当代应对突发性海洋灾害的社会动员机制探析

高梦梦，蔡勤禹

（中国海洋大学 青岛市 266071）

著名的危机管理专家诺曼·奥古斯丁说过：“每一次突发事件既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是突发事件管理的精髓[1]。”当代突发性海洋灾害问题的日益严重化对沿海经济发展和人类社会的发展构成了严重威胁，化解突发性海洋灾害这类危机事件对一个国家、民族、社会来说是一个重大考验，在危机面前，能否有效地进行社会动员以形成国家、民族和社会的整体力量，能否建立强有效的社会动员机制是应对突发性海洋灾害的关键之举。

1 社会动员机制概述

社会动员机制是指“在社会动员的过程中，社会主体协调社会动员的各种要素，通过合理化的组合将其形成稳定的联系并转化为一种稳定的活动模式”，通过这一活动模式把政府与社会力量整合起来，以促使政府、社会组织、社会成员共同参与其中，承担起相应的责任和义务。这种新型社会动员机制的作用不仅仅是一个简单的或者临时性的宣传鼓动工作，而是一项具有明确动员类型、动员过程、动员方式的救灾重要活动模式[2]。民间动员机制具有自发性、及时性、灵活性、针对性等显著优势，社会动员机制由行政动员机制向社会自身的动员机制的转化，会使社会动员形成一种合力机制，发挥出更大的救灾抗灾效率。

2 应对突发性海洋灾害的社会动员机制

2.1 灾害发生前的社会动员

突发性海洋灾害发生发展的几个阶段中，预防是最为关键的环节，预防可以减轻大量应对、恢复工作，节省在灾中应对和灾后恢复重建工作中的人力、物力、财力。

2.1.1 制定和完善应急预案，加强应急演练

面对凶险的突发性海洋灾害，政府及时制定应急运行计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等。著名管理咨询顾问史蒂文·芬克在《突发事件管理》一书中指出，每一个当权的人“都应当像认识到死亡和纳税是不可避免的并必须为之做计划一样，认识到突发事件也是不可避免的，也必须为之做好准备。这样做并不是出于软弱或是胆怯，而是出于知道自己准备好了之后的力量——学会与命运周旋。”从经济学的角度来说，在危机爆发前对危机的预防与控制是最有效率也是最经济的办法。但不幸的是它往往被忽略，而造成这样的原因正是由于危机意识的薄弱，使人们不能居安思危，不能认识和预见到各种不确定与风险的产生。

同时，社会组织也被有效地动员起来，制定相应的预案，加入抗灾救灾的大潮中。例如，宁波是台风等突发性海洋灾害频发的地区，每年市县两级政府和人民群众抗台救灾的任务都很繁重。为有效配合政府做好突发性海洋灾害的救助，积极探索紧急救助和经常性救助有机结合的有效途径，该市红十字会指定相应的应急预案，并纳入政府应急预案体系，充分发挥了红十字会作为政府在人道救助领域的助手作用。

此外，多层次地开展预案演练工作，制定演练计划，有针对性地确定重点演练内容，定期开展演练，并组织社会群众进行相关灾害规避的演习，以提高人们的自救与互救能力[3]。

2.1.2 加强预报服务，及时发布信息

加强海洋灾害的预报服务，为预防和应对灾害提前预警。同时，政府、社会组织等利用互联网、电视、报纸等大众媒介向公众及时、准确、全面地发布灾情信息，新闻媒体迅速地通过多渠道获得信息并对信息加以分析整合，把抢险救灾作为宣传报道的中心内容，为抢险救灾造成强大声势，让公众个体及时了解灾情，减少恐慌，利用已有的危机意识和防范知识做好相应准备，同时积极配合政府的行动，做到有效地防范灾害。

2.1.3 强化防灾减灾教育，提高公众防灾减灾意识

加强社会成员的应急防范意识、自救互救的知识和能力，对于提高我们社会整体的应对海洋灾害的能力来说是最为有效的措施之一。在灾害来临时，中国的民间组织总能充分展现中华民族在危难时刻的自发联合和抗击灾害的历史传统，充分展示民间辅助官方、共纾国难的共同体精神，不同的NGO协助政府、社区等联合对公民进行防灾、减灾方面的宣传教育、社会教育，面向公众开设防灾自救课程和减灾培训班，建设防灾体验中心，免费向市民开放，促使民众亲身体验灾害发生时的实景，了解灾害防范常识等以提高全民族的危机防范意识和应变能力。

