退耕还林工程建设存在的问题及对策——以河池市为例

欧阳泽怡, 欧阳硕龙, 李艳杰

(1.中南林业科技大学生命科学与技术学院， 湖南 长沙 410004； 2.湖南省林业科学院， 湖南 长沙 410004)

退耕还林工程建设存在的问题及对策
——以河池市为例

欧阳泽怡1, 欧阳硕龙2, 李艳杰1

(1.中南林业科技大学生命科学与技术学院， 湖南 长沙 410004； 2.湖南省林业科学院， 湖南 长沙 410004)

以广西河池市为例，采用实地核查、走访群众等方法，对广西省河池市实施退耕还林工程的过程中存在的问题进行分析,结合该地区自然条件和社会经济情况的特殊性，提出了粮食实行浮动补贴制、完善绩效考核机制、加快后续产业发展等解决措施。

退耕还林; 效益; 喀斯特地区; 对策

退耕还林,就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜的植树造林，恢复森林植被。退耕还林工程在我国已进行14年(到2013年), 范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，已于2008年进入巩固退耕还林成果阶段。是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、群众参与程度最高的一项生态建设工程，促进了生态环境改善。

广西河池市的退耕还林工程自2002年全面展开，在取得了巨大成就的同时,不可避免的也出现了一系列问题，比如：退耕还林补助期满后，资金怎样继续投入；退耕还林农户怎样在保护生态和维持生计间取得平衡[1]；后期管护工作亟待加强等。通过2012年度对广西河池市退耕还林工程的验收调查(2012年度阶段验收范围为国家计划安排的2004 年度退耕地还生态林面积)，分析其相关问题, 针对河池地区自然条件和社会经济情况的特殊性，提出相应措施，为其他类似的生态较脆弱、财政较薄弱的喀斯特地区巩固退耕还林成果提供参考。

1 河池市自然地理概况

河池市地处广西省西北边陲、云贵高原南麓，介于东经106°34′—109°09′、北纬23°41′—25°37′之间。河池境内山岭绵亘，岩溶广布，属中国西南喀斯特地区之一。在喀斯特脆弱生态环境下，土层薄，基岩出露浅，暴雨冲刷力强，大量的水土流失后岩石逐渐凸现裸露，易呈现出“石漠化”现象。河池市属亚热带季风气候区，全地区年平均降雨量一般在1200～1600mm之间，利于植物生长。

2 退耕还林工程建设现状

2.1退耕还林实施情况

截止2008年底，河池市累计完成退耕还林14.27万hm2，其中：退耕地还林5.47万hm2，配套荒山造林7万hm2，封山育林1.77万hm2。迄今共涉及11个县(市、区)的24.7万农户113万人直接参与,森林生态效益补助的试点范围覆盖到120.87万hm2森林[2]。河池市2004年度退耕地还林生态林计划7933.33hm2，上报退耕地还生态林面积7505.87hm2，实查面积7505.94hm2，保存面积(含合格和基本合格面积)7326.93hm2，面积保存率97.62%。

2.2退耕还林效益

2.2.1 生态效益 全市完成植树造林9.05万hm2，全市森林覆盖率由“十五”期末的52.95%提高到现在的66.58%，每年增长1个百分点；活立木蓄积增加到6000万m3，达到原来的两倍；林业生产总值由原来的23.46亿元，增加到了50亿元[3]。有关监测数据表明，全市水土流失面积由2000年的6760km2减少到现在的6048km2。农户参与性较高，部分地区甚至出现农户在下达任务面积以外自发大面积荒山造林。

2.2.2 经济和社会效益

(1) 增加农民收入。退耕还林工程受益农民约113万人，退耕农户平均获得补助4425元。特别是高寒地区、少数民族地区和贫困地区，退耕还林补助已成为当地农民收入的重要组成部分，一定程度上缓解了山区群众的贫困程度。国家森林生态效益补偿资金在“十一五”期末，由每667m2补助5元/年提高到每667m2补助10元/年，2010年，林农共获得1.8亿多元生态补助，人均743元[4]。

(2) 促进农村产业和土地利用结构的调整。在实施退耕还林过程中认真落实各项配套措施，积极培育后续产业，使以种植业为主的农业生产向林果及二、三产业发展，促成了相关农副产品销售加工企业的兴起，促进了农村产业结构的调整。

3 存在问题

3.1农民收入有可能减少

每667m2退耕地粮食折现期内的补贴210元/年，期外的补贴105元/年；生活费补助20元/年。为了更好的巩固退耕还林成果，增加了期外的一个延长周期[5]。但是一旦补贴期结束，退耕农户如果不外出务工或是没有其他较好的经济来源，导致收入减少，也就违背了退耕还林工程要实现惠农强农的这一要求[6]。

