私人的征收是否是符合公共利益的。

美国大法官奥康纳在“凯洛诉新伦敦市”一案〔18〕Kelo v.City of New London，545 U.S.469(2005).中指出，判断一项有利私人的征收，关键要看该项征收对公共利益的促进是直接的还是附带的。在她看来，无论是“伯尔曼诉帕克案”〔19〕Berman v.Parker，348 U.S.26(1954).还是“夏威夷房屋管理局诉米德基夫案”〔20〕Hawaii Housing Authority v.Midkiff，467 U.S.229(1984).，它们都直接服务于公共目的，前者是解决极端贫困所带来的房屋破败，后者是解决财富集中带来的土地垄断。因为征收直接满足了公共利益，财产是否转移给私人就不那么重要了。而在本案中，奥康纳法官认为，原告的房子不构成对社会的任何危害，仅仅因为其他私主体在使用该财产时能够带来一些附带利益，所以不能将其解释为公益征收。笔者认为，将一项征收对公共利益的促进是直接的还是附带的作为判断征收是否合法的标准，并没有根本性的解决问题，因为“直接”、“附带”本身就是不明确的概念。还有学者认为，土地征收的目的是为了土地资源的有效配置或效率改进，表现为社会总效用或社会总产出的提高，这就是公共利益〔21〕高建伟.美国土地征收中的“公共利益”［J］.美国研究，2011，(3).。但笔者认为，社会总效用或社会总产出的提高不等于公共利益。现代社会，大公司、大企业掌握大量资源，在组织生产和推动经济发展方面肯定比单个个体具有更大的优势，“把经济发展看成是宪法所要求的‘公共使用’，其结果将会导致拆迁的命运将只会落在穷人身上。”〔22〕Kelo v.City of New London，545 U.S.469(2005).所以，按照这一标准必然会使得富人和穷人之间的不平等状况进一步恶化。德国联邦宪法法院则认为，授权有利私人征收的法律必须符合较高要求，立法机关在制定这类法律时必须满足以下条件:第一，详细规定征收的目的;第二，自行确定征收的条件和明确征收条件的程序;第三，采取充分的预防措施持久保留征收追求的公共福祉〔23〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.691－692.。然通过一般抽象的法律如何在个案中采取充分的预防措施来确保征收追求的公共福祉，则不无疑问。

笔者认为，随着现代国家职能的扩充，其任务不仅仅限于国防及治安两方面。现代国家负有广泛的责任，追求公共福祉，促进经济成长、社会福祉以及文教之振兴。故而，目前之宪政理念所期待的国家任务是福祉目的及文化目的〔24〕陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷)［M］.北京:法律出版社，2010.468.238.。因此，现代国家积极规划城市发展和改造，基于这种计划的需要而征收私人财产时，应当符合公共利益的目的。在我国，可以具体理解为“为实现城市规划和土地利用总体规划”。在基于政府发展计划而实施的征收这一类型中，考察征收是否符合公共利益，应当全盘考虑计划的整体性，此时不能仅仅单独考察一块土地征收后是供私人使用还是公众使用。更关键的是，要考量该政府计划的制定依据是否经过立法机关的审查。在“凯洛诉新伦敦市”一案中，多数意见书与反对意见书的分歧正在于此。多数意见书执笔人斯蒂文斯认为，新伦敦市政府没有权力仅仅为了把某一私人利益授予另一私人而征收原告的土地，但是，在本案中，征收的目的是为了一个详尽考虑的发展计划，征收的目的不是为了让“可以辨识出来的特定人受益”。因此，应当从整个计划的角度而不是逐一地考虑原告提出的起诉〔25〕Kelo v.City of New London，545 U.S.469(2005).。而持反对意见的奥康纳大法官则回避对政府计划的讨论，她强调的是不能仅仅为了经济发展的目的而从一个私人手里强制征收财产用于另一个私人的用途。因此，在有利私人征收或商业征收时，应当首先判定该项征收是否是为了实现政府计划而实施的征收，这是判定有利于私人征收合法性的关键。

