生态补偿类横向转移支付研究

田贵贤，

（1．河北大学 经济学院，河北 保定 071002；2．聊城大学 东昌学院，山东 聊城 252000）

追求人与自然的和谐发展，是中华传统文化的重要组成部分。不过，近些年来，沙尘暴、酸雨、泥石流、洪涝、蓝藻等自然灾害的频繁出现也使人们意识到环境质量的下降是多么触目惊心。生态环境的恶化主要表现在以下几个方面：一是水资源空间分布不均衡，水环境质量不断下降。我国经济地理的特点决定了我国的水资源分布是南多北少，南方洪涝灾害频发，北方多数年份干旱少雨。根据2011中国环境状况公报显示，全国湖泊约有75%的水域受到显著污染，蓝藻泛滥，富营养化程度严重。全国七大水系省域间断面水质长年在3类及以下的水域占16%，不仅丧失了生态服务功能，而且严重影响了当地居民的正常生活。二是北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发。生物多样性减少，资源开发活动对生态环境破坏严重。据2011年国家环境公报，中度以上生态脆弱区占全国陆地面积的55%，其中极度脆弱区占9．7%。

“欲求木之长，必固其本；欲求流之远，必浚其泉”。党和政府已充分意识到环保工作的重要性，胡锦涛在十八大报告中提出“大力推进生态文明建设”“加大自然生态系统和环境保护力度”等重要论述，温家宝在第六次全国环境保护大会讲话中提到“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的原则，要求完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。因此，面对严峻的环境形势，迫切需要建立和完善生态补偿类横向财政转移制度作为环境保护的切入点，通过中央与地方财政的有机配合，最终将生态环境保护的恶化局面从根本上得到遏制。

一、生态补偿的可行方式：中央财政转移支付和地方横向转移支付的耦合

要界定生态补偿的内涵和概念，首先要弄清什么是生态。在本文中，“生态”可以理解为生态要素或生态系统所产生或提供的生态效应。生态效应是某个生态因子对其他生态因子产生的某种影响或作用。生态效应可以是正向的，如水土涵养、气候调节、空气清洁等；也可以是负向的，如有毒气体排放、水土流失、植被破坏等［1］。生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获的效益奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。本文主要指的是狭义的生态补偿。2006年中国生态补偿机制与政策研究课题组给出的定义是：以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关利益者关系的制度性安排，通过制度创新，实行生态保护的外部性内在化，解决生态产品这一特殊公共物品消费的搭便车现象以及生产的足额供应［2］。

在我国，以国家为主的生态补偿是一种公共政策的选择。在此之前，中央对生态补偿主要以纵向转移支付为主，包括退耕还林、天然林保护工程、退耕还草和湿地保护等，但由于项目建设没有制度化，补偿标准低，补偿范围窄、时间短，随意性大等诸多原因，生态补偿对地方政府的激励作用并不明显，导致生态环境的保护没有体现出可持续发展的本质目的。横向生态补偿机制的缺失，恰恰是造成环保进展乏力，环境污染难以遏制的主要根源，同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。浙江、安徽两省的新安江流域谈判失败的实践业已证明，市场机制自动调节生态环境，改善、协调流域经济发展的无为而治在目前的中国行不通①安徽省黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区。优质的新安江水源对钱塘江及杭州湾的水质改善有重要影响。但在补偿标准问题上，行政隶属关系相对比较简单的浙江、安徽两省却各持己见，迟迟未能达成共识。。考虑到现阶段中央地方财政分权的实际，引进横向生态转移支付成为一种必然。横向转移支付的引进，一方面在一定程度上可以减轻中央财政的压力，更重要的是符合谁受益谁负担的基本原则，同时也提高了资金使用效率。但在目前立法层次低、人们环保意识淡薄的现实情况下，中央政府必须积极参与，以立法的形式规范补偿体系，减少地方政府的博弈环节，降低谈判成本，疏通地方政府间的沟通漏洞和争议点。因此应根据我国生态环境的实际，分类型、分阶段实施纵向或者横向转移支付，并做好二者的有机配合，理清二者作用边界，防止功能“逆调”现象发生。

二、生态补偿类横向财政转移支付的理论依据与基本原则

（一）理论依据

1．外部性理论

外部性指的是某个经济主体对另一个经济主体产生的外部影响。而这种影响不能通过正常的市场交易来实现。按照其影响效果，可分为外部经济和外部不经济。外部经济指的是一个个体的生产或消费使其他人受益而自身无法得到补偿，外部不经济指的是某个体的生产或消费行为使其他人受损而自己又未付出任何额外成本或代价的行为。按照理性人假说，个体行为选择要遵循效用最大化或者利润最大化原则。故其根据私人边际收益等于私人边际成本决定生产该物品的最优数量，这样势必造成私人边际成本与社会边际成本、私人边际收益与社会边际收益的分离，从而使得在存在外部经济时，实际供给低于社会最优供给量。

