我国政府采购典型问题透视与因应研究——以北京现代沃尔公司诉财政部案为例<br/>

我国政府采购典型问题透视与因应研究——以北京现代沃尔公司诉财政部案为例

2013-04-08邓嵘

哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 2013年4期

邓嵘

(湖南师范大学法学院，长沙410081)

政府采购随经济发展的需要，全民对公共资金使用的关切以及节约型政府、廉洁政府的召唤应运而生。这项制度集国家的节约闸门、防腐闸门、公平闸门功能于一身而受到全社会的高度关注。政府采购法制运行十年来，我国的采购规模呈现出十倍的增长，在宏观调控和扩大内需方面起到举足轻重的作用。然而，政府采购实践推进的同时，天价采购、劣质采购、暗箱采购等现象也随之出现，恰如政府采购阿喀琉斯之踵而昭然若揭。采购人对于关键问题言说不明、监管方争权推责、供应商质疑投诉不断却有苦难言，导致社会大众对公共支出透明化的各种猜疑甚嚣尘上。无论是北京现代沃尔公司诉财政部行政不作为案还是长沙海韵公司诉湖南三厅局“买高不买低”案，抑或是近期湖北教育厅斥巨资采购320万册“盗版学生字典”案，均折射出此般事实:政府采购违法违规问题早已牵动社会大众的敏感神经。从中酌选代表并加以剖析，分析其典型特征作好因应，避免政府从集中采购到集中腐败的演化，此乃当务之急。

一、我国政府采购第一案回顾①本案情的描述是通过多家媒体公开的报道材料综合整理而成，原始素材附于文末的参考文献中。

作为我国政府采购史上最引人注目的“北京现代沃尔商贸有限公司(简称沃尔公司)诉财政部案”因其采购金额之大、历时之长、被告级别之高，被称为“政府采购第一案”而广受各界关切。本案发端于2003年非典疫情之后的一场价值高达114亿元的公共卫生医疗救治项目采购，重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心。

采购人国家发改委和卫生部于2004年10月29日，委托远东公司对编号为0722-FECT-04285的项目公开招标，共计12个包，沃尔公司参与了第7包(300台血气分析仪)的招标。同月，卫生部还委托了国信公司对编号为GXTC-0404038的D包(286台血气分析仪)招标，沃尔公司同样参与。该公司两次投标报价均为最低价5.68万/台，却先后落选，而两次中标的均是广东开元医疗设备有限公司，该公司每台仪器报价为8万元，高出沃尔公司报价的40.8%。

沃尔公司认为自己无论是质量还是价格，都具有极大优势却未中标，遂向发改委、卫生部和远东公司提出质疑:沃尔不中标的理由，招标文件里无具体评标方法、打分标准和计算公式，中标结果为何没有评标委员会名单。远东答复“沃尔公司的产品一些技术指标不能满足招标文件的要求，评标过程是严格按照综合比较、逐项打分进行的，没有问题”。2004年12月14日，沃尔公司继续质疑“哪些技术”等三项问题。第二次质疑回复期过后，沃尔公司没有收到回复。

2004年12月21日，沃尔公司向财政部提起投诉，同时把投诉书报给卫生部和发改委的纪检委。但后两家拒绝受理投诉，表示只查办被举报人，不管招标的具体事情。次日，沃尔公司向国信公司第一次质疑，回复基本与远东类似。12月30日(向远东公司的质疑回复期截止后的第9天)，沃尔公司收到远东公司的第二次答复，远东公司只强调技术指标不符，并坚称沃尔公司的产品不合要求，评标专家名单仍未给出。事实上，沃尔公司核对了技术标准，全部符合，有些指标甚至超越了标准。

2005年1月4日，沃尔公司第三次向远东致函要求公布评标时的计分标准，六天后收到的答复和第二次反馈一样，仍然没有给出计分标准。1月7日，沃尔公司分别再次向卫生部、发改委和财政部国库司政府采购处提出投诉，仍未果。在数次质疑、投诉无望的情况下，沃尔公司被逼无奈于2005年3月23日，以财政部未履行对政府采购行为的监管职责、未对其投诉事项予以处理和答复为由，向北京市一中院提起行政诉讼，请求判令财政部在一定期限内履行其法定职责作出具体行政行为。

