论我国环境行政公益诉讼制度之构建

2013-04-10吴卫军任永芳

四川环境 2013年5期

吴卫军，张珍，任永芳

(1.电子科技大学法律系，成都 611731;2.四川省人民检察院，成都 610017)

最近30多年来，中国经济高速发展，工业化和城市化迅猛推进，经济的增长、财富的集聚、生活方式的变迁带来了资源和能源的巨量消耗，各类废弃物的排放水涨船高，严重影响着我国民众的身心健康。在环境问题日益严重的背景下，推动环境行政公益诉讼制度之构建有着极其重要的现实意义与实践价值。

1 环境行政公益诉讼及其价值

随着环境问题重要性的不断凸显，为了适应环境保护监督、管理的需要，环境行政公益诉讼应运而生，它在继承普通行政诉讼基本特征的基础上立足于公益保护，是一种特殊形态的行政诉讼，有着自身特有的价值。

1.1 环境行政公益诉讼的界定

由于环境行政公益诉讼制度在我国尚未建立，所以对其概念的界定，要借助于环境公益诉讼和行政公益诉讼的相关研究成果来确定。在我国，学者们从不同的立场、角度对环境公益诉讼和行政公益诉讼进行了概括。有学者认为，“所谓环境公益诉讼，是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害可能时，法律允许个人或组织为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度”［1］;有学者称，环境公益诉讼“是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度”［2］;还有学者认为，“环境公益诉讼，是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众 (包括公民个人、集体)、社会团体、国家机关作为公共利益的代表人，对行为人提起民事或行政诉讼”［3］。而行政公益诉讼，一般认为是指“在行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度”［4］。

结合以上两方面的研究，本文认为环境行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯公众的环境权益时，法律允许无直接利害关系的特定主体依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为进行审查并做出裁判的制度。

1.2 环境行政公益诉讼的价值

人类是环境的产物，环境是生命的基础。建立环境行政公益诉讼制度不仅对于环境保护有着十分重要的意义，而且对国家法治建设也能起到积极的推动作用。

首先，环境行政公益诉讼具有规范价值，即能够有效规范行政权的行使。在我国现行环境执法管理体制不畅的情况下，环境行政公益诉讼制度可以充分实现对行政主体环境执法行为的监督，促进环境管理机关依法行政。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条真理。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”［5］。现代社会对私权的保护，对公共利益的维护，不能只依靠公权力，应该以私权力控制公权力，从而保障公共利益和民众的合法权益。维护公共利益是一个国家全体民众的事情，民众也是执法监督最基本、最重要的力量，这也是应当赋予普遍公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼原告资格的内在动因。环境行政公益诉讼作为一种新型的监督机制，能够通过司法审查监督行政主体、规范行政主体的行政行为，促使其审慎地行使权力，最大限度地减少对环境的侵害。

其次，环境行政公益诉讼具有保障价值，即能够实现公民环境权益之保障。环境权作为一种新型权利，虽然还未在我国现行立法中明确规定，但是，环境利益作为一种公共产品，与每个人的生活密切联系。“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定秩序的利益”［6］。维护了环境公益，民众也就自然从中受益。关于环境权确立与否的争论固然激烈，但有一点应当肯定，即公民享有健康和良好的生活环境以及合理利用环境资源的基本权利是毋庸置疑的。环境行政公益诉讼制度的建立，使得民众环境权益在受损时可通过司法途径获得救济。

