大中型水库移民后期扶持监测评估行为的分析

郑瑞强，沈顺生

（1.江西农业大学 经济管理学院，江西 南昌 330045；2.江西赣水移民咨询评估有限公司，江西 南昌 330045）

1 移民后期扶持监测评估意义与作用

监测评估工作是贯彻落实国发 [2006]17号文件的一项基础性工作，也是全面了解和掌握大中型水库移民后期扶持政策实施情况的重要手段。建立监测评估机制，开展监测评估工作，对后期扶持政策实施情况进行跟踪监测，可以获得完整、客观、长时序性资料，及时掌握情况，评估实施效果，总结经验教训，发现并纠正实施中存在的问题；从而为政府相关部门及实施机构提供事实依据和典型案例，为水库移民后期扶持科学决策提供技术支持，保障资金使用安全和后期扶持政策顺利实施。这对维护移民群众合法权益、促进库区和移民安置区经济发展和社会稳定[1]具有重要意义。

移民后期扶持监测评估，隶属水库移民监测评估范畴，是依据监测评估合同以及国家法律法规和技术标准等文件对大中型水库移民后期扶持工作管理者和参与者的行为进行的监测、评价，其工作质量关系到移民后期扶持工作目标的有效达成。但目前，我国水库移民监测评估主要指向水库移民前期与移民安置阶段，大中型水库移民后期扶持监测评估尚处于摸索阶段，且对移民后期扶持工作中的规划编制、实施监督和移民生产生活水平恢复的监测评价尚缺乏系统科学的手段和方法，导致大中型水库移民后期扶持监测评估研究的现实基础基本属于空白，在一定程度上影响了我国水库移民后期扶持监测评估工作水平的进一步提升，使得我国水库移民监测评估缺失最后一个环节。为此，开展大中型水库移民监测评估，有助于水库移民全过程监测评估工作理念的完善与实现。

2 水库移民后期扶持监测评估与其他监督手段的异同

世界银行和一些国际金融组织的有关专家经长时间探索、研究和实践之后，对水库移民监测评价的认识逐步统一，在世行业务手册中对监测、评价给出了如下定义: “监测是连续不断的评价。它既是根据既定时间表对项目实施情况的评价，又是对项目投入的使用、基础设施以及项目受益人服务方面的评价”[2]。据此，移民监测评估包括移民实施机构进行的内部监测活动和由独立的移民监测评估机构进行的外部评估活动。我国对大中型水库移民后期扶持工作的监督主要涵盖两个方面:一是内部监督，包括业务针对性较强的大中型水库移民后期扶持规划实施稽查、移民后期扶持资金审计；二是外部监督，包括水库移民后期扶持监测评估。大中型水库移民后期扶持规划实施稽查、移民后期扶持资金审计、工程移民监理与大中型水库移民后期扶持监测评估的区别在于法规依据、执行主体、工作重心、目标指向、工作频率等方面的不同。

在法规依据上，水利部移民开发局印发的 《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》（移稽审 [2008]17号）对包括大中型水库移民后期扶持规划的大中型水利水电工程规划实施稽察行为进行了规范； 《水利部关于加强水利工程移民资金审计工作的通知》对移民资金审计的重要性、审计程序等内容进行了明确；指导工程移民监理工作开展的文件为国家能源局颁发的 《水电工程移民综合监理规范》；大中型水库移民后期扶持工作开展的法理性文件是三部委 《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》 （发改农经 [2011]1033号）文件。

按照水利部人事司 《关于水利部水库移民开发局主要职责内设机构和人员编制方案的批复》 （人事机 [2008]22号）和 《关于调整水利部水库移民开发局部分内设机构的批复》 （人事机 [2011]8号）文件，大中型水库移民后期扶持规划实施的稽查和资金审计分别由水利部移民开发局稽查处和审计处负责组织实施，在资金审计工作的具体执行过程中也可以委托具有专业审计资质的社会审计机构承担。开展水电工程移民监理和大中型水库移民后期扶持监测评估工作的单位一般为社会上具有相应资质和工作能力的第三方评估机构。

