社会管理法治化中的社区警务——基于衢州市“公安群众工作综合体”的实证研究

姜裕富

（衢州市委党校 浙江衢州 324002）

在警察权的变迁史上，经历了从单一的执法向执法、管理、服务多元发展的过程。中国现有的警察权是建立在保卫政权、维护社会秩序、保障人民群众的生命、财产职能上，是以单一权力中心为主体的管理型（或集权型）工作思维方式[1]。在这种思维的主导下，基层公安的主要职能是对社会秩序的调控。在社会转型时期，社会利益多元化、社会结构分化、社会组织功能的弱化呼吁社会管理创新，社区警务必然面临着重新定位组织功能的问题。自2010年起，衢州市公安局以社会管理创新为契机，以服务群众为主导，探索公安的专业工作与群众工作相结合的新路径，创造了“公安群众工作综合体”模式。2011年12月，在成都召开的2011年第六届中国全面建设小康论坛上，衢州市“公安群众工作综合体”被评为“2011年中国十大社会管理创新”。通过建立在全市的53个群众工作综合体，实现了社区警务在社会管理中从管控到服务的转型。

一、衢州市“公安群众工作综合体”的实践

衢州公安群众综合体是衢州市公安局面临社会管理创新、社区警务转型的任务，以服务社区为导向、以社区共建为途径、以社区共享为目标，整合社区资源，发挥基层公安在社区治理中主观能动性的工作载体。群众工作综合体的诞生是在社区转型呼吁社会管理创新，而社区警务难以适应社区转型的需要，寻求社区警务功能变迁的大背景之下的制度创新，满足了社区综合治理的时代需求。

（一）社区警务的困境。

警务社区化是解决现代城市治安问题的新战略，对于城市社会稳定具有重要意义。单位制的社区管理、以居民区设置派出所是我国城市治安管理的优势。随着单位制社区的解体、社区格局日益复杂化，上世纪80年代引进了西方国家的社区警务理论，开始了社会治安综合治理。在实践中，由于社区建设滞后，社区警务室大多处于虚置状态。具体表现在两个方面：

一是社区警务专业性与社区事务复合性的矛盾。按照“一区(社区)一警”的模式设立社区警务室，其专业职能表现在：健全社会治安防范体系，实行群防群治；组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，消除各种社会不稳定因素。在社会转型中，市场竞争原则使社会活动过程中的人际关系，更多地表现为功利取向和利益契约关系，使社区事务日益复合化，这种复合性表现在社区事务往往是非警务性的，如房屋的拆迁、计划生育、劳资纠纷、工商管理、物业管理等事项，在事件的起始阶段，往往不至于构成社区警察介入的条件，但这些事件若得不到及时处理会产生连锁反应，往往会导致更加严重的后果，致使社区警务的专业职能实现与社区事务的复合性产生了矛盾。

二是社区警务传统性与社区事务现代性的矛盾。我国社区警务的传统因素根深蒂固：在社会治安的主体上过分强调警察的专职作用，忽视其他社会治安力量的参与；在警察的职能上过分强调专政性，而服务社会的职能长期被忽视；强调警察管理的军事化，忽视警察的个人主动性[2]。与社区警务密切相关的社区事务有社区治安的防范宣传教育、社区矫正、户籍管理、社区服务等，每一领域都涉及到复杂的社会关系，需要社区警察与社区居民合作完成。缺乏服务社区居民意识、忽视社区居民的参与，是社区警务传统性与社区事务现代性的矛盾的根源。

（二）衢州“公安群众工作综合体”制度化的努力。

面对社区警务与社区事务之间的矛盾，衢州市公安局积极探索社区警务的现代转型。衢州市公安局开展公安群众工作综合体的建设，得到上级党委政府、新闻媒体的高度关注。衢州市“公安群众工作综合体”是以基层公安为主导，社会管理管理与服务并重，整合社区各类资源，实现社区共建与共享的新机制。自全面实施以来，重塑了基层公安的形象，充实了社区警务的力量，丰富了社区警务的内涵。“公安群众工作综合体”的成功得益于一整套制度体系的保障。

