国内外农业自然灾害管理研究综述

邓铁军

（广西壮族自治区植保总站 南宁 530022）

农业生物灾害已成为我国当前面临的主要农业自然灾害之一。有报道，病虫害成为湖南省第一大农业自然灾害。可以说，当前有关病虫害防治技术方面的研究内容十分广泛，研究成果也十分丰富，但有关生物灾害管理方面的研究仍然十分缺乏，急需加强。加强农业生物灾害管理，是“公共植保”的重要内涵。因此，从社会管理学角度去研究农业自然灾害，对于研究探索建立健全农业生物灾害管理体制和机制，具有十分重要的意义。

1 农户对灾害、农业保险的认知研究

刘荣茂、冯荣伟（2006）以江苏省为例，对农民关于农业自然灾害和农业保险认知情况的调查分析。农民认为面临的主要自然灾害种类有旱灾、霜冻、洪涝和病虫害。农民对保险及农业保险的认知情况方面，江苏省各区域农民90%以上都听说过保险，但是对于农业保险，苏北地区有78.26%的农民听说过，苏中地区仅有55.56%的农民听说，苏南地区也只有53.85%的农民知道有农业保险。政府宣传是江苏省农民认知保险的重要渠道，但是，不同区域的农民认知保险的主要渠道不同，苏南地区的农民认知保险主要通过电视广播、政府宣传和报纸；苏中地区的农民认知保险主要通过保险员推销、电视广播、政府宣传和报纸；苏北地区的农民认知保险主要通过政府宣传、电视广播、报纸和保险员推销。在调查过程中，苏北地区的农民愿意考虑购买农业保险的占80.77%，中地区的农民愿意考虑购买农业保险的占56.25%，而苏南地区的农民仅有 26.92%的有意向购买农业保险。调查结果显示，苏南地区的农民有73.08%不愿意购买农业保险，而苏北地区的农民却只有19.23%不愿意购买农业保险。由此，作者得出以下结论：农民收入的高低是影响其购买农业保险的重要因素，经济越落后的地区农民承担风险的能力越差，其投保意愿越强。其二农民的受教育程度对其购买农业保险的意愿有一定的影响，教育程度越高，其购买农业保险的意愿越强。

2006年6月13日《福建日报》报道，宁德市的9个县(市、区)遭受严重的损失，24.93千hm2的农作物被淹，直接经济损失达到3亿多元。记者调查发现，灾区农民大灾之后盼保险。杨先养农户情急对记者说：“要是有保险公司为我们大白菜承保就好了。这10多万元的损失，可不是小数目，会造成一部分村民返贫啊！”虽然宁德270多万闽东农民强烈呼吁农业保险！然而农业保险却是一片空白，还没有一家财产保险公司开办农业保险。原因是开办农业保险，对保险公司来说，要承担很大的风险。

2 农业自然灾害管理中的补偿、保险机制研究

国内外对自然灾害补偿机制的研究比较多，但主要集中于农业保险补偿方面的研究，而对政府直接救济、民间捐助和自我救助等方面研究很少。叶月明、陆建明、苏鲲建议国家应首先划拨专项农业风险保障基金。在这种总体结构中，应以建立国家农业保险公司开展农业保险业务作为主导。把全国分为七个区域，提出了不同的农业保险业务模式。从整体上说，我国转移和分散灾害风险的途径主要有四种：政府直接救济、民间捐助、保险和自我救助。谢家智、郑功成认为灾害经济学研究者给出较为理想的灾害损失补偿组合方式为：保险补偿∶政府补偿∶自我补偿∶互助补偿=5∶2∶2∶1。也就是说，农业灾害补偿机制应该是保险补偿为支柱的灾害补偿组合方式。郑功成、冯百侠、张文等人认为传统的风险补偿机制不仅无法弥补灾害损失，还会严重影响整个经济和社会的发展，应该实施农业灾害保险补偿机制，并从法制保障、财政支持、扩展分散巨灾风险渠道、努力提高国民的保险意识、保险企业转变经营理念等方面提出建议。

