河北省县域义务教育均衡发展的困境及对策

李克军，刘憬遐

（河北民族师范学院 办公室，河北 承德 067000）

随着我国经济社会的快速发展以及人们对于教育认识的不断加深，社会对于优秀教育资源的渴求程度日益提高，教育尤其是作为教育工作重中之重的义务教育均衡发展越来越成为人们关注的热点和焦点。为适应社会变化需求、响应时代发展召唤，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出，要巩固和提高我国九年义务教育水平，推进义务教育均衡发展。义务教育均衡发展的提出是我国目前教育现实问题的反应，推动其均衡发展既是社会主义本质的具体要求，同时也是保障公民受教育权利、构建和谐社会和优化教育资源配置的迫切需要。河北省是人口大省，推动义务教育均衡发展是河北省向人力资源强省转变的重要基石，而受限于义务教育发展的实际状况，推动县域义务教育均衡发展则是河北省在新时期教育改革发展的迫切需要。

一、县域义务教育均衡发展的含义

义务教育均衡发展要实现受教育者在社会、资源以及发展上的相对均衡，从而达到“促进公平、提高质量”的中长期教育改革和发展目标。从理论上看，义务教育均衡发展需要实现以下目标：（1）教育机会的平等，即人人都有接受教育的权利和义务，人人都有接受义务教育的平等机会。（2）教育过程的平等，即义务教育接受者享有平等的接受义务教育的机会和条件，学生在受教育年限、课程内容、学习类型、教学条件等方面享有相对均等的教育资源，同时学生在接受教育的过程中受到平等地对待。（3）教育结果的公平，即教育成功机会和教育效果的相对均等，为学生创造公平的发展平台。从实践上看，义务教育均衡发展要求做到以下内容：（1）确定工作目标，保证义务教育均衡发展的正确方向。即，处理好均衡发展与发展质量的关系；处理好均衡发展与形成特色的关系；处理好均衡发展与素质教育的关系。（2）创新发展模式，消除义务教育均衡发展的路径障碍。即，促进县域内义务教育的均衡发展；促进城市区域内义务教育均衡发展；推动学校内部的均衡发展。（3）优化教育资源配置，打牢义务教育均衡发展的物质基础。即，大力改善办学条件；全面加强师资队伍建设；提供公平受教育机会。

县域义务教育均衡发展是指县一级义务教育的均衡发展，由县际均衡、县内校际均衡和校内个体均衡三方面组成，主要表现为县一级学校之间的均衡发展。从内容上看，县域义务教育均衡发展主要包括教育机会均衡、资源配置均衡、教育结果均衡、教育经费均衡、教育管理均衡，其中教育机会均衡、资源配置均衡和教育结果均衡是内涵范畴，教育经费均衡和教育管理均衡是其外延范畴。

二、河北省县域义务教育均衡发展的困境

河北省幅员辽阔、人口众多、各地区经济和社会发展不均衡，中东部地区发展水平较高、北部地区则有待于进一步发展。这一基本省情很大程度上限制了河北省县域义务教育均衡发展的有效推进，严重制约着河北省义务教育质量的整体提高。从整体上看，河北省县域义务教育均衡发展所面临的困境主要包括以下内容：

（一）义务教育师资方面

教师素质的提高是县域义务教育均衡发展的关键，关系着河北省义务教育均衡发展的全局。河北省县域方位内义务教育师资不均衡问题比较明显。从教师学历状况来看，以沧州市为例，据2009年沧州市小学教师学历情况调查表显示，虽然所属各区县小学教师学历合格率均为99%或100%，但从专科以上学历教师的分配来看，失衡状况却较为明显。其中，泊头、南皮、盐山的达标率分别为68．17%、66．29%、67．13%，而经济较发达地区如黄骅港的该数字却达到了100%。此外，肃宁、任丘等县的代课教师数量庞大，分别为347人和327人［1］。从教师发展状况来看，县域范围内重点中小学重视教师发展，在下大力度积极支持教师参加省、市、县举行的各种培训的同时还重点发展校本培训，而普通中小学在校本培训方面意识淡薄，主要通过县级教师培训实现本校教师的发展。从教师待遇方面来看，河北省县域范围内义务教育学校教师工资基本持平，但在福利方面则显示出较大差别，重点中小学教师奖金和补贴丰厚，重要节日以及生老病死均有相应福利发放，而普通中小学则仅有年底奖金和过节福利，且在数额方面与重点中小学也远远无法相比。上述状况造成河北省县域范围内义务教育教师资源的不均衡。