3.2粮食补助标准需增加

我国的粮食价格从2004年开始大幅上涨。从《2011年国民经济和社会发展统计公报》(由国家统计局公布)可以得知, 全年居民消费价格比上年上涨5.4%，其中食品价格上涨11.8%。农产品生产价格上涨16.5%[7]。国家却依然实施现金补助代替原先的粮食补助即粮食直补,补偿标准不变, 2012年的中国粮价，籼稻谷约3.40元/kg,实际上是退耕比不上种粮食。某种程度上是将通货膨胀压力转移给退耕农户,使补偿政策的激励作用弱化。

要衡量还林补助是否能够满足农户退耕需求，就要看对退耕农户来说，种粮食和退耕补助费哪个更划算。自利的本能行为会驱使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品[8]。但这一点在河池表现得并不明显，主要原因可能是：第一，在喀斯特地貌脆弱的生态环境下，一些土地的生产能力非常低，种粮食也并不能获得理想收益; 第二，大多数农民已经建立了一定的生态意识，不合理的社会经济活动造成的人地矛盾已有所缓和。

3.3退耕还林的工程管理问题

3.3.1 林权证发放未实现全面覆盖 个别县如金城江区 2004年度退耕地还生态林林权证发证率仅为87.3%。林权证发放的目的是确定林木的权属，依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权将到受法律保护*摘自〈中华人民共和国森林法〉第一章，第三条，1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》修正。。林权证如果发放不到位，将影响退耕农户申请林木采伐、领取有关政策性补偿和补助资金等活动的顺利进行。

3.3.2 小班实地情况与图纸描述存在不符 所有县建档率管护率均达到100%，但是由于退耕小班数量庞大、位置分散等原因，还一定程度上存在小班实地情况与图纸描述不符的情况。如：作业小班地块与补植补造地块区分不清，如凤城镇长峒村2林班178小班；部分小班勾图位置位移，如中亭镇风界村1林班222小班等；部分地区勾图与实际位置不符或者不够准确，如凤城镇良利村2林班160小班等；存在面积不符的现象，如平乐镇5林班74小班；由于凤山县退耕地分散，部分打点的作业小班在地形图上连片表示，位置描述不清，如中亭镇积善村3林班96小班等。

3.4退耕还林工程质量问题

3.4.1 部分工程未达到保存标准 河池市共有141.12hm2退耕地因抚育不力未达到保存标准，占未达到保存标准面积的68.7%。一些地区主要劳动力外出打工创收，对退耕地造林缺乏有效管理致使林木长势较差，未能达到保存标准。

3.4.2 存在损失面积 造成面积损失的最主要原因为征占用，面积为14.19hm2，占损失面积的37.9%；部分小班征地占用，却未及时补种，如都安县凤城镇1林班192小班等。复耕是除征占用以外造成损失面积的最主要原因。

3.5绩效考核监督机制不力

因为退耕还林绩效考核指标的缺陷,所以有的退耕农户在管理上还缺乏参与意识，相关部门在一些工作开展上还比较粗放。据调查，还存在生态林比经济林好、经济林成活率及长势不理想、没有以因地制宜为原则选择树种、盲目完成指标忽略长期效益等问题，还存在只是为了拿补贴敷衍任务，而经济林营造本身并没有取得理想经济效益的情况[9]。

以同龄同类的桉树为例，如果退耕农户进行了合理的修枝整形、肥水管理等工作，种出的桉树直径可能达到疏于管护的桉树直径的1.5倍以上[10]。

4 对策

要解决河池地区退耕还林工作中的相应问题，必须立足河池当地实际情况，面向退耕还林区域和退耕农户，结合社会主义新农村建设要求，采取综合措施，为退耕农户创造更好的生产生活条件，让生态恢复与经济发展二者得到双赢[11]。

4.1资金筹集与投入

4.1.1 多渠道筹集资金 在巩固退耕还林成果阶段，坚持国家政策支持、地方财政适当配套和退耕农户自筹相结合，动员退耕农户积极开展基本口粮田建设任务等后续产业[12]。为保障工作顺利开展，可以将退耕还林工作经费、配套科技推广项目经费等开支优先纳入地方财政预算。

4.1.2 增加退耕还林补助 打破退耕还林补助从不增加的局面。补助金额可参考当年的粮价上涨幅度和国家财政收入增幅做出适当调整,按照退耕面积和退耕还林绩效情况对退耕农户发放补助。