生态资源的外部性可以从其区位贡献上来理解。生态资源本身具有生产、调节、防灾减灾、生态平衡与生物多样性保护、净化和美化等功能，把自身的生态效应辐射给周围的其他区位，改善生态脆弱地的生态效应。反之，若生态脆弱地区生态功能恶化，则它类似传染病的源头，向相邻区位持续扩散。

2．公共产品理论

按照微观经济学理论，社会产品分为私人物品和公共物品。私人物品的提供由市场决定，而公共物品是指满足社会需要的物品，具有非竞争性、非排他性特征。值得注意的是，这两个特征往往使得在公共物品的使用过程中产生“搭便车”和“私有化”现象。生态环境作为公共物品兼有全国属性和鲜明的地域属性，对公共物品的保护和管理一般由政府承担，其财政支付具有投资大，见效慢，外溢性强等特点，生态环境如得不到合适补偿，其结果必然是自然资源的大量流失、破坏，相对于财力水平较弱的地区，公共环境职能也得不到有效保证，势必影响个人生存环境的根本改善。

（二）基本原则

1．可持续发展原则

首先，在生态补偿类横向财政转移支付的设计中要充分考虑到与经济发展的内在联系。通过该政策设计，引导经济结构、产业结构的合理调整，转换经济运行机制，在重视经济总量增长的同时，更加注重质的提高。同时增强受补偿地区的自我发展能力，从输血型向造血型转变，从根本上改变补偿机能。

其次，要协调区域、流域、产业、行业之间的环境关系，这种关系实质是环境公平。可持续发展原则要求实现代内公平和代际公平的有机统一，有限的资源在不同区域之间通过生态补偿的方式实现了代内公平和代际公平。

2．公平发展原则

我国改革开放以来实行经济的非均衡发展战略，是造成地区间经济社会差距的客观原因。许多资源型城市长期为发达地区提供质优价廉的宝贵资源，而自身面对资源枯竭、环境恶化时则财政紧张，束手无策。所以生态补偿机制的建立要不仅使生态、资源实现其自身价值，更重要的是以此为牵引，促进地区间的互动合作。

3．政府主导原则

政府在初期强制性介入，因为生态效益的市场化衡量体系缺失，产权不清，企业和公众意识不强。现实中区域性的生态服务隶属于不同的行政区，分属于不同层级的财政，各地财力差异很大，权衡地方政府间利益关系十分复杂，客观上也要求必须遵循政府主导。待时机成熟，再逐步过渡到以政府引导，市场为主体，公众积极参与的生态补偿模式［3］。

三、生态补偿类横向财政转移支付的优先领域

生态问题错综复杂，难易程度不一。国外治理生态环境的经验和教训启示我们必须因地制宜，科学合理的界定横向财政转移支付的优先领域。优先领域的确定要充分考虑我国现阶段经济条件、技术条件、社会认知度、公众专注度等因素。

（一）省际间区域生态补偿

区域主要指一个国家行政区划内的行政主体，本文研究的范围限于各省级政府。因此区域生态补偿指的是：一个或多个省级区域的经济活动对其他省级区域产生了环境生态影响，其实质是生态环境的开发利用与保护相脱离而造成的区域利益分配不均衡。外部效应内生化要求建立各省之间的生态市场交换关系，当补偿主体和对象涉及到两个或多个区域，就需要研究区域生态补偿问题。各省级政府之间激烈的竞争关系是当前我国经济社会发展的重要推动力量，而生态、环境的厉害冲突是影响区域基本公共服务均等及协调发展的重大制约［4］。

之所以把区域生态补偿放在横向财政转移支付的优先领域的重中之重，原因在于：第一，西部地区由于矿产资源过度开发引发的生态环境问题已经由区域性的公共物品演化为全国性的公共物品，而且不合理的资源定价使得西部地区并没有得到足够的用于环境治理的财政资金，反而陷入了越开发地方越穷的怪圈，生态环境有加速恶化的趋势。第二，西部地区是我国重要大江大河的水源发源地，历史遗留的原因使得我国对西部地区的欠账过多，发达地区经济发展的成果理应由西部地区共享。承担大量生态服务功能的地区往往是生态脆弱和环境敏感地区，而这些地区基本是贫困地区或经济欠发达地区，财政能力差距巨大，形成这样的悖论：一方面财力充足的经济发达地区，免费搭车享受着贫困地区提供的生态服务；另一方面，贫困地区却得不到任何补偿。第三，西部地区担负着维护民族团结、保持边疆稳定的政治重任。第四，省际之间的环境产品市场交换关系的严重缺失使得跨界河流、生态功能区的治理与维护面临着众多很难协调的矛盾和冲突。第五，与主体功能区、重点生态功能区、流域与区域以及生态资源的空间重叠也要求中央政府在面临复杂多样的生态补偿问题时，要首先为区域生态补偿制定具备可操作性的、有立法保障的补偿标准体系。而其他诸如流域问题、生态资源补偿问题则可以把区域生态补偿作为一个标杆，中央政府允许地方政府采取多方式的、灵活的市场或者政府补偿模式。