2006年12月8日，北京一中院认为“本案涉及的招投标采购内容为突发公共卫生事件医疗救治体系项目中的286台血气分析仪属于货物采购。北京现代沃尔公司向财政部投诉的是采购代理机构在以招投标方式采购上述货物过程中，招投标的组织不合法问题，根据相关法律及相关规范性文件的规定，属于财政部的监督管理权限范围……财政部未按《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第56条的规定，在收到该投诉材料后30个工作日内，对投诉事项未予以回复，应属于未履行法定职责”，并作出一审判决:被告财政部对原告北京现代沃尔经贸有限责任公司于2005年1月7日就招标编号为GXTC-0404038的国家医疗救治体系项目D包，及0722-FECT-04285的国家医疗救治体系项目第七包招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。

2006年12月22日，财政部向北京高院提出上诉，认为此案中发改委才是负有主管监督职责的部门，原判决认定事实错误，适用法律错误。其在上诉状中提出，根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)等现有相关规定，此案的投诉是属于国家重大建设项目的一部分，应该由国家发改委受理并作出处理决定。因此财政部在收到沃尔的投诉后，将其转给发改委处理，符合法律规定。2007年6月7日，北京市高级人民法院公开审理了此案，此次庭审后，案件便似泥牛入海，杳无音信。经过五年的漫长等待，2012年11月21日，北京高院认为“北京现代沃尔公司以相关招投标的组织不合法为由向财政部投诉，尽管财政部受理后将投诉信及相关材料转交发改委稽查办处理，并要求将结果抄送财政部，但财政部未将上述情况书面通知北京现代沃尔公司。上述事实表明，财政部就北京现代沃尔公司的投诉事项未履行相关的法定职责。因此，财政部对关于北京现代沃尔公司的投诉已履行了法定职责的诉讼主张，缺乏事实和法律根据，本院不予支持”①详见:北京市高级人民法院行政判决书(2007)高行终字第247号。，最终作出终审判决:驳回上诉，维持一审判决。持续八年的“政府采购第一案”以财政部最终败诉落下帷幕。

二、本案所反映出的政府采购典型问题

纵观“政府采购第一案”的全部案情，回顾质疑供应商北京现代沃尔公司从2004—2012所走过的艰苦卓绝的心历路程，每一位致力于政府采购的耕耘者不得不引发诸多感慨与思考。显而易见，本案足以反映出当前政府采购实践中出现的四大典型问题。

1.成交价保持高位，采购标的质量堪忧

政府采购应符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。但目前价格虚高、成交标的以次充好的采购案例频频出现。本案中的质疑供应商沃尔公司在两次投标中的出价都是最低，而两次投标的广东开元公司报价都是第二高的，并以高出原告沃尔公司40.8%的高价位成功中标，轻松拿下两个国家级采购大单，而沃尔公司未能中标的理由在代理机构的含糊答复中无法得出，与开元公司乏善可陈的产品相比，②广东开元医疗设备有限公司2004年核准成立不足一个月时就“意外”获得了国家两部委对586台“便携式血气分析仪”招标项目总计4 688万元的大单，并且是在未能提供三年企业经营资质、每台设备投标价并非最低等一系列“特殊”情况下中标的。参见:空思《政府采购第一案四千万元大单角逐的背后》，载《中国经营报》，2007年7月24日。沃尔公司的多指标甚至超出所要求的技术标准，但仍被代理机构远东公司坚称“产品不合要求”。类似的高昂采购成交价与标的质量显著对比性差异，远远不止“第一案”一家。2011年9月，被媒体称为最牛民告官案——“海韵公司诉湖南文化厅、财政厅、省直机关事务局案”中，也同样出现惊人的一致。长沙海韵琴行有限责任公司乃中南五省最大的专业琴行，因其报价低于采购人设定的最低价格下限，而在符合性检查时作为不合格，被强制退出评标程序;而另一家名不见经传的杂牌公司高价中标，使得原本1 500万可以完成的采购却以3 000万成交，无不折射出当前政府采购中高价成交、小户中标且品质差异大的现状。据中国社会科学院法学研究所法治国情调研组2013年发布《中国政府采购制度实施状况调研报告》显示，调研样本中总采购件数79.86%和占总支出的85.79%的协议供货商品高于市场平均价，且这一批商品实际多支出了2 074万元，其中56.1%的商品高于市场平均价的1.5倍。③参见:中国社会科学院法学研究所法制国情调研组于2013年3月发布的《中国政府采购制度实施状况调研报告》采购价高于市场价的问题迫使政府采购逐步远离公允价值，如何使其回归到市场价格的水准值得深思。