在工作内容上，工程移民监理主要围绕控制工程移民的投资、进度、质量，进行合同管理、信息管理和协调各方关系等内容开展工作；移民后期扶持规划实施稽查则包括三个层面:一是，对大中型水库移民后期扶持规划实施的稽察；二是，对大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划的稽察；三是，根据实际情况确定的专项稽察。移民后期扶持资金审计则主要审查和评价移民资金内部控制情况，移民资金管理使用的质量、进度和效益。移民后期扶持监测评估的主要任务是对后期扶持政策实施情况、后期扶持资金使用管理情况、后期扶持政策实施效果进行跟踪监测和系统评估，尤其关注政策实施后移民生产生活水平是否得到了恢复和提高。

在目标指向上，这些监督行为在 “贯彻落实国家后期扶持政策，保护移民合法权益，维护社会稳定大局，实现和谐移民安置”等方面具有很大程度的统一性，但同时又各有侧重:移民后期扶持规划实施稽查关注保障移民后期扶持规划实施质量，移民后期扶持资金审计突出移民资金安全、合法、有效使用；工程移民监理重点在于检查资金、进度、质量和机构运行情况；移民后期扶持监测评估强调的是移民社会经济状况的改善、政策实施结果及对结果的评价与预测。

此外，根据各种监督活动的内涵与目标指向，其工作开展时间阶段与频率也不尽相同。

3 大中型水库移民后期扶持监测评估工作现状与问题

三部委 《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》 （发改农经[2011]1033号）颁发以来，各地积极贯彻落实，选择监测评估机构，制定监测评估大纲，大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作全面展开。但就目前情况来看，还存在以下一些问题:

（1）大中型水库移民后期扶持法规体系不够健全。目前，国家开展大中型水库移民后期扶持监测评估指导性文件是发改农经 [2011]1033号文，最根本的依据是国务院471号令；但在我国的法律体系中，尚无对大中型水库移民后期扶持工作从总体上要求进行强制评估的法律规定。换言之，在大中型水库移民后期扶持政策实施过程中，如果三部委不作监测评估的规定，也不存在不作为或违法的问题。同时仅从发改农经 [2011]1033号文件来看，其严谨性、可操作性和科学性也存在一定的问题。比如在承担主体的选择上，仅规定 “依法确定有资质的单位承担监测评估工作业务”。从法理视角看，这样的规定并不周全，不能很好地保证选择过程中的客观与公正。

（2）承担主体资质认证缺失。大中型水库移民后期扶持监测评估突出了第三方评估的价值，确保了监测评估结果的可信性。公共选择理论坚信，在政治实践或者公共管理的活动中，没有绝对客观的主体，所有人 “包括选民、纳税人、候选人、立法官、官僚、利益集团、政党、政治团体和政府，都和在市场中一样，追求个自利益的最大化”[3]。但目前，国家并没有开展对大中型水库移民监测评估资质的认证工作，只有工程移民监理资质认证，所以各地在进行移民后期扶持监测评估主体的选择时，缺乏标准，致使大中型水库移民后期扶持监测评估工作承担主体多样化，具有工程咨询资质和无工程咨询资质的单位均纳入选择范围。由于这些单位工作经验与能力水平存在差异，而委托单位不可能在短时间内对这些信息全面了解，致使大中型水库移民后期扶持监测评估工作质量难以得到保证。比如，作为第三方的评估方有着自身的利益诉求，需要有足够的项目来维持组织的运行。尤其是在缺乏资格认定标准的前提下，评估方为了能够顺利进入竞争程序，有可能在一些条款上迁就委托方。