日本政府推出的农业灾害补偿制度建设在以法为据，依法办事的前提下精细运做。20世纪70年代以后，日本政府对农业保险法进行了多次修订，现行制度是于2003年修订后的最新制度规定，通过颁布和不断修订《农业灾害补偿法案》，实施农业共济保险计划。美国政府颁布《联邦农作物法》，实行私营公司与联邦农作物保险公司双轨制经营，互补充，共担风险。政府关于农业保险的政策重点是农作物和主要畜禽。与日本农业灾害补偿制度不同，美国的农业灾害补偿制度的运行机制可以概括为政府主导参与型，其主要是由政府对经营政策性农业保险业务提供统一的制度框架，各级政府和各种被许可的经营组织要在这同一的框架下经营农业保险和再保险业务，同时政府对规定的农业保险产品给予财政支持。农业保险范围和事故原因也不同，如日本的农作物保减产损失保险排除气象灾害、病虫害等原因引起的，而美国农业保险责任则包括气象灾害、病虫害。日本保费补贴比率依费率不同高低有别，费率越高，补贴越高。美国保费补贴比例因险种不同有所差异。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。此外，日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合部分费用；美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险私营保险公司提供20%～25%的业务费用补贴。日本由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险等提供再保险支持。日美发展农业保险的共同点就是目的一样的，都是为保护弱势群体---农户的合法权益，不以盈利为主要目的，而是以保证农业的平稳发展为目的，以保证国民经济的良性循环。

李政、金晓彤从日美经验认为我国建立政府主导下政策性农业保险与政府支持下的农业相互保险相结合的农业保险制度模式，这对保证农业的平稳发展起着相当大的促进作用，同时农业保险也体现着社会管理功能，对实现我国社会的和谐发展具有重要的价值。魏华林以三维保险机制为基本框架，建立中国农业灾害损失补偿的网络系统所谓三维保险机制，是根据我国农村各地区不同的经济发展水平和保障需求水平而建立的社会保险或合作保险或商业保险作为补偿或保障的主体，其它二者给予辅助的纵向补偿，或者是三者同时并存兼容的横向补偿的一种农业补偿机制。我国各地区农业保险起步于20世纪80年代，一般由各省人保公司以财政代办形式经营，各省财政每年核定一定比例的资金作为经营农业保险的专项铺垫资金，在此期间，农业保险赔付率很高。鉴于农业保险的特殊性，2004年中国保监会提出，在现有发展水平下，我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化道路。由于各地的农业生产、农村经济和地方财政存在着巨大的地区差异，因此，开展农业保险，应该因地制宜，选择合适的经营模式。

3 农业自然灾害的风险管理

风险管理与补偿、保险一样，专家研究较多。提高我国农业自然灾害风险控制和管理水平的对策措施，一是政府应提高对农业自然灾害风险控制和管理紧迫性的认识，不断加大资金投入力度。各级政府在农业自然灾害风险管理和控制中往往表现出随意性和临时性，灾害管理的投入应加强计划性和预见性，政府应在每个年度的财政预算支出中预留一定比例的资金投入到农业自然灾害的防治和补偿中。二是建立新型的农业自然灾害风险管理体制，大力发展农业灾害保险。在以政府为主体的农业自然灾害风险管理机制下，容易使受灾农民产生依赖心理，难以形成有效的灾害风险管理激励。应该转变农业灾害的救灾减灾方式，大力发展农业灾害保险事业，建立"政府救济+灾害保险+社会捐助"的农业自然灾害风险管理新体制。三是构建农业减灾科技体系，加快防治农业自然灾害技术创新步伐，充分利用现代科学技术特别是信息技术，实现自然灾害预警系统的科学化和系统化。四是建立一套完整的农业自然灾害预警系统。该系统由分工明确、联系紧密、各负其责的信息收集、加工、发布、接收等子系统组成，分别进行数据集成、行情分析、信息发布和信息接收工作。五是加大人才的培养力度，实施以人为本的策略。六是合理规划区域生态环境建设、建立科学合理的生态环境监测机制。七是构建农业减灾的教育宣传和法律体系等措施。