首先，建立公安群众工作的组织机制。一是建立群众公众领导机制。在市级公安局设立公安群众工作委员会，指导各项工作。在县级治安大队设立工作专员，在社区设立派出所副所长级的群众工作综合体主任。二是明确群众工作综合体的职责，把“服务群众、动员和组织群众参与社会管理”作为群众公众综合体的基本职能，共设置基础性工作7大项20小项、延伸性工作6大项22小项、服务性工作10大项30小项，一张详细的公共服务网络涵盖了与公安有关的所有社区事务。三是整合社区警务资源，共建社区服务网络。交警、消防、巡防等与社区事务密切相关警种派员入驻群众工作综合体，禁毒、流动人口服务处、出入境、行政审批等部门与群众工作综合体建立联络制度，保持服务信息的畅通。四是完善人员与经费投入机制。通过机关分流、返聘政法系统退休人员、社会招聘等手段组织113人充实到各个公安综合体中，筹集专项经费200多万元，采购车辆、办公用品、消防器材等，完善服务条件。

其次，建立了公安群众工作综合体的工作机制。以服务为导向，是公安群众工作综合体的核心内容。一是将公安服务工作延伸到社区，在社区警务工作的基础上，将交通违法处理、驾证年检换证、消防安全管理、出入境审批等事项直接延伸到综合体内办理。同时开展网上办事、手机警务、企业QQ群等工作，提供方便、快捷的服务。二是延长服务链，综合体打破机关的上下班制度，提供全天候的服务、预约服务、上门服务、接送服务等形式，为居民提供菜单式服务。三是延伸服务度，综合体要求各社区警察不仅要提供服务，而且要保证服务的质量，开展执法服务回访活动、变信访为下访等，提升群众满意度。

再次，建立了社区警务工作警民互动机制。社区警务的核心价值是吸引社区居民参与社区管理、化解社区矛盾纠纷、提高社区居民的生活质量，中心机制就是建立警民互动机制，在互动过程加深警民之间、居民相互之间的沟通、了解。公安群众工作综合体设立了民意采集室，安排专人负责民情社意的收集；设置警民会谈室，在闲聊、宣泄中化解纠纷；建立特别岗，重点解决校园安保、医患纠纷等热点问题。

第四，建立社区警务工作社区资源整合机制。在一个社区里，存在着社区党组织、自治组织、机关企事业单位、个体居民等不同的利益主体，社区安全、环境是社区警民的共同利益，也是社区各类组织与个人合作的基础。群众工作综合体在社区警务中坚持党的领导、社区警察为主导，推行“接处警联动、矛盾纠纷联调、维稳对象联控、社会治安联防、综治工作联考”的五联机制，协调社区不同主体的利益关系，形成社区共建共享机制。

（三）衢州市“公安群众工作综合体”的特色。

衢州市“公安群众工作综合体”是社区警务的新探索，社区警务不是“社区+警务”的简单叠加。西方社区警务的背景是在对传统“专业化”或“现代化”警务即快速反应、强力控制警务模式进行反思的基础上的一种变革。它不仅仅是一种工作方式或者具体做法,更主要、更重要的是一种理念、一种战略[3]。社区警务应该是以社区为导向的警务工作，“公安群众工作综合体”正是践行了社区警务的本质工作。

一是服务性。“公安群众工作综合体”设立的初始目的是在完成传统的警务职能外，为服务群众提供机制，致力于把综合体打造成群众家门口的“警务超市”，通过上门办证、联系开锁、上门调处纠纷等形式把综合体建成群众的“娘家”，进一步丰富社区警务的内涵。

二是社区性。社区警务处理的大多是居民日常生活的小纠纷，“公安群众工作综合体”在化解社区纠纷上推行“五小工作法”，即“用好小空闲、提供小帮助、开展小恳谈、当好小教员、排除小隐患”，契合了基层工作的实际。

三是适宜性。“公安群众工作综合体”在设置上并非是全面推广，而是遵循因地制宜的原则，在社区居民集中的地方、在学校边上、在专业市场上、在经济开发区边等适宜设立的“综合体”地方，优先设立，以便及时介入和处理事件。

四是多元性。社会管理创新实质是为利益各方达成利益妥协的过程，“公安群众工作综合体”在处理社区事务是承认不同主体利益需求的多元性，在不同的综合体内，注重吸引不同的主体参与社区管理，“公安群众工作综合体”为不同利益主体的沟通与妥协提供了机会。

二、衢州市“公安群众工作综合体”的价值分析

衢州市公安局在符合条件的社区警务室基础上，投资200余万元，改造、建成了53个群众工作综合体，自2011年7月以来，共接待群众11.6万余人次，为群众办理交通、消防、出入境等证照3600多条，排摸各类不安定隐患1463条，调解矛盾纠纷866起，重树了社区警务的新形象。“公安群众工作综合体”不仅仅具有重要的现实意义也蕴含着深刻的理论价值。