（3）监测评估指标和评价方法的科学性缺乏系统论证。国家 《大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作纲要 （试行）》中公布的大中型水库移民后期扶持监测评估指标体系，包含资金发放、项目实施、后期扶持政策实施保障体系、后期扶持政策实施效果4个一级指标，分列16个二级指标41个三级指标。这种指标体系偏重于移民后期扶持工作过程、移民生产生活水平恢复的描述，却忽视了移民后期扶持环境组成因素间的互动、其他关键利益相关者行为嬗变影响等方面的认识与评价，不利于全面了解大中型水库移民后期扶持工作；同时，在各指标的权数确定时，由于各地移民后期扶持工作开展情况各异，多采用专家评分法确定指标权数，对各指标科学赋值存有一定困难；再者，由于指标体系覆盖面广，如果没有明确的监测评估技术路线与方法，那么各个指标与评价结果的相关关系以及由此而得出的完善后期扶持工作的诸多建议缺乏科学性和系统性，不利于移民后期扶持工作主线把握和资源整合。

（4）监测评估信息获取方式存在缺陷。大中型水库移民后期扶持监测评估获取信息的方式主要为文献收集、座 （访）谈、问卷调查、现场勘察以及数据的二次分析等。在移民后期扶持监测评估第一手监测评估信息获取的过程中，由于受到移民管理部门工作人员的 “绩效目标考虑”影响、扶持项目难以全面勘测、移民户调查信息误差较大等影响，导致监测评估所获信息失真。其中，又以移民户调查数据信息失真为甚。比如，由于大中型水库移民后期扶持监测评估中的移民户调查数量以区域移民总量为基数，故调查样本量一般较大，而现在农村中的绝大多数中青年一般出外打工，留守的多为老人、妇女和儿童，由于调查对象的身份特征，所获信息的可信度因而受到影响；再如，很多地方从事移民后期扶持工作的管理人员可能出现更换，其对于资金发放、项目建管等时序性的移民后期扶持信息提供可能存有误差。

4 建议

（1）完善大中型水库移民后期扶持监测评估政策法规。可借鉴发达国家政策评估经验，在宏观层面上制定 “国家公共政策 （项目）评估法”，以法律的形式确定评估的基本价值、基本程序、基本方法、责任主体和评估结果的运用[4]。同时，建立与法律相适应的监测评估机制，实施相关独立的专业化管理，明确责任追究机制，保障评估组织管理和法律法规的有效执行。在此基础上，建立大中型水利水电移民监测评估 （含后期扶持）实施细则，最终使得移民后期扶持监测评估工作有法可依，得以规范实施。

（2）强化移民后期扶持监测评估机构的能力建设。政策评估强调独立第三方的价值是20世纪60年代以来的传统。政策评估的传统确信，由于政策所涉及的利益关系，由政策系统内部或者是利益相关方进行的评估，都有可能失去政策评估的公正性，导致政策评估结论的失真[5]；而促成这一目标实现的基础是第三方的能力。为此，应严格监测评估机构的资质认证和人员评定、考核、审查制度，尤其是强化对总监测评估师的考核和认定。通过移民监测评估行业监管体系和规制的完善，建立健全完整的规章制度，具体详细地规定移民后期扶持监测评估的工作内容、工作程序、工作方式及监督评估成果的检查、验收、考核，保障大中型水库移民监测评估活动有序高效运转，从而避免监测评估机构成为“内部人”的某种可能[6]。

（3）发展多元参与评估的模式。政策评估不只是技术验证，更包含了价值选择。移民后期扶持监测评估单位往往按照协议约定，依据政策目标和专业技术路线开展监测评估工作。但这种监测评估极具程式化，忽视了很多变化的环境因素，容易陷入专家主义的泥潭，导致以偏概全；又由于监测评估人员素养的限制，可能会在监测评估过程中机械地理解移民后期扶持政策的技术目标，而没有综合考虑非移民群体、社会经济发展条件变化等因素，不能动态考察政策目标的实现程度。再者，外部监测评估专家与具体从事移民后期扶持工作的人员相比，其对政策实施操作流程的认知存有差距，也可能导致监测数据失真和评估结论的主题偏离。社会公平要求政策评估主体保持评估中的独立地位，这种独立性必须受到各种社会力量的制约。依据耗散结构理论关于组织稳定性的 “负熵”分析[7]，应建立多元主体参与的移民后期扶持监测评估体系，允许各种社会力量公开参与到移民后期扶持监测评估实践中来。以独立第三方为主，社会审计机构、社会 （媒体）舆论、移民与非移民共同参与，构成移民政策评估主体结构，使得大中型水库移民后期扶持监测评估工作更加科学、合理。