王国敏（2007）认为，灾害的发生往往是复合型的，农业病虫一般与农业旱灾或水灾伴随发生。据此，他提出建立综合性灾害风险管理综合防范体系。综合性灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上利用综合手段，通过整合后的组织和社会协作，对灾害进行全过程管理，提升政府和社会的灾害管理与防灾减灾能力,以有效地预防、回应、减轻各种自然灾害，从而保障公共利益以及人民的生命和财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。综合性灾害风险管理有五个相互联系的部分：(1)全灾害的管理；(2)全过程的灾害管理；(3)整合的灾害管理；(4)全方位的风险管理决策过程；(5)综合性自然灾害风险管理实施过程。

4 农业自然灾害管理的法制保障研究

世界上很多国家和地区都有农业灾害救助法律制度,美国农业保险覆盖面广和险种多，已覆盖100多个农作物品种。联邦政府提供保险费补贴以及支持这些保险政策的再保险。1980年通过的《联邦作物保险法》规定,美国农业部为所有保险物提供30%的保险费补贴，向提供作物保险销售和服务的私人公司支付一定费用。西班牙农业保险比较成熟，不仅险种齐全，而且管理机制完善，政府支持有力，保险公司发展健康，为农业创新体系发展起到重要的保障作用。1991年，我国台湾地区专门制定了《农业天然灾害救助办法》，以辅助受天然灾害的农民复耕、复建,并纾减其损失。《农业天然灾害救助办法》具体规定了灾害发生之后农民申贷及现金救助的条件和程序。

但我国大陆关于农业保险制度在《农业法》中仅有几条原则性的规定，缺乏可操作性,需要加以补充和完善。很多国家规定了农作物保险制度，我国虽然也有规定，但仅限于雹灾和风灾的保险。大多数学者认为发展我国农业保险应立法先行，国家应尽早颁布《农业保险法》，明确农业风险保障基金的来源、筹集方式与组织机构。借鉴发达国家成功的灾害保险经验，政府应该立专门的农业灾害保险法律，灾害保险与一般保险相比有它的特殊性，国家应该强调灾害保险中的权利和义务的统一，建立健全合理的灾害保险保障体制，确保灾害保险有一个和谐发展的制度环境。农业保险主要包括：①鼓励地方或农户成立互助保险合作组织。②建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。③加强对农业保险的立法，进一步明确保险过程中农民的合法权益，对侵害行为依法追究行政、民事和刑事责任，农民的利益提供法律保障。其次，制定现金援助制度，现金援助是指农业受到自然灾害破坏后，国家有关机关对农民受灾情况进行核实并直接以支付现金的形式对其进行救济的制度。

最近，我国已经制定、发布并且实施了30余部法律法规来促进减灾的法律框架的形成。中国对突发灾害的回应主要依据原则是：不同层面统一领导，规则管理，中央集权以及地方分权管理相协调。中央政府已经制定了非常全面的计划来处理突发灾害，目前有25个专门的计划和80个部门计划。到2004年底，31个省、自治区和直辖市都已经制定了针对突发事件的计划，并且333个地方政府中有310个宣布执行突发事件处理计划，2861个县级政府中也有2347个执行该计划。2005年，国家自然灾害防御法规发布并实施。

综上所述，现有农业自然灾害管理研究对象主要针对地质灾害、涝灾、旱灾、风灾等气象灾害管理方面，而有关生物灾害管理的研究很少。同时，现有的研究视角是宏观层面，研究成果主要是管理对策和具体措施，提出的主要管理措施有组织领导、灾害保险、加大基础设施建设、提高预测预警技术水平等等。当前急需转变观念，把生物灾害管理做为公共产品，从社会学和管理学角度来加强生物灾害管理方面的研究，构建以公共植保为指导方针的、具有中国特色的生物灾害管理体制和机制，实现农业生物灾害的可持续控制和现代农业的可持续发展。