（二）重点生态功能区类生态补偿

党的十八大明确提出：“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。目前，关系全国或较大范围区域生态安全的国家层面重点生态功能区共有25个，分为水源涵养型、生物多样性维护型、防风固沙型、水土保持型。具体包括青海三江源保护区、南水北调丹江口库区、大小兴安岭生态功能区、长白山森林生态功能区、川滇生态及生态多样化功能区。2009年又将治理任务更为紧迫、治理成本更加高昂、基层财政更加困难、少数民族更加集中的水土保持和防风固沙两大类型生态功能区纳入，主要地区覆盖新疆、内蒙古等少数民族聚集区和贵州省、青海省等部分地区。

从我国生态安全战略格局示意图可以了解，纳入重点生态功能区的地区从地理特征看，大都处于东北、西北、西南等边境地区，战略地位非常重要；从民族构成可以看出，少数民族占有比例较高，对于维护民族团结，促进各民族共同繁荣意义重大；从经济实力和财政收入水平看，大都属于经济欠发达地区，基本公共服务均等化程度较低；从国家主体功能区的划分来看，都属于限制开发地区或禁止开发地区。查阅国家2011年公布的国家或者省级自然保护区目录，所有国家级自然保护区以及部分省级自然保护区都属于国家重点生态功能区的范围。

国家级重点生态功能区是同时具有非排他性和非竞争性的纯粹公共物品。从非排他性来看，无法排除其他地区无偿获得生态功能区提供的生态效用；从非竞争性看，增加一个人的消费并不会影响其他人对该类生态效用的消费。政府提供该类公共物品是无可置疑的，但仅仅由中央政府提供转移支付等财力支持，限于目前财政体制下的转移支付规模增长机制，要实现符合可持续发展的生态补偿要求，中央政府难以为继。所以现实的可行的选择是把横向转移支付制度的建立作为目前纵向转移支付制度的补充，既可以解决中央政府的财政压力，同时也符合谁受益、谁支付的生态补偿原则，效率水平也会得到提高。

（三）流域类生态补偿

流域，是以分水岭为界的一个河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆盖的区域以及由水系构成的集水区。流域生态补偿机制是以水质、水量环境服务为核心目标，以流域生态系统服务价值增量和保护成本与效益为依据，调整流域利益相关者之间的利益关系，并实现流域内区域经济协调发展的制度性安排。这类问题可以根据流域战略地位细分为以下几类：一是国家层面上的大江大河的生态补偿问题，主要指长江、黄河、珠江、淮河、辽河、松花江等国家重点监控、事关国家水资源安全的流域。这类流域的特点是流域涉及几个甚至十几个省，有的还属于国际界河，流经地区大都属于国家经济发达区域，经济地位至关重要。这类问题的难点在于受益地区和保护地区界定困难，外部性非常复杂，作用范围广泛，牵扯到的利益主体众多。二是跨省际的中尺度流域的生态补偿问题。该类流域通常不涉及生态全局，一般涉及2—3个省份，如跨陕西和湖北的汉江流域，广东、广西和云南的珠江水系，跨青海、甘肃和内蒙古的黑河流域等。但由于河流流经地区分别隶属于不同的财政层级，并且各地区财政能力水平不同，所以生态补偿问题就变得既重要，又面临众多难点。三是省以下一个行政辖区的小流域生态补偿问题。该类问题并不复杂，流域主体比较清晰，利益协调比较容易。四是城市水源地的生态补偿，这类问题可能属于同一行政辖区的不同区域，如山东聊城的谭庄水库。也可能属于不同行政区域，如河北张家口的水库就担负着向北京和天津的供水重任。

流域生态环境本质上属于准公共物品的范畴，在消费上具有非竞争性，但却无法做到有效的排他。两个或者两个省以上的跨界河流生态补偿需要解决的是上游的自身环境保护责任确定、中下游对上游的生态补偿问题。但关键是怎样理解“上游”这个最基本的概念？中下游的不同区域又应该向“上游”的不同地区支付多少？怎样分摊各自的转移支付数额？当然这种划分并不绝对，大江大河的流域保护就接近于纯粹公共物品类型，有些可能就属于所谓的“俱乐部产品”类型，如上文提到的张家口水源地保护，其受益主体就相对比较单纯。另外，随着技术的进步，目前无法解决的水资源的在技术层面的非排他性一旦得到解决，该类型的公共产品就属于所谓“私人物品”，解决方式当然也就可以应用市场的办法来解决了。但根据目前现实状况，结合本文研究目标主要集中在省际间的横向财政转移支付制度，所以把流域生态补偿归纳为以下几个问题：大江大河流域、2－3个省的跨界河流，涉及2个以上行政区域的水源地保护等领域作为生态补偿的优先领域。

［1］中国环境科学大辞典编委会．环境科学大辞典［M］．北京：中国环境科学出版社，1991．

［2］俞海，任勇．中国生态补偿：概念、问题类型与政策路径选择［J］．软科学，2008（6）：7－15．

［3］李其云，汤群．基于生态补偿的横向转移支付制度探讨［J］．地方财政研究，2008（12）：35－40．

［4］梁红梅，易蓉蓉．基于西部生态补偿视角的横向转移支付制度［J］．财会研究，2011（15）：10－12．