（二）义务教育经费方面

义务教育经费是义务教育均衡发展的基本保障。河北省义务教育经费整体投入不足，转移支付资金不能完全满足义务教育经费缺口，偏远地区和农村地区义务教育经费矛盾比较突出，生均预算内教育经费投入偏低，农村初中公用经费和生均预算内教育经费均未达到全国平均水平。在使用效率和管理体制方面，河北省义务教育经费存在着分散经营，难以形成规模效应，使用效率偏低等问题。从县域范围来看，虽然生均预算内教育经费并不存在差别对待，但由于重点中小学学生人数多于普通中小学学生人数，所以所得的学校教育经费总额明显高于普通中小学的所得教育经费总额。这使得重点中小学有能力进一步改善学校的硬件设施、软件设施、办学效率或给学校教师发放福利，而普通中小学只能望洋兴叹，根本无能力对自己的发展做出进一步改善。另外，在预算外收入方面，受地理位置以及学校声誉等客观条件限制，重点中小学和普通中小学也存在较大差异。重点中小学有多种收入渠道，如借读生费用、复读生费用、学校门面收入（某些重点中小学门面收入可达几百万）以及政府奖励等，而普通中小学则很难做到这一点。义务教育经费所存在的上述问题成为义务教育资源长期优化配置的瓶颈，限制了河北省县域范围内义务教育均衡发展的进一步改善。

（三）义务教育学校方面

义务教育学校是义务教育顺利实施的主要载体，其资源的丰富程度直接决定着义务教育质量的好坏。河北省城乡之间和学校之间义务教育学校教育资源分配存在着较大的不均衡矛盾，城乡办学条件表现出明显差异。以保定市为例，涞源、涞水的办学条件严重落后，涞源县农村10所初级中学中，总建筑面积为29508平方米，而危房面积就有5135平方米，占17．4%，根本无法满足河北省危房面积不超过1%的验收标准，更别说满足国家的相关验收标准［2］。此外，城镇教育资源承载力不足问题也比较严重，“大班额”现象在河北省义务教育学校之间也比较普遍。2008年，河北省小学班额在46人以上的教学班有27333个，其中县镇占39．8%，城市占31．5%，农村占28．7%［3］。在县域范围内，学校教育资源的不均衡矛盾更加突出。以唐山市为例，唐山市所辖的2市6县6区以及6个开发区中，都明显存在着重点中小学学校和普通中小学学校在教育设施方面的较大差异。从硬件设施来看，以计算机为例，城镇中小学的使用频率明显高于农村中小学，城镇中小学的计算机质量无论是在机型方面还是在配置方面都明显高于农村中小学，且计算机网络化程度高，而某些农村中小学则根本无法上网，计算机的使用效率受到严重限制。这些因素成为河北省县域义务教育均衡发展的障碍，同时也严重制约着河北省义务教育的均衡发展。

（四）义务教育生源方面

学龄人口的不断减少催生了河北省义务教育生源方面的一些新问题。如学生择校问题，“不能让孩子输在起跑线”上的观点让家长无时无刻不为自己孩子的未来打算，农村家长为了使自己孩子能够享受更好的义务教育资源，不惜重金给孩子更改户籍，使学生向县城或者是大型乡镇集中，城市家长则穷尽办法让孩子进入重点学校以享受名校名师待遇；子女随迁问题，该问题在县域义务教育均衡发展方面主要表现为向经济社会较发达地区集中，进城务工人员的增多使得学校随迁子女数量不断增多，这一流向比较集中的队伍在给流向地义务教育资源带来沉重负担的同时也让流出地的义务教育资源出现大量的浪费；农村学生流失问题，受农村经济困难以及传统封建观念影响，农村义务教育流失学生问题比较突出，流失比例正在逐渐上升，为了眼前短暂的经济利益，让孩子辍学随家长务工的事例在农村屡见不鲜，这些学生已成为新时代的“文盲”，给义务教育的均衡发展工作带来重大困难；残疾学生问题，很多家长在残疾儿童子女接受义务教育方面并不抱有积极态度，送孩子接受义务教育的劲头不足，学生本身有的也对自己的前途失去信心、自暴自弃，这一“盲点”应该引起社会的广泛关注。上述问题使得本已不均衡的县域义务教育发展更加雪上加霜，给河北省义务教育的均衡发展带来严重隐患。

三、河北省县域义务教育均衡发展困境的对策

县域义务教育均衡发展是一项长期而艰巨的工作，需要在把握全局、系统推进的基础上，进一步因地制宜、深化体制改革。要深入贯彻落实《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，针对河北省县域义务教育发展的实际状况，建议从以下方面采取有效措施，突破所面临的困境，使河北省县域义务教育均衡发展走向高位。

