完善独立学院运行机制:宏观制度改革对策

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(1. 武汉大学 教育科学学院，湖北 武汉 430072；2. 广州大学 松田学院，广东 广州 511370)

独立学院是民办高等教育的重要组成部分，是为高等教育改革与发展注入的新活力和新动力。独立学院是指实施本科以上学历教育的公办普通高校与民间组织或者个人合作，利用民间资金独立实施本科学历教育的民办普通高校。参与举办独立学院的公办普通高校，作为合作的一方，是独立学院的依托人，即人们俗称的“母体高校”。参与举办独立学院的民间组织或者个人，作为合作的另一方，是独立学院的出资人和法人。他们在政府的管理下依法依政共同举办独立学院。兴办独立学院，是高等教育体制适应社会主义市场经济发展要求的重大改革，是高等教育发展的重要增长点，是高等教育改革的重要力量。办好独立学院，是巩固高等教育体制改革成果的客观要求，是全面提高高等教育的必然选择。要办好独立学院，必须完善独立学院运行机制。这是因为，独立学院运行机制对增强独立学院活力、提高独立学院办学水平具有促进作用或抑制作用，即是说，完善的独立学院运行机制，使独立学院充满生机与活力，对独立学院办学水平提高具有促进作用；不完善的独立学院运行机制，使独立学院缺乏生机与活力，对独立学院办学水平提高具有抑制作用。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把“完善独立学院管理和运行机制”作为促进独立学院改革和发展的重大举措提了出来，是完全正确的。当前，独立学院运行机制还存在一些问题，这些问题直接与相关宏观制度不健全有密切的联系。因此，本文对这种联系的研究，具有一定的现实意义。

一、独立学院运行机制的现存问题

独立学院运行依托一定的结构及其构成方式，就像机器运转依托一定的结构及其构成方式一样。二者的区别在于，独立学院运行所依托的结构及其构成方式是制度性的，是社会规律的体现；机器运转所依托的结构及其构成方式是机械性的，是自然规律的体现。独立学院运行所依托的这种制度性结构及其构成方式，就是独立学院运行机制。当前，独立学院运行机制还存在一些问题，其中较突出的问题主要表现在以下几个方面。

(一)决策主体错位和决策缺位

当前，独立学院决策主体错位的主要表现是：那些直面市场信息和市场需求的独立学院决策权，如独立学院的招生规模、专业设置、收费项目、学费标准等决策权，现在仍未下放给独立学院；有些独立学院权、责、利不清，有的依托人控制着独立学院决策权，如直接指派院长、索取高额回报等；有的出资人直接干预独立学院教育、教学和管理工作。

独立学院决策主体错位和决策缺位，是独立学院决策机制不完善的映现。独立学院的决策机制，作为独立学院决策所依托的制度性结构及其构成方式，本质上体现决策规律、信息准全决策原则和科学可行决策原则，体现政府、独立学院依托人和独立学院出资人的内在联系，体现独立学院决策主体与独立学院决策对象合乎决策规律和原则的结合，体现独立学院办学的委托代理关系。然而，独立学院决策主体错位和决策缺位，使得决策主体与决策对象之间发生了违背决策规律和原则的结合，使得独立学院决策权在独立学院办学委托人与代理人之间发生了不合理分配，使得独立学院办学委托代理关系发生了扭曲，从而妨碍了高校有效运行的实现。