最后，环境行政公益诉讼具有补阙价值，即能够弥补我国现有法律体系的相关缺憾。首先，对完善我国环境法律体系具有重要意义。审视我国的环境立法，《环境保护法》、《水污染防治法》及《大气污染防治法》都只是在总则中概括规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但具体如何控告，特别是对环保行政机关的违法行为如何控告，则大多语焉不详，使得对环境行政违法行为缺乏有效的监督救济手段。因此，通过司法监督环境行政行为对完善我国环境法律体系具有积极意义。其次，对行政诉讼制度的完善也有着重要意义。《行政诉讼法》已实施20多年，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益方面发挥了重要作用。但20多年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题，这些问题关系到行政诉讼制度的完善和发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关。环境问题如今已是全球性的议题，我国又是WTO的成员国，经济全球化趋势必然会对各国法律与法治发展产生更大的影响，国内外环境侵权事件的频发也对立法提出了更高的要求。通过修改《行政诉讼法》，完善行政诉讼类型，增加环境行政公益诉讼这一新型的行政诉讼，不仅能体现行政立法回应社会现实的积极立场，也能顺应国际形势发展之需要。

2 我国构建环境行政公益诉讼的现实基础

当前，在我国构建环境行政公益诉讼的必要性已得到学界的广泛认同，修改《行政诉讼法》时增设这一制度也甚少异议。然而，对我国构建环境行政公益诉讼制度现实基础的关注却不多，有必要略加阐述。

2.1 环境行政公益诉讼制度之观念基础

在生产力极其低下的情形下，人们关注的仅仅是生存问题;随着社会的进步和经济的发展，人们越来越注重生活品质。在我国由发展中国家向中等发达国家转型的背景下，环境污染与环境破坏问题越来越凸显，逐渐成为了威胁民众健康生活的一大因素，环境保护的问题越来越为人们所关注。1972年，联合国大会通过了《人类环境宣言》，该文件第一条庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”［7］。在我国，环境权观念日益深入人心，环境保护意识也不断增强，这为环境行政公益诉讼制度之构建提供了观念上的坚实支撑。

2.2 环境行政公益诉讼制度之法律基础

首先，在实体法上，宪法和环境保护法都赋予了民众参与环境管理、维护环境公共利益的权利，比如《宪法》的第2条、第5条、第41条，《环境保护法》的第6条、第11条及第41条之规定就是如此。尤其是《环境保护法》第6条，虽是一个原则性的规定，不具有实务上的操作意义，但明确规定公众参与环境管理的权利，使得民众环境权利之行使有法可依。环境保护方面的已有立法为公众提起环境行政公益诉讼提供了实体法上的依据。

其次，在程序法上，2012年8月31日修改通过的《民事诉讼法》增加了“公益诉讼”的内容，指出:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条款之出现，让学界讨论已久的“公益诉讼”成为法定制度，这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国通过诉讼维护社会公益的新篇章。民事诉讼法之修改为行政诉讼法的修改打开了大门，其将公益诉讼纳入其中的做法为行政诉讼法修改时增加环境行政公益诉讼提供了程序法上的有益借鉴。

最后，域外法治发达国家有关环境行政公益诉讼的制度设计和法治实践也为我国建立环境行政公益诉讼提供了宝贵的经验。虽然存在法律传统和诉讼文化方面的差异，我们不能够完全照搬域外的诉讼制度，但汲取有益的内涵，与我国诉讼制度进行有机结合还是可行的。如美国1970年的《清洁空气法》就确立了公民诉讼制度。根据该制度，公民可以依法对违法排污的企业或未履行法定义务的主管机关提起诉讼，要求违法者消除污染，赔偿损失，并督促联邦环保局和各州执行其法定义务。之后美国颁行的《清洁水法》、《噪声控制法》等环境立法也相继规定了公民诉讼条款［8］。在实践中，美国联邦最高法院于1970年的数据处理服务团体联合会诉坎普案 (Association of Data processing Service Organizations Inc.v.CmaP)中，将原告资格中的“法律权利”软化为“事实上的损害”，随后又通过其他案件反复确认［9］。进一步为公民诉讼拓展了生存的土壤。这些域外立法及相关实践被我国学者们不断的介绍和引入，这为建立环境行政公益诉讼制度提供了立法上的有益参考。

2.3 环境行政公益诉讼制度之司法基础

近年来，我国通过国家统一司法考试建立了相对完善的法官遴选制度，法律教育的大力发展和法院系统内部的一系列改革，一批真正优秀的高素质人才被选拔到法官队伍，法院的审判力量得到极大增强，法官的业务素质与业务技能也得到了提升，这些都为环境行政公益诉讼的推行提供了有效的组织保障。