（一）调整教育政策，为县域义务教育均衡发展提供正确引导

义务教育均衡发展与教育政策密切相关，教育的不均衡发展问题归根结底都可以通过调整教育政策和制度创新改革寻求解决方式。如何推动河北省县域义务教育均衡发展是河北省在制定和调整教育政策时必须要面对的一项严峻课题。因此，在研究和制定教育政策时要充分考虑县域义务教育均衡发展的相关因素，立足河北省的实际情况，找准均衡发展切入点，为县域义务教育的均衡发展提供政策性的正确引导。为此，在调整教育政策时要做到以下几点：（1）立足义务教育均衡发展理念，清理影响义务教育均衡发展的不利因素。目前，河北省县域范围内普遍存在的重点学校是导致县域范围内义务教育不能均衡发展的重要因素，是择校现象大量产生的罪魁祸首，为义务教育均衡发展起了不良的引导作用。从政策上取消重点学校和普通学校的差别，采取“就近入学”原则，加大布局调整，政府制定统一标准，在教育经费和资源配置方面所有学校“一视同仁”，县域义务教育均衡发展才有可能实现。（2）从整体上统一规划，解决政策层面县域义务教育均衡发展的制约因素。整体上义务教育经费投入偏低和使用效率不高是影响河北省义务教育均衡发展的主要问题。该问题的解决要求在依法保障义务教育经费投入的基础上进行制度创新改革，从政策层面上为多渠道引入义务教育经费来源，使更多的民间资金、海外资金等能够为我所用。另外，免费义务教育始终存在着运作过程中的“盲点”，河北省偏远地区和农村地区的学校建设还需要进一步改善，从政策上对学校改善做出规划，向薄弱地区的学校做出倾斜，实施对口帮扶工程，建立有效的义务教育助学制度等也是推动河北省县域义务教育均衡发展的有效措施。

（二）优化资源配置，为县域义务教育均衡发展提供物质基础

义务教育资源配置的好坏直接关系义务教育质量的高低，优化义务教育资源配置，可以为县域义务教育均衡发展提供良好的物质基础。首先，鉴于河北省县域范围内义务教育均衡发展的实际状况，河北省应建立全省范围内义务教育资源优化配置的长效平衡机制，不断增加对义务教育特别是偏远农村等贫困地区的财政支援力度，逐步缩小城镇等发达地区与农村等欠发达地区的教育水平差异，同时将薄弱学校的发展列入县级、市级或省级发展规划，统筹学校教育资源，实现规模化、标准化办学，逐步缩小学校个体之间的教育差距。其次，调整政策导向，使有效教育资源的使用效率能够得到最大化发展。目前，河北省县域范围内都有重点中学，优秀教师、优秀教育资源都流向重点学校，普通学校所剩下的优秀教育资源捉襟见肘，此种优先发展的资源配置政策，进一步加剧了教育资源的不均衡配置，加大了学校个体之间的办学差距，丧失了教育领域应时刻倡导的“公平”。河北省省、市、县级政府应合理分配教育资源，使学校无论在硬件方面还是在软件方面都能做到相对一致，在此基础上平等分配学生资源，使义务教育资源得到最大限度的优化配置。再次，改善区域之间义务教育资源的共享，促进教育资源在区域范围内的有机流动。通过发展现代网络教育、农村信息化建设等，实现区域内教育资源的交流和共享；建立健全区域内管理体制，设置区域内中心学校，负责日常教学等学区内的教育活动事宜；推动农村学校的标准化建设，严格农村义务教育学校的教学整体活动，对学校的各种运作程序提出严格的量化标准和具体的发展目标。

（三）重构财政制度，为县域义务教育均衡发展提供制度保障

经费投入是义务教育均衡发展的重要支撑。河北省义务教育经费整体投入不足严重制约着河北省县域义务教育的均衡发展。重构义务教育经费财政制度是河北省县域义务教育均衡发展的核心所在，可以为县域义务教育的均衡发展提供可靠的制度保障。第一，省、市、县级政府要将义务教育经费列入财政保障范畴，切实保障义务教育经费所需资金，同时确保教育经费的“三个增长”和各项教育投入，并将新增义务教育经费重点支撑农村义务教育发展需要，保证目标落实发展到位。对省级教育经费支出作出进一步调整，重点关注贫困地区、偏远农村地区以及少数民族地区义务教育的发展。第二，建立义务教育经费保障机制，在财政预算中对其单独列项，优先保障。改革并完善农村义务教育中“以县为主”的管理机制，建立完善的义务教育经费督导体制和问责制度，规范教育财务的管理和运作。在具体监督运作过程中，农村义务教育均衡发展是重中之重，河北省应该重点关注以下内容：农村中小学校公用经费保障机制、农村中小学校教师工资发放的经费保障机制以及农村中小学学校维修改善的经费保障机制。第三，建立政府分担财政转移支付制度，改变目前的一次性转移支付制度。义务教育一次性转移支付制度难免带来教育经费使用过程中不足或浪费现象的出现，义务教育经费支付需要科学的运作机制。河北省要对各级政府所能承担的财政负担做出科学测算，然后明确各级政府的财政负担责任，以保障义务教育经费的准确到位。其中，省级政府在义务教育经费的转移支付中承担着主要责任，要从整体上对转移支付制度做出宏观把握。