(二)动力杠杆结构性缺失

当前独立学院的动力杠杆存在结构性缺失的主要表现是：(1) 政策法规杠杆缺失。目前国家出台的有关法规和政策，只对独立学院设立时的产权作了明确规定，却没有对独立学院积累性资产的产权归属作出明确规定，从而使得独立学院积累性资产的产权与相应的责、权、利之间失去了内在联系，使得出资人失去了后继出资动力，使得独立学院资产失去了自我积累的动力源泉。虽然《民办教育促进法》作出了关于“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”和“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”等规定，但是这些规定在实践中并没有真正落到实处，独立学院在申请重点学科、专业设置、精品课程、校园建设、实验室建设、研究课题、专业技术职称、科研成果奖励、教师奖励、学生助学贷款等方面，普遍受到了与公办高校不尽公平的对待。(2)长期愿景和长期目标杠杆缺失。目前独立学院普遍难以形成切合自身实际的长期愿景和长期目标，或者独立学院确立的长期愿景和长期目标多数缺乏自身广泛认同感，致使献身于独立学院事业的使命感、责任感和主人翁意识难以获得自身广泛认同的长期愿景和长期目标的有力支撑，致使独立学院普遍难以留住优秀人才。(3)薪酬福利杠杆缺失。目前独立学院的薪酬福利与公办高校比较，普遍缺乏竞争力，有些独立学院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利的发放缺乏竞争性。(4)精神杠杆缺失。目前独立学院管理队伍普遍存在服务意识薄弱的问题，独立学院管理工作普遍存在不够充分理解、尊重、信任、关心、宽容教职员工的问题，致使独立学院多数失去了应有的精神动力杠杆，教师满意度普遍较低。

独立学院动力杠杆结构性缺失，是独立学院决策机制不完善的表现。独立学院动力机制，作为独立学院动力所依托的制度性结构及其构成方式，是多种动力杠杆制度性构成的整体，本质上是独立学院决策者为促使独立学院参与者服从自己的意志，执行自己的决定，实现自己的目标而施加的影响，是把决策者的意志、决定和目标制度化地变成决策执行者的意志、决定和目标的行为方式。然而，独立学院动力杠杆的结构性缺失，使得独立学院决策者与决策执行者之间失去了意志、决定和目标的内在联系，使得独立学院决策者与独立学院决策执行者之间发生了意志、决定和目标冲突，从而妨碍了独立学院有效运行的实现。

(三)约束缺失

当前独立学院存在约束缺失的主要表现是：(1)法人治理约束缺失。我国现实独立学院治理结构仍然是“依托人”或“出资人”治理结构，大体上还没有走出自然人治理结构的困局，缺乏法人治理约束力。(2)法规约束缺失。近几年来，尽管国家相继出台了一些法规，对独立学院管理进行了规范，但是这些法规的有些规定还是过于抽象化和原则化。例如，《独立学院设置与管理办法》第四条规定，独立学院应该“坚持社会主义办学方向和教育公益性原则”，然而，什么是社会主义办学方向和教育公益性原则？该法规没有作出明确、具体的规定。该法规第二十九条规定，“独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作”，然而，独立学院院长应该怎样负责？独立学院院长的重大责任事故应该如何认定？独立学院院长玩忽职守造成重大损失的应该如何追究？该法规没有作出明确、具体的规定。该法规第四十三条规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，然而，谁来负责“合理回报”的执行、监督和违规责任追究？该法规也没有作出明确、具体的规定。(3) 市场约束的缺失。目前，作为“外部人”的高等教育资本市场、高校教师市场和高校求学者市场的发育还不成熟，致使这种“外部人”对独立学院难以形成应有的约束。

约束缺失是独立学院决策机制不完善的显现。独立学院约束机制作为独立学院约束所依托的制度性结构及其构成方式，本质上是独立学院约束资源的合理配置和约束方式方法的优化组合，是对那种可能偏离独立学院办学目标的管理和职能活动具有约束力的制度性行为规范。然而，独立学院的约束缺失，使得独立学院各约束要素之间失去了内在联系，使得独立学院约束结构失去了完整性，使得独立学院约束资源配置失去了有效性，使得独立学院约束方式方法的组合失去了合理性，从而妨碍了独立学院有效运行的实现。

二、现存问题的宏观制度根源

新制度经济学把制度分为正式制度与非正式制度。正式制度是政府和正式组织有意建立起来的一系列制度的总和，包括政治制度、经济制度、法律制度、组织制度和契约等，依赖政府和正式组织来强制执行，发挥作用的范围较广，对人们的行为具有高度的约束性和强制性。非正式制度是社会生活中逐步形成的不成文的行为规范的总和，包括风俗习惯、伦理道德、意识形态等，依赖社会成员的互动、社会风尚和团体的习惯等来自发遵从，发挥作用的范围较小，对人们行为的约束具有非强制性。