此外，在我国司法实践中，尽管困难重重，障碍多多，但许多公民、团体和组织开始进行了一系列环境行政公益诉讼方面的有益尝试，相关案件不时见诸于媒体，这些案件既有检察机关提起的也有公民个人或组织提起的，具有代表性的案件是2009年9月的中华环保联合会诉清镇市国土资源局一案，这是全国首例由环保组织提起的环境行政公益诉讼案［10］。虽然由于环境行政公益诉讼在立法上的缺失导致该案件审理结果不尽如人意。但结果如何是次要的，重要的是这些司法实践中的可贵经验，为环境行政公益诉讼制度在我国之构建积累了经验，培育了土壤。

2.4 环境行政公益诉讼制度之理论基础

在公益保障日益引发关注的背景下，不仅实践中多次出现了公益诉讼的案例，理论界也对该问题进行了深入研究，许多组织和个人还纷纷通过立法建议、立法提案等方式推动我国公益诉讼制度入法。尽管在具体的视角、维度上存在差别，但学界与实务界关于公益诉讼制度之构建却基本达成了共识，大都认可环境行政公益诉讼制度具备了以下几方面的理论基础:

一是人权保障理论。人权是人生而为人所应当享有的基本权利。作为一项基本权利，意味着法律应当给予和保障人们应当享有的基本权利和资格，如前所述，环境权观念在当代中国已日渐深入人心，从“以人为本”的法律观出发［11］，通过环境行政公益诉讼保障公民的环境权既是人权保障的基本要求，也是司法保障人权的直接体现。

二是依法行政理论。依法行政强调行政机关必须经由法律授权并依据法律规定行使行政权力与管理公共事务，其内涵包括3个方面:行政权的来源必须有法律依据;行政权的行使必须遵守法律;行政机关违法行政必须承担法律责任。环境行政公益诉讼通过对环境行政行为的司法审查，确保行政违法承担相应的法律后果，这正是依法行政理论的应有之义与现实表现。

三是司法最终解决理论。现代法治国家中，司法是民众权利的最终救济渠道和社会争议的最权威解决方式。司法最终理论要求任何适用于宪法和法律引起的法律纠纷原则上只能由法院作出排他性的终局裁决。通过环境行政公益诉讼解决当前关于环境行政行为的合法性争议具有紧迫性与必要性，也是司法最终解决理论的内在要求。

此外，最高人民法院早在2009年下发的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中就指出，要“积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式”;而在有关《行政诉讼法》修改的讨论中，学者们则提出了将公益纠纷纳入行政诉讼受案范围、赋予公民提起公益行政诉讼的权利、赋予公益组织起诉权利和完善诉讼代表人制度等改革设想［12］。这些都为我国构建环境行政公益诉讼制度提供了坚实的理论基础与理论支撑。

3 我国环境行政公益诉讼制度的具体设计

环境行政公益诉讼的确立是一个渐进过程，目前我国已基本具备了环境行政公益诉讼入法的现实基础，但环境行政公益诉讼本身具有特殊性，因此在制度设计上有必要在许多方面和普通行政诉讼区别对待。

3.1 在立法上明确规定环境权与行政公益诉讼制度

首先，在宪法层面，应明确规定公民的环境权，肯定社会的环境权益。宪法是国家的根本大法，是制定普通法律的依据，环境权在学界也被公认为是公民的一项基本权利，但目前我国《宪法》中缺乏对该权利明确而清晰的规定，这对各部门法有效保障民众环境权造成了阻碍。因此，有必要在宪法中确认公民的环境权，为其他法律如环境保护法、行政诉讼法等的修改提供立法支撑，为启动环境行政公益诉讼奠定基础。