（四）提升教师素质，为县域义务教育均衡发展提供基本条件

强国必先强教，强教必先强师。义务教育教师素质是县域义务教育均衡发展的核心所在和基本条件。受城乡二元结构影响，河北省城乡义务教育差距矛盾比较突出。农村优秀教师开始向城镇等较发达城乡地区流动，农村学校义务教育质量逐步陷入恶性循环境地。学校软件资源的不均衡发展要求河北省创立教育城乡一体化系统，从整体上提高义务教育教师的素质，推动义务教育质量的提高。首先，改革义务教育教师培养模式，从源头上提高教师教育质量。教师职前教育阶段走综合型教师教育模式道路，在发展师范类院校培养教师的同时，鼓励综合性大学参加义务教育教师培养，以提高教师实际指导能力为目标改革教师教育课程。此外，在教师职后教育阶段应完善教师的职后培养模式，建立教师终身学习体系，同时建立学校人才培养优化机制，提高教师的实际素质和实践能力。其次，建立合理的教师配置机制，促进校际之间教师质量的相对均衡。加强教师编制管理，改变结构性超编和缺编问题，从源头上抑制教师配置不均现象。打破学校之间的壁垒，实现学校校长和教师资源的合理流动。对于校长要进行统一调配，定期轮换，同时将优秀校长的管理经验全面推广，促进校长队伍水平的整体提高。对于教师要进行轮换交流（包括城乡交流和学校交流），对骨干教师统筹调配，派遣优秀教师到薄弱学校任教，对到农村轮岗的教师给予某程度上的奖励措施［4］。再次，合理配置教师资源，缓解农村学校和薄弱学校教师队伍的结构性矛盾。按照国家相关规定，严格配备教师，核定教师编制时有目的的向农村学校倾斜，新增教师优先配置到农村学校和薄弱学校，对不符合教师均衡配置的政策导向做出调整。

（五）创建督导体系，为县域义务教育均衡发展提供激励机制

义务教育均衡发展的实施效果需要由督导评估做出评价，创建县域义务教育均衡发展的督导体系，可以为县域义务教育的均衡发展提供有效的激励机制。县域义务教育均衡发展督导体系的建立需要做到以下内容：（1）以义务教育均衡发展为导向，创新评估机制。评估标准的制定要立足于国家需要，以政府应该履行的基本职责为切入点，工作目标从“等级学校建设”转移到“中小学标准化建设”，工作重点由“两基”督导向义务教育均衡发展督导转变，将县域范围内均衡发展程度、经费保障、学校管理、教师队伍配置和建设、学校的办学效益等作为主要督导内容，约束政府使其按照标准化学校建设要求合理配置教育资源，使县域范围内的中小学能够拥有相对均衡的教育环境。（2）采取定性和定量相结合的方式，开展科学评估。对县级人民政府在推进县域义务教育均衡发展方面所采取的种种措施做定性评估，对县域范围内义务教育学校之间的差距做定量评估［5］，其中，义务教育经费的“三个增长”、随迁子女问题、留守儿童问题、特殊学生问题以及教师等教育资源的分配状况等作为评估重点。评估结果与各级政府主要领导干部的政绩考核相结合，并作为对其进行表彰和奖励的主要依据。同时在评估督导过程中要做到评估指标的科学化，抓住制约县域义务教育均衡发展的关键性因素，收集评估资料时多运用观察法、调查法以及资料分析法等科学方法，以使评估结果与实际情况尽可能贴近，以免损伤各级政府的积极性。此外，省、市、县级政府要及时掌握评估督导的结果，定期公布县级政府在义务教育均衡发展方面的差距以及县域范围内义务教育学校之间的差距。

［1］张英，崔建伟．沧州市义务教育均很发展现状研究［J］．沧州师范专科学校学报，2011（6）：104－105．

［2］曹荣芳．河北省农村义务教育现状及对策研究［J］．唐山师范学院学报，2008（7）：125－127．

［3］梁永良．我省义务教育阶段学校“大班额”现状分析［J］．河北教育，2009（6）：13－15．

［4］翟博．教育均衡论［M］．北京：人民教育出版社，2008：392．

［5］教育部基础教育一司，中国教育科学研究院．2010－2012义务教育均衡发展高端视点［M］．北京：教育科学出版社，2012：26．