2.质疑投诉太曲折，供应商有苦说不出

我国政府采购制度吸收GPA对各缔约方应在本国政府采购立法中建立质疑投诉机制的要求，在《政府采购法》里专门制定第六章，确立质疑投诉制度。供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。采购人七日之内要作出答复，并以书面形式通知质疑供应商。供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或其未及时答复的，可以在答复期后15个工作日向财政部门投诉，财政部门30个工作日内要作出处理决定。从质疑到答复结束，供应商花费时间最长高达59天。而本案中，沃尔公司向招标代理机构远东公司三次质疑，提出的为何报价最低却没有中标、所谓商品不合技术要求到底为啥、计分标准和评审名单并未名列等内容，得到的都是闪烁其次或敷衍答复，沃尔公司作为供应商确实有苦难言。更有甚者，第二次质疑回复期截止时远东公司一直未给出答复;沃尔公司再次分别向卫生部、发改委和财政部国库司政府采购处提出投诉后，也没有收到书面答复。与法定的质疑投诉行使期限和答复期限的漫长性相比，实践中出现迟延答复问题、无实质性内容答复的问题对供应商的影响更大，严重打击了其寻求救济的积极性。

结束了漫长的八年救济期后，沃尔公司才得到终审胜诉的判决，“迟来的正义为非正义”。从2005年起诉开始，到北京高院2012年的终审判决的漫漫长路中，国家政府采购项目早已实施完毕，要采购的血气分析仪都全部配往县级以上的基层医疗机构。对于沃尔公司来说，胜诉的事实只能是一种心理上的抚慰和法律公平与正义的迟缓展现。本案中那般迟来的权利救济，对供应商先前所受的经济损失和失去的时间价值、机会成本来说，早已于事无补。如何对供应商的质疑和投诉制度加以完善，缩短供应商救济的时间，且在事前就为所有的投标供应商提供一个公平竞争，诉求通畅的环境值得深思。

3.两法衔接成障碍，权力配置分歧不断

本案庭审中关于监管主体的确定、投诉事项的受理方应该是发改委还是财政部引起了争议。沃尔公司认为国家发改委和卫生部采购的仪器设备“血气分析仪”属于货物，适用于《政府采购法》，根据《政府采购法》第13条，财政部门是负责政府采购监督管理的部门，应当依法履行对政府采购活动的监督管理职责，“无论原告所投诉的违法行为是否成立，财政部作为监督管理部门都应作出具体的行政行为并给原告书面的答复，而财政部的不作为行为直接侵害了原告的合法权益”［1］;而财政部的观点是，“血气分析仪”是国家突发公共卫生医疗救治体系项目所采购的设备，该项目重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心，根据《招标投标法》第2条在中国境内进行招标适用本法，且“项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”，由此推出即使是货物，但因其划属于与工程项目有关的附带“设备”，应适用于《招标投标法》。同时，《招标投标法》和《意见》①全称为《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》(国办发〔2000〕34号)。、《办法》②全称为《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》(2002年1月10日国家发展计划委员会第18号令)。都规定，对国家重大建设项目招标投标活动的投诉，由发改委受理并作出处理决定。《政府采购法》与《招标投标法》两法并行，却对政府采购特别是工程类采购的监管权划分难以统一和协调，造成本案中沃尔公司既要向财政部，又要向发改委投诉，而两者又相互推诿，难以给供应商以实质答复的困难局面。我国政府采购法律制度以《政府采购法》、《招标投标法》两法为主体，其他行政法规与部门规章为组成部分，但两法的冲突与矛盾早已广受诟病和备受诘问。“法制统一是法的内在准则，其基本要求是法律体系内在协调、和谐统一、没有冲突”［2］。如何协调好两大政府采购基本法，合理划分、准确配置监管权值得深思。