（4）改进大中型水库移民后期扶持监测评估手段和方法。从移民管理体制机制健全、资金发放与项目管理、群众参与及满意度、后期扶持工作开展与区域社会经济资源优化、移民社区发展分析、与循环经济和绿色发展等政策的契合性等方面考虑完善当前的移民后期扶持监测评估指标体系。在评价方法选择上，一方面注重选择的分析方法能够体现移民及区域在后期扶持政策实施前后状况的比较，突出移民后期扶持政策效果；另一方面也要关注分析方法是否可以将诸多评价指标围绕移民后期扶持政策目标实现这条主线进行串联，并能够准确反映指标之间、指标与移民后期扶持政策达成的效果之间的关系，以及更好地推进下一步移民后期扶持工作，实现体现约束理论思想的指标筛选功能。此外，还要采取先进的科学方法和手段，使信息收集、汇总准确全面，动态分析科学可靠，传送和反馈信息及时便捷。比如，建立各级政府对移民后期扶持监测评估管理工作的考核激励机制；实施上级委托监测评估单位对下级进行监测评估，防止出现移民管理机构既是委托方又是评估对象的现象；创新和健全固定监测单位、固定监测点和固定移民户信息员跟踪采集信息制度；开发大中型水库移民后期扶持监测评估信息系统等，从而不断提高移民后期扶持监测评估成果质量和监测评估效益。

（5）重视大中型水库移民后期扶持监测评估成果的运用。移民后期扶持监测评估成果是对包括监测评估专家、移民干部、移民与非移民群众等诸多群体有关后期扶持政策实施信息反映的综合分析与评价，既是对一定阶段水库移民后期扶持政策实施情况的总结；也是对未来一段时期移民后期扶持工作开展的思路梳理，为改进移民后期扶持工作提供决策参考。因此，移民管理机构要清楚手段和目的的区分，不仅要加强监测评估工作；更要充分运用监测评估成果，对典型经验进行总结和推广，对发现的问题深入调查、及时整改；并注意发现、总结规律性的问题，服务于大中型水库移民后期扶持政策工作目标的顺利达成[8]。

［1］梁福庆.非自愿性移民安置稳定研究［J］.重庆三峡学院学报，2008， 24（4）:1-5.

［2］余文学，施国庆，荀厚平.中国工程移民监测与评估问题探讨［J］.河海大学学报: 社会科学版， 1997， 25（2）:46-50

［3］（美） 托马斯·R.戴伊.理解公共政策［M］.10版.北京: 华夏出版社，2004:21.

［4］周建国.南水北调移民安置监测评估的困境与完善［J］.江苏社会科学， 2011（6）:61-65.

［5］贠杰，杨诚虎.公共政策评估:理论与方法［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:202-210.

［6］周风，储根焰，刘宝珍.浅谈如何当好移民安置总监督评估师［J］.人民长江， 2010， 43（23）:9-11.

［7］姜广举，林国标，史晓平.当代生态文明建设研究:基于生态系统的耗散结构视角［J］.江西农业大学学报:社会科学版，2011（3）:71-76.

［8］唐传利.在全国大中型水库移民后期扶持监测评估工作座谈研讨会上的讲话［EB/OL］.http://www.cnsym.com/ldjh/ymjld/201108/t20110817_7617.htm.