（一）“公安群众工作综合体”的法律价值。

“公安群众工作综合体”体现了行政法治精神。法治精神是一个内涵十分丰富的概念，是公平、正义、平等、自由、秩序、安全、人权以及权利义务的一致性等的法治价值观的结晶体，是法治制度建设的精神支柱。“公安群众工作综合体”通过给社区居民提供公平、正义的服务，倡导自由、安全的社会秩序，实现社区居民基本权利保障的目标，是法律价值实现的基本途径。行政法治就是要求行政机关按照一定的法律程序办事，并且政策公开透明，行政“权力”实质是“职责”。“公安群众工作综合体”强调了公安制度建设的规范化与科学化、队伍建设的正规化与专业化以及权力理念的人民化和服务化，以“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”为目标，维护和促进社会公平正义，保障人民群众权益。建立治安群防群治体系，建立发布预警信息机制，打击各类违法犯罪行为。着力解决好关系到居民利益的民生、民主、民心问题，通过警民沟通，了解社情民意，化解矛盾纠纷，建立安定有序的社会秩序。这些无疑是行政法治精神的最终体现。

“公安群众工作综合体”体现了“以人为本”的法治精神。社会管理目的就是为了社会成员生存和发展的基本要求，解决社会问题，提高生活质量。“公安群众工作综合体”以服务为导向，为社区居民的生活提供各种方便。维护社区秩序，化解社区矛盾纠纷，保障居民的基本人权。规范公安执法，建设公平正义的执法环境。“公安群众工作综合体”践行了以人为本、执法为民的价值目标。

（二）“公安群众工作综合体”的政治价值。

“公安群众工作综合体”扩展了警民沟通的空间，完善了社区共享共建的途径，奠定了服务性政府的基础，这无不体现出了其应有的政治内涵。

公共参与机制建设的政治蕴涵在于为权力与权利的沟通提供制度的空间。“公安群众工作综合体”是公安（代表权力主体）与社区居民（代表权利主体）基于共同利益需求（社区的安全与秩序）参与到社区管理过程。社区居民通过参与必然影响到公共权力的运作过程与目标选择，社区居民的意志必然会体现在公安执法与服务中，强化了公安执法与服务的制度化和程序化，使公共权力趋向于亲民与亲和。

公共治理的目标是善治。善治就是良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；在一定的意义上说，就是进一步法治化的进程。“公安群众工作综合体”实质就是国家将基层社区的管理权力向社区回归的过程，是一个国家权力与社会权利共享社区治理的机制。通过协商与对话机制，重塑了基层警察形象，重构了警民关系，提高了居民对政府的信任度。“公安群众工作综合体”表现了基层政府改变了对社区的管控模式，揭示了共享共建机制在基层社会正逐步发育。

面临着基层社会利益多元化、社会结构分化的现实，建立在传统的街居制上的社区警务也面临着转型。面对顾客对政府的“信任危机”，新公共管理学派提出了实现从传统的生产者导向的社会向顾客导向的社会蝉变的观点。美国行政学者拉塞尔·M·林登认为，顾客导向社会的兴起是以选择机会的日益增长为特征的，顾客开始追求个性化的选择[4]。顾客导向要求“政府站在顾客立场思考”，把顾客看作最宝贵的资源，通过直接与顾客互动，了解顾客需求，针对顾客需求生产和供给公共产品和公共服务；为顾客创造利益和价值，并尽可能地减少顾客成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取顾客的最大满意度，并以顾客的满意作为政府的基本目标。“公安群众工作综合体”的价值诉求及实践运作机制和“顾客导向”的理念在逻辑上是内洽的。“公安群众工作综合体”的“主打服务品牌、主攻资源整合、主抓就地解决、主推警务创新”的战略重申了社区警务的转型，即从“管控型”向“服务型”的转变，奠定服务型政府的基础。

三、衢州市“公安群众工作综合体”的再讨论

衢州市“公安群众工作综合体”实践中的法律与政治的正效应同时，也引出了三个与社会管理创新的问题。

（一）谁来管。

社会管理是由政府、社会组织、个人对社会运行过程进行组织调控的活动，目的在于保持良好的社会秩序，使社会系统能够协调发展。随着现代化的推进，政府不再是社会的唯一管理者，它必须综合行政与市场机制、众多社会组织、广大民众来共同管理社会公共事务，才有可能达到整个社会稳定而有序的运行状态。建立和创新“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之下必然是社会管理主体多元化。“公安群众工作综合体”除了充分发挥各警种与驻社区各单位、居民共同参与外，还定期邀请社区工作人员、综治干部、当地的名望人士进驻“综合体”，还设立“政协委员工作室”、“人大代表工作室”，协同化解各类矛盾纠纷，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、把问题解决在基层、把隐患消除在基层。问题是，如果设想中的各类参与主体都缺席的话，“公安群众工作综合体”最终只是公安机关的“独舞”，因为其他社会主体只有在涉及自身直接利益的情况下才有参与社会管理的动机。如果缺乏其他社会主体的资源加入，单凭公安机关强势推动，作为社会管理创新的“公安群众工作综合体”可持续性还是一个悬念。