4.采购监管和受诉，三方交错，难显公正

根据现代公共管理理论，操作实施部门与管理机构相互之间应当保持独立，避免关联关系而影响公共管理决策。《政府采购法》第60条要求，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。显而易见，采购代理机构与采购管理机构应当保持独立，管理结构不能干涉采购代理机构的操作规程，采购代理机构也不能阻碍采购管理机构规范其行为。而目前，我国政府采购的“管采分离”分化并不完全，较多的集中采购机构与管理机构尚未分离。比如，陕西全省九成以上的基层县区都有政府采购监管机构，但是七成以上的监管机构与集中采购代理机构均为一套人马［3］。同时，“我国在政府采购管理体制上基本是财政部门包办，形成政策制定、执行、监督一条龙的权力运作机制，缺乏相互制约的机制，容易产生垄断性腐败”［4］。本案中的政府采购管理监督方财政部、采购代理机构既是采购的管理方、实施方，又是质疑供应商寻求救济的主体，很难做到自己纠正自己的错误。类似的管采一体，管监一体的弊端不仅仅在实践中，即使是经过众多专家学者和立法成员谨慎讨论的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》也出现过管采机构可以相互隶属的情况。其修改意见稿第19条规定的“集中采购机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系”，严重违背政府采购法第60条集中采购机构与任何“行政机关”保持独立性的规定。为了实现政府采购的公平交易、政策调控和监督的职能，如何使彼此双方相互制约而建立一个制衡的框架，形成采购——管理——监督“三足鼎立”以显公正值得深思。

三、政府采购典型问题的因应研究

1.政府采购价格应以公允价值为参照，低于市场平均价

政府采购制度的设计及运行至少蕴含三层委托代理关系:公民与立法机构之间的委托代理，立法机构与政府(含财政部门)之间的委托代理关系，政府与财政资金使用单位(采购人)之间的委托代理关系。追根溯源，政府采购的价格博弈应当由公民与供应商双方于公平开放市场上的交易的情况下进行，但由于公民的广泛性与难以统一性，基于契约理论，采购人就必须尽可能遵循公民思维，以公允价值为参照，取得低于市场平均水平的采购价格。公允价值(Fair Value)是指自愿交易的双方之间进行现行交易，在交易中所达成的资产购买、销售或负债清偿的金额。它是一个较为广义的概念，在市场经济中，最能代表公允价值的是可以观察到的、由市场价格机制所决定的市场价格，它是由交易各方所承认和接受的。

政府采购成交价最理想的状态是在保障质量或服务水平的情况下低于市场价，①《政府采购法》第17条也提供了采购价格低于市场平均价的规范依据:集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。体现统一集中采购与竞争性采购的优势、符合法制采购和规范采购的要求，这是政府采购制度设计的初衷之一。无论是从政府采购制度设立的宗旨来看，还是从公众所能接受的采购价格限度来看，抑或是从政府标的的市场价值最佳反映来看，以公允价值为体现的市场价格无疑是政府采购价格基准最合适的参考。市场交易的平均价格体现所有市场参与主体的共同认定，是商品、货物和服务公允价值的体现。若由于制度上的实施、运作困难等原因政府采购价难以争取至最低，难以低于市场平均价，起码应当以市场平均价格为基准水平。在整个政府采购流程里，采购人要想把握好采购价格的公允性，合理规制政府采购价格，应当做到以下四个方面:

首先，要明确政务环境中采购标的实际使用需求及标准，并将技术标准的限制条件向供应商作出可理解性的解释(若技术标准的专业性过强，可以邀请具备资质的鉴定咨询机构出具标准的说明意见)。其次，为了充分提高财政资金的节约率，在预算限额内，招标文件可以适当设定政府采购价格上限，这项工作的前提是，采购人在招标文件制定前必须做好充足的市场调研，掌握好采购标的近期的市场行情与价格，避免价格上限定得过高致使投标的供应商不足而造成废标。具体的途径多种多样，采购人可以选择部分有代表性的购买市场走访调查，或者到相关的成熟客户群交流意见，或者参考网络电子商务平台，以电商成交价为实际参考。再次，可以考虑在评标专家的选取环节发挥资产评估事务所专业作用。由专业的资产评估事务所对于不同使用需求和价值、不同使用年限、不同计量单位，不同质量水平且种类繁多的资产、货物或服务运用估值技术，承担评审工作，采购人借助旁力则会对采购标的的公允价值有一个较为全面的认识。政府采购中的某些特殊性商品、专业性极强的设备如果经评估事务所专家评估、审核、打分，最后的采购价格更可能符合质优价廉的采购要求。最后，政府采购应当大力推进信息化建设，实现政府采购信息公告平台(不仅仅限于政府采购招标信息的发布)和交流平台，及时回复利益相关供应商的询问和质疑(质疑的形式要求为书面，若提供质疑，则可拓宽公众对政府采购的监督来源)和有社会责任感的纳税人对采购价格的监督。采购全程信息发布到位，是推进政府采购信息公开和共享的基础之一，也是采购价格公允性的必要条件。如果将每份有效的政府采购合同进行准确录入和公开，形成一个动态的政府采购价格发布平台，无疑是采购方进行自我监督和约束的一剂良方。其中，若在电子化信息采购平台中设立专门的政府采购成交价与公允价电子对照板，为供应商和纳税人提供查询与对比的机会，则可有效加大政府采购价格的监控力度，落实政府信息公开的要求。

2.为供应商的异议和申诉提供保障

政府采购的参与主体有采购人、采购代理机构和供应商。若一味强调市场环境下买卖双方地位平等和公平交易，势必会抹掉政府采购合同前的行政属性，而忽略了对供应商权利的保护，政府采购法制的建设应更多体现对供应商的行政保护，确保其权利救济。在我国的政府采购实践中，不管是公平与否，只有作为少数群体的中标或成交供应商会受益，绝大多数供应商因资质问题、质量标准、实力水平及不合理待遇而丧失中标盈利机会。为了避免最后一项情况的出现，在政府采购监管的模式选择中，立法者不得不考虑向可能受歧视的弱势供应商倚靠和倾斜，即使受保护的供应商并未被歧视，但政策保护上的倾斜可以防止政府采购腐败漏洞的发生，毕竟可能中标的善意供应商中的绝大多数群体在政府采购这一极具公共威严特色活动中的权利显得极其渺小。

有学者将监管的模式分为两种，一是政府权力监督为主，公众社会监督为辅的监管模式;另一种是以公民权利监督为主导，以政府权力监督为辅助的监管模式。两种监管模式适用于不同的情形。第一种模式适用于技术水平高、监管环境复杂、监管难度一般公众难以驾驭的领域，例如金融证券市场的监管，公众至多发挥批评建议指控作用;第二种监管模式适用于监管门槛不高，而又为一般公众熟知且切合他们利益的领域，而且在很多情况下，此种监管模式特别适合弱公民—强政府的活动环境，正如政府采购中的信息不对称与地位不对等，造成沃尔公司在询问、质疑、投诉、行政诉讼中一路艰难坎坷。政府采购的监管应偏向于第二种模式，在这种模式下，为了确保供应商利益不受侵犯，应拓展其救济渠道。此模式困难之处在于绝大多数供应商或者利益相关者形成“事情关己，却难以做起”的“理性的无知”。沃尔案、海韵公司诉湖南三厅案、湖北问题字典案也主要是因为媒体的报道，才得到社会的关注。如果仅靠供应商向采购监管部门寻求单线救济，则难度颇大。因此，为了政府采购事业得以进一步推进，政府采购供应商权利救济渠道必须拓宽，公民也应打破理性无知和沉默的冷局。