政府在制定发展计划时，能否做到科学合理，不无疑问。事实上，我国学界很少涉及政府计划的行政法研究，因此如何保障政府科学合理地制定计划，是我国行政法学者的新课题〔26〕［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟译.北京:法律出版社，2000.404－403.［德］平特纳.德国普通行政法［M］.朱林译.北京:中国政法大学出版社，1999.156 －162.［德］汉斯·J·沃尔夫等.行政法(第二卷)［M］.高家伟译.北京:商务印书馆，2002.179 －186.。就涉及土地征收的政府计划而言，因这类计划直接涉及农民集体土地所有权的保障，因此不宜赋予行政机关绝对不受限制的权力。笔者认为，为了确保整体计划科学合理，政府在制定涉及土地征收的相关计划时，应当得到立法机关的审议通过。也即是说，在包含有利私人利益的土地征收案件中，征收土地必须是基于政府的一项整体的、综合的计划，且该计划已经获得相关立法机关的批准。因此，为了实施行政部门的计划而启动的征收在某种意义上具有立法征收的性质。立法机关在对政府制定的计划进行审议时，应当考虑以下因素:首先，该项计划是否经过实地调研，因为只有经过实地调研才能确保该项计划是否符合比例原则、必要性原则;其次，该项计划是否经过充分论证，因为没有经过充分论证的计划难以保证是否合乎社会发展的要求;第三，该项计划是否详细，一项计划是否具体、详细意味着该项计划是否具有可行性，只有计划是可行的，公共利益的目的才能实现。

四、土地征收实践中的公共利益之判定与审查

既然土地征收必须以公共利益为目的，因此在征收土地公告中，必须向被征收人和其他利害相关人说明和论证该项征收的合法性，即征收是为了满足公共利益的需要，这是征收机关在实施土地征收行为时的责任和义务。然在我国土地征收实践中，征收机关并没有向被征收人释明土地征收的合法性，仅仅对征收用地的单位和用途加以简单说明，如武汉市黄陂区人民政府［2010］第13号征收土地公告〔27〕详细内容参见［2012 －09 －22］.http://www.hpgt.gov.cn/web/hpinfo.action=xwdtcontent＆id=16784＆typeid=288.，南京市人民政府［2011］第77号征收土地方案公告〔28〕详细内容参见［2012 －09 －22］.http://www.njgt.gov.cn/default.php?mod=article＆do=detail＆tid=212311.。事实上，土地征收部门在执行征收过程中，主要依据是该项征收是否被上级行政部门审批通过，如果该项征收被审批通过则认为其完全合法。法院在审查土地征收是否合法时，似乎也视该项征收是否经上级机关批准而定，在湖南省湘潭市中级人民法院(2011)湘中行终字第28号“冯桂华与湘潭市国土资源局限期腾地行政强制措施纠纷上诉案”一案中，法院认为，“湖南华新湘钢水泥有限公司120万吨钢铁废渣综合利用项目已被湘潭市经济委员会准予备案，其项目用地得到了国土资源部和湖南省人民政府批准同意”，据此认为该项土地征收是合法的。笔者认为，一项征收不能仅仅因为上级机关的批准而获得合法性，法院必须对其进行全面审查。

征收必须以公共利益为目的，但政府在维护和促进公共利益时，征收并非是唯一的手段。征收权的本质，是公权力入侵私有财产，势必破坏财产安全秩序，因此征收是政府实施有利公益活动的最后手段，而非唯一手段。正因为如此，国外立法例通常设置协议价购制度，来缓和征收权过于刚硬的缺陷。一项征收程序的启动必须要符合比例原则。我国部分学者将是否符合比例原则作为判定是否符合公共利益的验证标准〔29〕王洪平，房绍坤.论征收中公共利益的验证标准与司法审查［J］.法学论坛，2006，(5).王利明.论征收制度中的公共利益［J］.政法论坛，2009，(2).。显而易见，比例原则是有别于公共利益的一项独立要件。笔者认为，不能将其与公共利益混淆在一起，否则势必导致公共利益判断的复杂化和无所适从。因此法院在审查一项具体的土地征收时，除审查该项征收是否符合公共利益外，还要对其是否符合适当原则、必要性原则等进行审查。

总言之，公共利益既是一个理论问题，更是一个实践的问题;它既是立法上的难题，更是实践中的难题。在土地征收制度体系下，如何科学地界定“公共利益”，无不考验着立法者的价值取向和智慧所及。当然，正如文中所阐述，土地征收法律框架下的“公共利益”是一个具有“变动性”特点的概念，倘若在本次《土地管理法》修改中能得以阐明，无疑是我国立法上的一大进步。