（二）管什么。

当前经济社会转型升级关键时期，对社会管理的要求不断提高，社会管理领域新老矛盾交织叠加。城乡就业、收入分配、住房保障等民生问题突出，流动人口服务管理、网络虚拟社会建设管理、社会组织服务管理等开放性、流动性问题增多，都是社会管理创新的重点领域。“公安群众工作综合体”的管理或服务有无边界？从行政权力的运作来看，权力的膨胀总是到了边界才会停止。以社会治安为主的社区警务权力的边界在哪里？这是涉及权力的合法性问题。从“公安群众工作综合体”自我设定的权限来看，似乎并未局限在社区警务范围内。在美国，警察的权限是由法律来设定的，“警察承担的任务各种各样，有些直接提供给公民。我们考察3种直接服务供给：(1)巡逻；(2)交通巡逻；(3)犯罪调查”[5]。 “公安群众工作综合体”要求社区警察延伸服务面、延长服务链、延展服务度。但警察执法延伸是需要启动条件的：必须存在发生违法犯罪行为或侵害公民法益的现实危险性[6]，警察不能因为该事项与自己法定职责有关或为将来可能处理该事项提供方便而主动介入，以致当事人失去自我协商的机会。即便是警察提供的服务，也应该是有限度的，警察权限不得过度“热情”以致干涉私人生活和社区自治组织的权限，大包大揽与无所事事一样，降低了社区自治的能力，挤压了社区自治的空间，也降低了社区警务的合法性和社区自我管理活力。

（三）怎么管。

我国现行社会管理方式存在“五轻五重”：第一，在管理主体上，重政府、轻社会；第二，在管理支点上，重管制、轻服务；第三，在管理组织上，重机构、轻整合；第四，在管理方法上，重专项、轻常态；第五，在管理过程上，重要求、轻投入[7]。社会管理创新是一个长期过程，涉及到理念、手段等诸多因素的制约，“公安群众工作综合体”在实践中能避免重蹈覆辙吗？寓管理于服务之中，是社会管理创新的转折点，实践中，有几个因素导致人们对“公安群众工作综合体”的怀疑。一是秩序重于自由，社区警务过于强调秩序的维持，忽视对居民自由权的尊重。二是形式重于实践，许多综合体仅仅是社区警务室的翻版，多了人员与标语，实质的工作并未有效开展。三是控制重于服务，社区警务中的社会管理职责，监控重于社会服务，服务是为了更好的监控。在这个意义上说，“公安群众工作综合体”是一种控制性的服务模式。

四、结语

改革开放以来，政府的职能发生了根本的转型，服务型政府是政府职能转型的方向。公安机关社会管理是政府社会管理的重要组成部分，其管理成效直接影响到群众生活和社会稳定。公安行政也必然跳出传统的“专政工具”的定性，转向管理与服务的根本性变革。在社会管理创新进程中，公安机关必须在法律的范围内，发挥积极行政的功能，有理、有序地介入社会管理，在管理理念、管理主体、管理手段、管理机制等方面创新，走向积极警务[8]，努力建设社会多元主体共同协作的社会管理体系，建设共建共享的和谐社区。

[1]程 华.警察权注疏:从古典到当代[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2010（6）：126-132.

[2]刘宏斌.中国社区警务发展的新趋势[J].中国人民公安大学学报，2004，（4）:18-24.

[3]李健和.关于社区警务几个问题的思考[J].公安大学学报，2002，（1）：44-47.

[4]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海，吴群芳，等译.北京:中国人民大学出版社,2002:1.

[5]奥斯特罗姆,等.公共服务的制度建构[M].上海:上海三联书店，2000:43.

[6]封志晔.警察执法延伸的理论解读[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010，（3）：52-55.

[7]叶庆丰.创新社会管理方式的基本思路[J].中共中央党校学报，2011，（3）：54-57.

[8]曹 英.积极警务：内涵、价值与限度[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011，（5）：42-50.