其次，在行政诉讼的立法层面上，要明确规定包含环境保护、土地资源利用等在内的行政公益诉讼制度。当前，我国刑事诉讼法、民事诉讼法的修改工作也全部完成，行政诉讼法之修改已提上立法机关的议事日程。学界与实务界的看法基本一致，无论基于什么样的修法思路，公益诉讼制度入法已是大势所趋，区别只是在于对行政公益诉讼的受案范围、起诉主体等方面存在不同认识。因此，从保障民众的环境权益、制约行政主体行政权之行使的角度出发，未来行政诉讼法应当明确设立环境行政公益诉讼制度。

3.2 在诉前程序上设置复议前置程序

在行政复议与行政诉讼的关系问题上，我国实行行政诉讼与行政复议自由选择，复议前置为例外的原则。行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。复议前置只在立法有明确规定时才适用。

叶俊荣教授曾说:“环境行政公益诉讼的目的在于督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”［13］。因此，建议立法明确规定，在有权主体提起环境行政诉讼前，对环境行政机关的不当作为及不作为应先申请行政复议，对复议结果不服的可以提起诉讼。设置诉前复议程序，不仅有利于提高行政效率，减少法院的诉累，也能够给行政机关一个在系统内部自我改正的机会，借以维护自身形象;同时还能对公众提起环境行政公益诉讼进行控制，防止滥诉之发生。

3.3 在原告资格上突破传统利害关系人范畴

关于原告资格，从现行《行政诉讼法》第2条、第41条的规定可知，我国采取的是“直接利害关系人”标准。2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。该规定在一定程度上拓展了原告的范围，但“法律上的利害关系”该如何认定，《若干解释》语焉不详，导致实践中仍旧采取“直接利害关系人”标准。但相关环境立法在原告资格上已突破了“直接利害关系人”的标准。1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该条款尽管只适用于民事赔偿，但海洋环境监督管理部门作为起诉主体之规定使“公益诉讼”在我国初露端倪，可为行政公益诉讼制度之借鉴。由于环境问题本身具有特殊性，其涉及的利害相关人往往具有不特定性及广泛性，现行行政诉讼立法规定显然不能适用于环境行政公益诉讼之原告。因此要构建环境行政公益诉讼制度就必须突破传统的利害关系人范畴，确立新的原告资格标准。

我们认为，在这一问题上可借鉴美国的“事实上的损害”标准，该标准认为，只要利益代表主体的权益受到了实际侵害即可成为公益诉讼的主体。环境具有整体性，属于社会公共利益;环境行政公益诉讼维护的是环境公共利益，环境公益与每个公众的利益相关，只要行政机关的作为或不作为破坏了环境公益，每一个人都可以成为环境利益的维护者而无论其是否与环境侵权行为有直接利害关系。由此出发，我国环境行政公益诉讼的资格原告应当包括:

(1)检察机关。检察机关是宪法规定的法律监督机关，依法行使维护社会公共利益的职责，理应有权对违法或不当的环境行政行为提起诉讼。而且，从检察机关的构成看，其有强大的公权力做依托、有高素质的法律人才为基础、有较为充裕的财力为保障，具有履行公益诉讼原告职责的全部条件。

(2)环保组织。各类依法设立的环保组织应当具有提起环境行政公益诉讼的原告资格，这是其宗旨与目标使然。同时，各类环保组织一般拥有较为专业的人才队伍，有着较强的环保专业知识和较为雄厚的资金支持，既有动机、也有能力代表权益受损的个体或不特定的多数人提起环境行政公益诉讼。

(3)公民。关于公民是否应当具有环境行政诉讼的原告资格，理论界有争议。在我们看来，公民提起公益诉讼是其维护公共利益的有力手段，也是借助司法审查权监督政府行为的一种重要机制，对于维护环境公益具有不可替代的作用。因此，公民应当有资格成为环境行政公益诉讼的原告。在具体诉讼规则的设置上，可以考虑规定:公民可以自己的名义直接起诉，也可申请检察机关或者环保组织起诉，当然环保组织与检察机关也可自行提起诉讼;这样，既有利于环境行政公益诉讼的顺利进行，减轻司法成本，也有助于避免公民滥诉。