4.2加强管理

针对退耕还林保存率较低的地块，应当及时反馈信息，采取有效的措施进行整改，加大监督力度，加紧补植补造[13]；对于征地占用的地块，加紧异地补造。

关于营造林的建议:克服天气等客观的困难，创造条件，尽最大努力提高抚育率，以保障和提高株数存活率；尽快补齐、补全自检材料，图表要一一对应，并整理成册，归类存档，专人管理；油茶与八角套种的模式，可以通过实地试验，以提供最佳的林木安排、种植规格以及系统的经营管理等方面的资料，验证后，可在全区推广该模式。

4.3加大科技支撑力度

喀斯特森林生态环境的恢复和重建是喀斯特地区进行退耕还林的核心目的。大量研究表明,喀斯特石质山地造林主要是要求能够造得上去,即苗木保存存活[14]。由于喀斯特山区石砺多,土层薄，针对对于石山林木长势较差的情况，可采取在少许石山地试种一些抗环境能力较强的林木树种，选择适应性较好的林木树种并示范推广；加大林木的检疫工作，从技术管理上提高林木的质量和产量；加强对退耕还林工作人员的技术和业务培训，指导农民实施退耕还林。

4.4健全绩效考核机制

进行绩效考核的指标体系应重点涉及：生态林、经济林的生态效益以及后续产业的发展情况；生态旅游业、农村剩余劳动力转移情况、林果业、特色产业也可以作为绩效考核的指标[11]。

生态环境作为一种公共资源,市场缺位,不可能直接在市场进行交易。所以现实中既无人专门支付生态费,也不可能去刻意从事生态生产。在一些生态脆弱地区，生态林甚至只有生态效益，没有经济效益；可以看出，退耕还林短期内是几乎没有直接效益产出的[15]。因此, 在河池市这样生态较脆弱、财政较薄弱的喀斯特地区，把生态效益列入绩效考核指标体系，有利于维护生态补偿机制，保障生态建设有稳定的资金渠道。

4.5发展后续产业

巩固退耕还林成果的中心任务就是解决好退耕农户的当前生计和长远发展。发展后续产业，能有效解决退耕农户的吃饭和增收等生产生活问题，增加退耕农户自我发展能力。

4.5.1 发展后续产业以行政村为基本单位 后续产业建设以行政村为基本单位，或者几个行政村相对集中连片，尽量覆盖到较多的退耕农户，采取点面结合即分户建设与集中建设相结合的项目实施方案[12]。后续产业建设资金安排不得过于分散，非退耕还林村不得纳入实施范围。

4.5.2 发展后续产业注重保护环境 后续产业发展建设容易对环境造成影响，其中营造林比较容易导致水土流失或水环境污染。以油茶新造过程为例，要求采用沿等高线带状整地，栽植穴按“品”字形配置，带间及下坡林缘保留原生植被，抚育时将砍除的杂草、灌木覆盖栽植穴及其周围，避免降雨对土壤的直接冲刷。或者在林下间作豆科等可改善土壤肥力的农作物，达到增加地表覆盖，保持水土的目的。

营造林在施用肥料时，采用沿树冠投影开环沟施放，施后立即覆土，肥料以有机肥和复合肥为主，化肥为辅，有条件的情况下尽量使用农家肥，不用或少用农药。进行病虫害防治时，要求“防重于治”，与生物、药物防治相结合的综合防治措施。

[1] 桔克曲.退耕还林存在的问题及对策探讨[J].绿色科技，2010，8(1):25.

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[6] 李世东. 中外退耕还林还草之比较及其启示[J]. 世界林业研究，2002，15(2):22-27.

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[9] 彭珂珊，上官周平. 中国西部退耕还林的作用和战略对策[J]. 世界林业研究，2003，16(3):4146.

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[13] 彭少鳞，陆宏芳. 恢复生态学焦点问题[J]. 生态学报，2003，23(7):1249-1257.

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[15] 傅丽君，杨文金. 恢复生态学与可持续发展[J]. 山东农业大学学报:自然科学版，2005，36(4):609-614.

(文字编校：杨 骏)

TheproblemsandcountermesuresofconstructrionintheGrainforGreenProject——TakingHechiCityasanexample

OUYANG Zeyi1, OUYANG Shuolong2, LI Yanjie1

(1.College of Life Science and Technology， Central South University of Foresty and Technology, Changsha 410004, China; 2.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)

Take Hechi city in Guangxi Region as an example, the problems of Grain for Green Project by visiting inhabitants and forest verification were analyzed. As a result, considering the natural and social conditions in Hechi city, a serial of the measures such as the floating subsidy mechanism of foodstuff were measured, and perfect the mechanism of performance appraisal and accelerate the development of the follow-up industry.

Grain for Green Project; benefit; Karst region; countermeasures

2013-04-03

2013-05-03

F 326.2

A

1003-5710(2013)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 03. 022