2.2 灾害发生时的社会动员

“危机管理的核心内容是迅速地从正常情况转移到紧急情况的能力[4]”。在非常态凶险的灾害发生时，全社会的力量应被充分调动起来，以全力保障救灾的需要。

2.2.1 政府主导，各部门协调联动

在中国体制中，政府是资源的最大拥有者和分配者，也是大型危机事件的核心应对者。除了掌握大量的有形资源外，还拥有强大的组织资源和动员其他资源的能力[5]。当突发性海洋灾害发生后，挽救生命是救灾初期政府最重要的职责，只有政府才能在很短时间内调动大量的救灾资金和物资，甚至动员军队投入救灾第一线中，在第一时间采取紧急处置手段，及时迅速有效地控制事态的发展。

2.2.2 社会动员，群众参与

面对重大的突发性海洋灾害时，没有全社会的积极参与和大力支持，完全靠政府的力量来应对灾害是不可能的。在突发性海洋灾害的应对过程中，涌现出了以民间自发组织及小型志愿者群体为形式的社会救助力量。

在一个自然而自由的社会中，社会最基本、最大量、最重要的组织形态是形形色色的自治性组织，而不是合法垄断暴力的政府。NGO、企业组织和各种民间志愿组织及社区组织会关注在危机时刻政府部门无法或来不及关注的社会成员并予以必要的物质和精神支持，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。以中国红十字会为例，中国红十字会在历次救灾活动中都发挥了巨大作用。2012年，受第23号台风“山神”影响，海南各地普降大到暴雨，截至10月31日，全海南省有三亚、琼海、万宁等15个市县的125个乡镇受灾，受灾人口126.6万人，直接经济损失12.7亿元。“山神”造成的受灾情况受到海南省红十字会领导的高度重视，并对救灾工作进行了安排部署，根据灾情需要送去急救包等救灾物资，于10月31日下午驱车送往万宁县红十字会，由当地红十字会分发给受灾群众[5]。

在灾害发生中及发生后阶段，各基层社区、社团、NGO等组织通常会借助网络这一信息平台面向整个社会进行动员，通过博客、微博这类公共交流平台抑或是许多即时通讯工具（例如QQ），对共处于同一沟通平台上的熟稔或陌生的网民发布灾害预警信息并进行前期呼吁性、激情式的救灾动员，以做好应对突发性海洋灾害的准备。近些年网民对公共事务的参与度显著提升，网络民意、民众的微言推动现实社会前行的力量日渐强大[6]。公众民意表达活跃，民众参与度高不仅对公民社会发育起到“催熟剂”作用，而且在应对突发性的海洋灾害方面所起的作用日渐增强。

应急救援队伍是应对突发性海洋灾害的基本力量。以台州日报上的一则报道视之，“浙江海警一支队官兵主动深入码头渔船上宣传防台知识，向渔民宣传最新动向、风力、路径等相关信息，提醒他们做好准备。[7]”各种不同类型的志愿者也在突发性海洋灾害的应急处置中发挥着巨大的不可替代的作用，他们可以提供特殊的专业与技术支持，提供辅助性的工作服务等。志愿者组织，如红十字会与各种救援和救捞组织，是最基本的反应和恢复组织，政府经常和此类组织签约以提供服务，对于较小的灾难，政府有时完全依赖于各地方红十字会的援助[8]。

许多NGO通过国际关系，发挥国际联络的优势，以引起国际社会对灾害的关注，施行开门救灾，开放救灾，募集国外援助，积极筹集物质资源。近年来，我国对世界各地的海洋灾害，如印度洋海啸、美国风灾等，都给与了及时和有力的帮助。我国发生突发性海洋灾害时，各国政府和国际组织也反应及时迅速，给予物质和精神方面的支持与帮助。