3.4 在判决种类上引入“禁令判决”

禁令判决是指法院做出的禁止行政主体实施某种违法行为的判决，英国用禁令禁止行政当局超越权限和滥用权力的行为，特别是禁止许可证发放单位制定违反法律的规定或发放允许违法行为的许可证［14］。

目前我国《行政诉讼法》及《若干解释》规定了维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等几种判决形式，而环境行政公益诉讼是一种特殊类型的诉讼，以上几种判决形式不一定能满足司法实践的需要。环境侵权行为本身具有特殊性，很多情况下危害不是即刻就能显现出来，而是要经过一段时间，但是其产生的危害却很难被修复。因此，我们认为，可以在行政诉讼法中增加禁令判决这种新的判决形式，规定在行政诉讼进行中，为了防止环境遭到更大的破坏，法院可通过发布禁令的方式要求行政机关履行某些义务或停止实施被诉的行政行为。

3.5 在保障机制上建立律师强制代理制度

律师强制代理制度，是现代西方一些法治发达国家所采取的诉讼代理制度，它主要是指在法院进行某些诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人应以受诉法院所许可的律师为诉讼代理人，使其代理进行诉讼。

如前已述，检察机关提起环境行政公益诉讼不存在能力问题;环保组织作为原告，其有一定的人力、物力、财力作保障，提起公益诉讼也不会有太多的困难。而公民个体作为公益诉讼的启动者，往往由于缺乏专门的法律知识与诉讼机能，会遇到较多的问题，同时处理不慎也可能导致滥诉的产生。而律师的介入则能弥补这方面的不足:一方面律师可以对环境行政公益诉讼进行全程参与，提高案件的审理效率，节约司法成本，同时还可以起到监督法院依法办案的作用;另一方面也可以通过必要的事前审查，避免不具备条件的案件进入法院，减轻法院的诉累，防止滥诉的发生。当然，考虑到公民提起环境行政公益诉讼的目的不是为了个人利益，此类案件中的律师代理费用也不应由公民个人承担。因此，建议在行政诉讼法中明确规定，公民个人提起与进行环境行政公益诉讼时，实行律师强制代理，且该类律师代理行为应当纳入法律援助的范围。

［1］苏家成，明军.公益诉讼制度初探［J］.法律适用，2000，(10):38.

［2］张建伟.论环境公益诉讼制度［J］.河海大学学报(哲学社会科学版)，2004，6(4):24-27.

［3］唐澎敏.论公众参与环境保护制度［J］.湖南省政法干部管理学院学报，2001，17(6):58-59.

［4］蔡虹，梁远.也论行政公益诉讼［J］.法学评论，2002，(3):100.

［5］［法］孟德斯鸠某种.孙立坚，樊瑞庆译.论法的精神［M］.西安:陕西人民出版社，2001.183.

［6］［意］莫诺·卡佩莱蒂，刘俊，等译.福利国家与社会正义［M］.北京:法律出版社，2000.67.

［7］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京:中国政法大学出版社，2000.105-106.

［8］周瑜滨.美国的环境公民诉讼规则研究［J］.法制与社会，2009，(23):328.

［9］李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考［J］.中国人民大学学报，2003，(2):124.

［10］全国首例社团组织环境行政公益诉讼案在贵阳开审［EB/OL］.http://www.gz.xinhuanet.com/2008htm/xwzx/2009-09/02/content_17581899.htm，2009-09-02.

［11］吴卫军，陈璇.“以人为本”法律观的理论传承与现实解读［J］. 河北大学学报(哲学社会科学版)，2010，35(2):64-69.

［12］莫于川，雷振.我国《行政诉讼法》的修改路向、修改要点和修改方案——关于修改《行政诉讼法》的中国人民大学专家建议稿［J］.河南财经政法大学学报，2012，(3):18-19.