由此看来，宏观制度，作为国家层面的基本制度，是可以分为正式制度和非正式制度的。对完善独立学院运行机制有直接影响的正式的宏观制度，主要有高校产权制度、高校管理体制、高校办学体制、人才培养制度、高校招生考试制度和现代高校制度；对完善独立学院运行机制有直接影响的非正式的宏观制度，主要有办学理念、教育思想、教学观念和校风学风。现实正式的宏观制度存在的弊端和非正式的宏观制度造成的困境，构成了独立学院运行机制现存问题产生的宏观制度根源。在这些根源中，现实高校产权制度和高等教育管理体制存在的弊端是较深层的正式的宏观制度根源，现实法治观念淡薄和“高等教育准公共产品论”造成的困境是较隐蔽的非正式的宏观制度根源。

(一)现实高校产权制度存在的弊端

高校产权制度作为一种正式的法人产权制度，是指政府界定、规范、调节和保护高校法人产权的相关制度的总称。它规定作为法人的高校在一定约束条件下享有对自己的财产的所有、占有、使用、收益和支配的权利，规定高校产权行使法人享有的权、责、利，本质上规定有关高校产权的人与人之间的利益关系。当前，我国高校产权制度存在的弊端主要表现在：高校产权归属不清、权责不明、保护不严、所有权与经营权不分。我国高校有公办高校和民办高校，对作为经济所有制关系的法律形式的高校产权，必须有法律上的清晰界定。但是，我国《高等教育法》对公办高校和民办高校的产权并没有清晰地作出界定。如果说公办高校财产的所有权归国家所有，政府主管公办高校的行政部门代表国家行使公办高校财产的所有权，作为法人的公办高校对自己的财产行使占有权、使用权、收益权和支配权，那么，公办高校的这些权利必须由政府授与，政府与公办高校在公办高校财产上必须形成委托人与代理人的契约关系。这种契约关系必须包括对产权的归属和保护以及公办高校的权、责、利的界定，并以法律形式呈现出来。但是，我国《高等教育法》对这种契约关系尚未作出界定。如果说政府主管公办高校的行政机关代表国家对公办高校财产行使所有权，作为法人的公办高校对自己财产行使经营权，那么，政府主管公办高校的行政部门直接干预公办高校事物，就是直接参与对公办高校财产的经营，这势必带来公办高校财产所有权与经营权不分的问题，而目前我国显然存在这样的问题。我国《民办教育促进法》第三十五条虽然作出了“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”的界定，但是，出资人的财产所有权却没有得到明确的界定，民办学校的法人财产权却没有得到明确的法律解释，民办学校行使法人财产权的法律约束却没有相应得到界定，因此可以说，这个法律还没有对民办高校的产权归属和保护、权责利等作出明确界定。独立学院是公办高校与民间资本合作办学的合作制民办高校，其产权更是法律界定的难题，更是突出地存在产权归属不清、权责不明、保护不严、所有权与经营权不分的弊端。正是这些弊端，构成了独立学院决策缺位、动力杠杆结构性缺失和约束缺失等问题难以解决的深层原因。

(二)现实高等教育管理体制存在的弊端

高等教育管理体制是指政府管理高等教育的组织体系、功能、方式和相关制度的总称。当前，我国高等教育管理体制存在的弊端主要表现为：统筹不力、权责不明、政校不分、管办不分和高校办学自主权保障不充分。受过去计划教育体制的影响，高等教育管理体制在制度安排上一直存在以行政部门为单位的条块分割的问题，具有单一性和封闭性，存在主体多样性和开放性缺乏的问题。这些问题使得制度极易失去公正性，造成执行扭曲。政校不分、管办不分，使得制度执行、评估和反馈极易失去真实性，使得政府与高校以及各高校之间极易发生利益冲突。受中国传统专制教育体制的影响，高等教育管理体制改革一直难以摆脱越改政府行政权力越大的怪圈，一直难以解决高校自主办学权利保障的缺位问题，一直难以解决制度安排的多样性和开放性缺乏的问题，使得制度安排难以充分反映独立学院生存与发展的制度诉求。正是由于现实高等教育管理体制存在的弊端构成了高等教育管理体制改革的种种障碍，所以，这种弊端就成为了独立学院决策缺位、动力杠杆结构性缺失和约束缺失等问题难以得到解决的深层原因。