灾害发生之时，许多具有公共意识的公民，通过参与非政府组织的工作来表达自己的内心情感，伸出自己的援手，公众凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会的自我管理。例如，大连市慈善总会作为大连最有活力和影响力的公益组织，发展成为大连慈善的一个缩影。突发性的海洋灾害发生时，大连市慈善总会第一时间顺势引导，启动应急救助募捐机制，主动接收社会各界的爱心捐赠。2007年3月4日，大连遭受几十年不遇的风暴潮灾害时，接收社会各界捐款4 600多万元[9]。在这次社会捐款中，许多中国企业家也表示愿意投身公益事业，承担起更多的社会责任以回报社会。例如，孙荫环代表亿达集团这一“成长型企业”为风暴潮灾害受灾群众捐款300万元。

2.3 灾害发生后的社会动员

突发性海洋灾害发生过后，社会动员主要着手在以下方面进行：首先是相应基础设施、软硬件资源等的恢复重建。各种NGO组织会为灾害后的重建募集资金支持，为灾后重建提供专业化的指导。同时，各种媒体也会为灾害后的重建工作进行宣传和社会动员，鼓励受灾群众凝聚成强大的力量来共同进行恢复重建工作，号召大家振作起来形成一种奋发向上的社会氛围，从精神上给予灾后重建以强大支持。

其次，在灾后社会心理恢复方面，当公众面对重大突发性海洋灾害时，会给受灾群众带来“心理的巨大混乱”，脆弱的社会心态使突发事件造成“涟漪效应”，让人类承受远远大于突发事件本身所带来的压力，不仅机体的免疫系统严重受损，而且整个心理系统也有可能出现严重障碍[10]。突发事件和危机后的心理危机干预治疗，能够有效帮助灾民在短时间内克服心理障碍。一些NGO积极发挥专业优势，致力于为受灾群众提供心理咨询服务；社区组织通过成员之间的心理沟通和互助安慰，同时借助专业的心理辅导来平复其灾后的混乱心态，使社区成员互帮互助共渡心理危机。媒体也为灾后社会心理的恢复提供有益的导向，帮助受灾群众尽快恢复到正常的生活中来。

3 理顺应急机制，动员社会力量，完善应急社会动员机制

从目前来看，在“强政府—弱社会”的总体格局中，近些年应对突发性海洋灾害的社会动员中，其基本状态是政府动员的强大态势带领着民间动员，民间动员这一路径没有充分地发挥其作用。而突发性海洋灾害应对中理想的社会动员机制应该是这两股力量，不是独立的或依附的，而是各自独立发挥作用，最后相互交融汇合在一起共同发挥作用。基于突发性海洋灾害应对中社会动员的内在机理，我国现阶段进一步完善其应急社会动员机制应做到如下方面：

3.1 加大对民间组织的扶持力度

政府的作用不是万能的，非政府组织可以成为政府与社会沟通的桥梁，可以协助政府组织民众，提高志愿服务，协调利益关系，维护社会稳定，发挥“社会稳定器”的作用；可以为政府提供专业性服务，缓解政府资源短缺，减轻政府压力；还有助于政府职能的转变，承接政府转移的事项，避免出现权力的真空。

改革开放以来，虽然非政府组织力量不断发展壮大，但相当一部分民间蓬勃发展起来的“草根型”自发组织没有合法身份，法定地位有其模糊性及缺乏必要的监管，导致其发育受到抑制且发挥的作用效度受阻。此外，我国现有民间组织的职能大多侧重于社会福利方面，主要是为弱势群体服务的，应对灾害的专业性民间组织仍很匮乏[11]。因此，我们对公益性的NGO组织，对某些志趣型的民间组织应该降低登记的门槛，法律上保障其合法身份并对其进行有效监管。政府需要引导建立灾害救助的专业性NGO组织。此外，重视强大的政府与分散的、弱小的民间组织进行有效的沟通、协调和社会协同，建立起协同合作机制，最大限度地调动一切社会力量投入到灾害救助中。