(三)现实法治观念淡薄造成的困境

受中国传统封建宗法制度和种族、人治观念的影响，中国社会主义现代化建设的意识形态基础存在先天不足，从而使得中国高等教育宏观制度改革从一开始就不得不面对民主法治精神的社会基础脆弱和人文底蕴浅薄的问题。时至今日，我们仍然深深感受到高等教育宏观制度改革面对的这种历史缺憾：高等教育宏观制度改革一直存在民主和法制建设滞后、法治观念淡薄、人治与法治相冲突、政权与民权相冲突、“除弊式”改革与“转型式”改革相冲突、“自然人治理性”改革与“法人治理性”改革相冲突、基本高等教育制度与高校多种办学形式相冲突、高校办学利益多元化与高校办学矛盾复杂化相冲突。这些冲突隐蔽于传统的风俗习惯、伦理道德和意识形态之中，使得构建独立学院运行机制从一开始就陷入了法治观念淡薄和法治环境不良的困境，使得解决独立学院决策缺位、动力杠杆结构性缺失和约束缺失等问题失去了法治观念和法治环境的有力支持。

(四)现实“高等教育准公共产品论”造成的困境

目前，我国学术界盛行“高等教育准公共产品论”。殊不知，在这一论点中，高校产出的表现形式——人力资本——的自我依附性和产权的天然自我所有性被抽象掉了，似乎高校只有国有化才是实现高等教育资源有效配置的唯一出路。且不说准公共产品与准私人产品的边界难以确定，仅就公共产品而言，它的本质规定，既不是产品在生产和消费上的外部性，也不是产品在制度安排上的非排他性和非竞争性，而是产品在消费上的非排他性和非竞争性。[注]肖昊：《教育经济学》，第43-53页，武汉大学出版社2010年版。高等教育的外部性实际上就是美国著名经济学家弗里德曼所说的高等教育的“邻近影响”，他认为这种“邻近影响”不能成为高校国有化的理由，“对高校教育而言，以邻近影响或以技术垄断为理由的国有化甚至是更为软弱无力”[注](美)米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，第95页，张瑞玉译，商务印书馆1986年版。。根据吉登斯结构化理论，任何社会都存在体面性高等教育需求、择业性高等教育需求、卓越性高等教育需求和偏好性高等教育需求，满足这四种高等教育需求的结构化资源是配置性资源和权威性资源，而市场是实现配置性资源有效配置的重要机制。体面性高等教育需求，是既被正规高校又被“高等教育准公共产品论”者所“边缘化”、所“忽视”的一种需求。有些学者出于呼吁政府增加高等教育财政支出的动机而从所谓“高等教育准公共产品论”上找理由，但这种理由就像弗里德曼所说的那样显得“软弱无力”。高等教育体制改革过程中就曾出现过这样片面的观点，即把“高校面向市场办学”说成是“政府对增加高等教育财政支出不作为”，把独立学院说成是中国高等教育体制改革的“怪胎”。这些片面观点与“高等教育准公共产品论”不无联系。更为可怕的是，“高等教育准公共产品论”以学术观点出现，对高等教育宏观制度改革的消极影响是极为隐蔽的，它显然构成了我国完善与社会主义市场经济体制相适应的独立学院运行机制的一种思想障碍，是独立学院决策缺位、动力杠杆结构性缺失和约束缺失等问题难以得到解决的较隐蔽的根源。

三、完善独立学院运行机制的宏观制度改革

基于上述对独立学院运行机制现存问题的宏观制度根源的分析，完善独立学院运行机制的宏观制度改革，应该注重从以下几方面着手。

(一)建立现代独立学院产权制度

现代产权理论认为，产权是一种通过社会强制实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。市场经济外部性的产生，交易费用的存在，使得有效实现外部性内在化和降低交易费用的产权制度安排是有效率的产权形式，因此，只有产权归属清晰，才有明确的财产所有者，从而使财产所有者真正成为享有法人财产权的实体，使市场经济的外部性可通过产权交易实现内部化；只有法人权责明确，才有法人财产依法自主经营和保值增值的权利和责任，从而解决成本与收益的非对称性问题，消除决策、激励和约束等机制上的外部性，降低交易成本。尽管现代产权理论具有一定的局限性，它无法解决自然资源代际共有产权和国际产权的私有化问题，但是，它把产权归属清晰和法人权责明确作为促进资源配置效率提高的一个重要手段提了出来，是合理的，值得我们高度重视。我国学者普遍认为，现代产权制度还应该包括产权保护严格、所有权与经营权分离，因为只有产权保护严格，才能消除产权排他性的负面效应，使产权主体自主行使法人产权职能；只有所有权与经营权分离，才有法人独立经营权，从而使法人依据自己的法人财产独立开展各项经济活动，使充满活力的单位机制得以建立起来。这些理论和研究成果为我国建立现代独立学院产权制度提供了重要依据。

我国要建立现代独立学院产权制度，需要解决四个问题：一是在对独立学院出资人的财产所有权和法人财产权分别加以清晰界定的基础上，理顺独立学院产权委托人与产权代理人之间的关系，即理顺独立学院出资者与管理者之间的关系，出资者不得以行政手段直接干预独立学院的管理，管理者对出资者负责，必须承担财产保值增值的责任；二是明确独立学院法人的权责，即明确独立学院法人不仅有实现自己财产保值增值的权利和责任，而且有实现人才培养、科学研究和社会服务三大职能最大化的权利和责任；三是严格保护独立学院产权不受侵犯，即通过立法实现独立学院产权的严格保护；四是实现独立学院财产所有权与经营权的分离，即切实解决独立学院财产所有者与经营者权、责、利不对称的问题。

(二)建立主体机制互补型高等教育管理体制

新制度经济学的代表人物之一科斯认为，政府、市场、企业和中间组织都是资源配置的手段，政府、企业和中间组织都是作为市场机制的替代物而出现的，具有调节生产和交易、消除市场经济外部性、降低交易成本的功能。科斯提出的资源配置的这四种主体机制是值得重视和借鉴的，因为只有追求资源配置效率的经济才是可持续发展的经济，而实现政府、市场、企业和中间组织这四大主体机制的互补，是实现资源有效配置和经济可持续发展的必然要求。

将科斯关于政府、市场、企业和中间组织四种资源配置机制相互替代而出现和相互补充而存在的理论，用来分析高等教育资源配置，我们不难发现，政府、市场、企业和中间组织都是高等教育资源配置的主体机制，不同的是，高校作为高等资源配置的机制在科斯那里是中间组织的一员，它作为高等教育资源配置的中心环节替代企业，企业则成为高等教育资源配置的中间组织的一员。所以，政府、市场、高校和中间组织是高等教育资源配置的四大主体机制。一个合理的高等教育管理体制，应该是实现高等教育资源有效配置和高等教育可持续发展的体制，从而应该是实现政府、市场、高校和中间组织四大主体机制互补的体制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”作为当前我国管理体制改革的主要任务。从高等教育资源配置主体机制上讲，“统筹有力”就是充分发挥政府在统筹高等教育资源配置中的机制作用，在协调、规范市场、高校和中间组织在高等教育资源配置中的机制作用；“权责明确”就是政府、市场、高校和中间组织在高等教育资源配置中的权利和责任清晰，具有实现机制互补的功能。所以，在高等教育资源配置主体机制视角下，建立统筹有力、权责明确的高等教育管理体制，就是建立高等教育资源配置主体机制互补型高等教育管理体制，就是把独立学院当作一种高等教育资源配置主体机制来加以构建。由于完善独立学院运行机制是这种构建的中心环节且受制于高等教育管理体制，因此，建立主体机制互补型高等教育管理体制是完善独立学院运行机制的必然要求。

我国要建立主体机制互补型高等教育管理体制，必须突破四大难题：一是突破高等教育管理体制运行的单一性和封闭性，切实解决制度安排、执行、评估和反馈上的主体多样性和开放性缺位；二是突破政校不分、管办不分的体制弊端，切实实行“政校分开、管办分离”，构建政府、市场、高校、中间组织之间的新型关系；三是通过立法突破独立学院自主办学权利保障缺位难题；四是突破独立学院生存与发展制度诉求渠道不畅的难题，建立民办高等教育管理机构，对独立学院乃至所有民办高校实行营利型和非营利型分类管理。