3.2 进一步完善政府动员

党和政府要始终作为社会动员的引导者、规范者和主要组织者，做好应对突发性海洋灾害的主心骨和中流砥柱。政府要协调好内部行政资源，最大程度地调动、整合利用社会和政府资源，建立包括应急指挥管理、救援行动指挥、专业救援机构、后勤支援与保障等统一的、强有力的国家和地方分级灾害紧急救援管理和指挥体系。建立从中央到地方的危机动员机构，明确不同层级动员机构的权责，避免出现权责不明、互相推诿现象，并充分发挥灾区基层党组织的力量和党员的模范带头作用，一切为救灾让路，为更大规模的社会动员开辟道路。

3.3 加强应急社会动员的法律、制度保障

有效促进灾害应对的社会动员行为逐步走向法制化和规范化，为社会力量参与减灾救灾提供法律保障。要着力建立健全应对突发性海洋灾害动员的相关法律法规，如《灾害救助社会动员法》等，同时，国家有必要建立一套行之有效的社会动员规章，为灾害应对提供一定的制度保障，为国家平时进行社会动员准备、危机时实施资源动员提供基本依据。此外，要着力加强对非政府力量在突发性海洋灾害应对中的法律、制度保障，如何动员他们参与其中，其具体的权利义务、参加灾害处置的权限如何规制，在现行法律中未作出全面的解释[12]。

3.4 建立畅通的信息沟通机制

没有高效合理的信息沟通机制，就没有高效的动员。规划建设灾害应急管理信息中心，保障信息畅通，对灾害信息实行一元化管理，配置专职信息官，及时、准确、全面地向媒体发布信息，实现由上至下传达政府指令和灾情，由下至上反馈民情民意的职能。同时，建立海洋灾害信息披露制度，及时、公开、透明地向社会公布灾情，以稳定社会秩序和加强公众信心，也有助于公众对政府实施监督，提高政府的公信力及灾害应对效率。

3.5 提高公民的灾害应对能力

社会民众在灾害应对中发挥了主体性作用，在对民众平日的常态管理中，要将公民参与提升到制度建设层面上来，个体公民、社会、政府之间通过制度化的参与平台和机制，实现灾害来临时的协同治理，塑造发达的公民参与文化及整个社会的应急文化和预防文化。着力加强对公民的经常性灾害应急教育，比如充分利用社区这个公共平台，在社区中进行应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，以增强民众的危机意识和防灾意识，减少对灾时临时动员的依赖。此外，灾害应对需要大量的不同领域的专业人才，因此，要完善人才储备机制，加强对灾害应急志愿者的教育、培训、组织和管理，完善分层分级的专业人员动员机制，以保证抗险救灾的有生力量能够得到有效充足的供给。

[1]Roman R.Augustin：Harvard Business Review on Crisis Management[M].Harvard Business College Press，2001.P1.

[2]朱力，谭贤楚.我国救灾的社会动员机制探讨 [J].东岳论丛.（社会学研究），2011，（6）：39-45.

[3]本书编写者编突发事件应对知识读本[M].北京：新华出版社，2008.

[4][美]罗伯特·希斯，王成等译.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.

[5]海南省红十字会急赴灾区分发救灾物资 [EB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/Social_management/content/2012-11/01/content_3952373.htm node=35350，2012-11-01.

[6]你表达了吗？——看民意“微言”汇聚社会前行力量[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c_114159851.htm.

[7]浙江海警一支队官兵主动深入码头渔船上宣传防台知识，向渔民宣传最新动向、风力、路径等相关信息，提醒他们做好准备[N].台州日报，2009.09.15.

[8]郭太生，公共安全危机事件应急管理研究[J].中国人民公安大学学报，2003（6）：77-83.

[9]白晓威.慈善新观察之大爱如海的大连慈善[EB/OL].日公益时报网，2011.11.08.http：//news.timedg.com/2011-11/08/content_7120555.htm.

[10]秦启文.突发事件的管理与应对[M].北京：新华出版社，2004.

[11]张义烈.灾害救助需创新社会动员机制[J].中国社会导刊，2008，22：17-25.

[12]张维.非政府力量参与救灾法律阙如—专家建议完善应对灾害社会动员机制[N].法制日报，2011年5月20日.