(三)优化法治环境

法治是现代社会的基本特征，是规范高等教育运行、深化高等教育改革、促进高等教育发展、维护高校稳定的基石。完善独立学院运行机制的相关宏观制度改革，有赖于法治环境的优化。在相关宏观制度改革过程中，要优化法治环境，必须清除三个障碍：一是清除封建“人治”传统的糟粕，即通过广泛开展法治宣传教育，让法律进高校、进课堂、进师生住所，来大力培植和弘扬民主精神、法治精神和契约精神，铲除封建“人治”传统赖以生存的思想根源，为相关宏观制度改革扫清思想障碍；二是清除人治与法治之间的冲突，即通过法治建设、法治观念强化和制度转型改革，切实实现高等教育制度从传统“人治型”向现代“法治型”的转变，切实实现高校治理结构从“自然人治理型”向“法人治理型”的转变，为相关宏观制度改革铺平道路；三是清除政权与民权之间的冲突，即通过以人为本的改革实践，切实保障教师和学生的主体地位、尊严、自由和利益，实现高校法治基本原则从重政权、轻民权向政权、民权并重的转变，把改革重点从调整高等教育基本制度转移到优化高校多种办学形式上来，转移到保护高校办学利益多元化的政校关系、管办关系等权利义务关系上来，为相关宏观制度改革夯实法治基础。

(四)树立科学的高等教育产品观

要树立科学的高等教育产品观，必须在以下几个方面提高认识。(1)高等教育是高校提供的一种服务。高等教育乃至所有教育都是一种服务。马克思在《资本论》中指出：“有一些服务是训练、保持劳动能力，使劳动能力改变形态等等的，总之，是使劳动能力具有专门性，或者仅仅使劳动能力保持下去的，例如学校教师的服务(只要他是‘产业上必要的’或有用的)、医生的服务(只要他能保护健康，保持一切价值的源泉即劳动能力本身)——购买这些服务，也就是购买提供‘可以出卖的商品等等’，即提供劳动能力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的生产费用或再生产费用。”[注]《马克思恩格斯全集》，第二十六卷，第159页，人民出版社1972年版。(2)高等教育这种服务是供学生消费的产品。学生成长为人才的过程，既是学生消费这种产品的过程，也是学生在校外自我学习和参加社会活动的过程。现实上学生的才能总是依附于人体，其发展权和所有权天然归属于个体自己，它不是可供高校出售的产品。从这个意义上讲，高校提供的产品，是促进学生才能发展的服务，而不是学生才能本身。(3) 高等教育产品具有消费上的排他性和竞争性。高等教育产品是以高校为单位进行生产和消费的，在消费上是可分的，其质量是不尽相同的，因此具有消费上的排他性和竞争性。市场是调节这种排他性和竞争性所规定的利益关系和资源配置的有效手段。一般说来，由高等教育产品在消费上的排他性和竞争性所规定的高等教育成本——收益关系，只有通过市场调节，才能促进高等教育产品供求社会均衡的实现。 (4) 高等教育产品具有生产和消费上的外部性。这种外部性是一种正外部性，即是高等教育产品的生产和消费对该生产者和消费者之外的社会、单位和成员能带来好处而不必通过市场交换来实现。这种正外部性使得高等教育产品具有公益性。政府是调节这种公益性所规定的利益关系和资源配置的有效手段。一般说来，由高等教育产品正外部性所规定的高等教育成本——收益关系，只有通过政府的教育财政调节，才能促进高等教育产品供求社会均衡的实现。(5) 高等教育产品的生产和消费可能存在制度上的非排他性和非竞争性，但它不是可把高等教育产品界定为公共产品或准公共产品的依据，因为产品在制度上的非排他性和非竞争性在本质上不同于产品在消费上的非排他性和非竞争性，前者是制度安排的结果，后者是产品固有的属性。由于高等教育产品既具有消费上的排他性和竞争性，又具有生产和消费上的外部性，而公共产品的本质规定是产品在消费上的非排他性和非竞争性，而不是产品在生产和消费上的外部性，所以，高等教育产品即不是公共产品也不是准公共产品，而是具有外部性的私人产品。