“异议与申诉制度，可以说是《政府采购法》的精髓所在。对于厂商而言，《政府采购法》甚多条文对厂商权益的保障，都必须依赖异议与申诉制度给予维护;在厂商受到不公平或不当的待遇时，若不能提供有效的救济方式，将使整个采购制度的目的，沦为空谈［5］。”把尊重供应商权利的意识落到实处，要在实践中借鉴国际经验，借助国外政府采购管理中设立中立的申诉机构的办法，为供应商提供多元、有效、透明、公正的救济途径，例如日本为了加强政府采购的透明性、公开性和有效竞争性，于1995年设立政府采购审查办公室(OGPR)和政府采购审查局(GPRB)，分别对中央实体和其他与中央实体政府相关实体的采购提出质疑程序，审查供应商的质疑。任何供应商在认为政府采购的方式和程序与GPA协定中有关规定不相符合时，就可以向GPRB提出质疑。我国仅对“采购文件、采购过程和中标、成交结果”三种情况允许质疑，条件过于限定。可以参照日本做法，变过于限制性的条件为一定约束下的开放式条件。临时停止的措施规定方面，GPRB质疑做出决定权前，必须要求采购实体做到中止采购合同的履行，除非采购实体能够提出“紧急的、令人信服的情势或民族利益”［6］。GPA协定里也明示了这种“必须要求”倾向，它要求各成员国的质疑程序要有“快速的临时措施，以纠正违反本协定的行为和保持商业机会”。

我国《政府采购法》第57条只规定“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。”导致在采购实践中，基于采购进度或者可能的不法利益因素，监管部门往往不采取临时停止去保护供应商的权利救济，即使未中标供应商经过漫长的维权取得法律上的支持，也会因采购合同早已履行而只能赢得一纸判决和道德上的安慰。为此，在《政府采购法》的后期修正中，应当考虑将本条的“可以视具体情况”改为“应当”，以确保供应商不再因为受质疑或投诉的采购合同实际已经履行完毕，而彻底丧失签订合同的机会。

3.解决两法的分歧，合理分配监管权力

我国的政府采购两大基本法《招标投标法》、《政府采购法》分别由国家发改委、财政部牵头制定。前法所确立的是“发改委综合监督为辅助，经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、商务各部门分散监管为主的体制”①被称为我国政府采购第一案的“北京现代沃尔商贸有限责任公司诉财政部行政不作为”案中，国家发改委和卫生部的采购活动起于2004年10月，经过质疑投诉等程序后，2005年3月，北京沃尔公司向北京市第一中级人民法院起诉财政部。2006年12月，一中院判决财政部败诉。2012年11月，北京高院终审判决财政部败诉。在八年的诉讼过程中，没有一个机关对发改委或者卫生部要求停止履行合同。如今，采购合同早已结束，胜诉于原告而言，已经毫无意义。;后法提出的政府采购监管体系为“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”将财政部门确立为政府采购的监管部门，同时也授予其他部门对政府采购包括招投标采购的监管职能。两法的适用范围和监管主体分属于不同的范畴，冲突的主要表现是监管权。部门之间的利益调整与合理分配可为法律实施运行公正化提供有力条件，两法都赋予国务院在监管方面具备协调职能②摘选自张治峰在“招标投标监管问题法律论坛”上的发言。http://news.xinhuanet.com/newmedia/2005-10/29/content_3698574_1.htm。，由此可以得出，解决两法的分歧，合理分配监管权力的一个思路就是通过协调部门之间关于政府采购监管的冲突，从而使《政府采购法》、《招标投标法》的解释和适用达到统一。结合政府采购法制的宗旨与其监督的内外部形式，为了两法更好地对接，适用于当前政府采购实践需要，建议形成以下监管布局:

财政部门应该加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查，特别是对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为进行考核并定期公布结果。监督检查的主要内容有:有关政府采购法律、行政法规和规章的执行情况;采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;政府采购人员的职业素质和专业技能等。发改委应当履行好对招标投标的政府采购特别是工程类政府采购的监管职责，对于那些城市基础设施建设、涉及农村的农田水利交通建设跟进监管，要严格按照招标投标法及其实施条例的要求，做好政府采购招标投标的监督，加强招标投标的部际协调机制，健全招标投标备案制、招标投标违法违规行为记录公布制度，建立招标投标市场主体及从业人员信用记录制度，形成全国统一的招标投标信息平台和监管平台［7］。如上文所言，财政部与发改委基于各自的执法依据，对政府采购工程项目中采购的“货物”有不同的理解:《招标投标法》第3条上的“工程建设项目”包括基础设施和公共事业等领域的工程建设项目，不仅包括施工工程，还涵盖与工程有关的货物。这种扩张性解释将《招标投标法》作为一个整体适用于政府采购工程。而按照《政府采购法》的普遍理解，凡是“货物”都适用于政府采购法。基于此点的差异，国务院在实施政府采购法制的细化工作时，应当对工程建设项目下的“货物”甚至“服务”到底属于项目，还是属于政府采购法意义上的单纯货物作出明确界定。

除了财政部门发改委分别基于《政府采购法》、《招标投标法》对政府采购予以监督外，审计机关在履行职责过程中，要检查被审单位的凭证、账册、报表及其他有关资料和资产，就审计事项的有关问题向有关单位和个人，着力开展政府采购资金活动的跟踪审计，重点在采购方资金的筹集和管理、采购方式和采购程序的执行、采购方领导的经济责任环节上加大审计力度。审计机关对政府采购进行审计监督时，财政部门及政府采购当事人也必须依法接受监督。再者，纪检监察机关可以依法对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。为了防止和惩治政府采购活动中的腐败行为，维护政府采购行为的纯洁性，要发挥内外部监督的优势，广开检举监督的渠道，以主动监察、接受举报证据材料为起点，对政府采购单位的领导人和项目人员有无违法、违规、违纪行为进行警告、记过、开除等相应处罚。

4.构建采购、监管、投诉机构的制衡机制

“理论和历史经验都充分表明，在公共资源的配置过程中，依靠道德自律是断然不能杜绝既得利益集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象的，只有依赖合理的制度建设才能从源头上防范资源配置的无效性［8］”。在政府采购处于领先水平的美国，采购、监管与投诉机构的相互制衡与约束机制已经成熟。该国政府采购监管职责主要由联邦会计总署(GAO)和行政管理与预算局(OMB)承担，他们都独立于政府执行机构联邦服务总署和联邦各部门，直接对总统负责。GAO接受任务后，确定审计的范围、方法和程序，挑选专业性强、公正独立且具有操守的审计官员进行审计，通过调查后出示审计报告，监督改进情况。OMB负责制定每年的财政支出预算，在送国会审议后颁布。为了加强监管力度，1974年OMB下设政府采购政策办公室(OFPP)用以协调具体采购项目的实施以及完善联邦政府采购条例，对各类采购活动进行规范监督，为解决采购人和供应商的合同争议。美国在联邦各行政机构中，或者独立于行政机构之外，设立合同上诉(争议)委员会(CAB)，供应商对合同的授予、采购人对供应商的履约情况存有争议时，即可向CAB提交质疑。CAB的裁决具有独立性、权威性和确定力。在司法监督领域，美国还设有专门的联邦索赔法院，主要审理对联邦政府的索赔案件。法院和联邦政府对于采购合同中的争议具有共同的司法管辖权，承包商可以在90天内向联邦行政机构中的CAB提交书面质疑，也可以选择在一年内向法院起诉。若供应商不服联邦索赔法院的判决，可以向巡回法院或联邦最高法院上诉［9］。

殊途同归，GPA成员国的法国宪法规定，审计要帮助议会和政府检查国家财政工作中执行财经法律的情况。具体来说，审计法院既不从属于立法，也不从属于行政。其独立性受它本身司法地位的保障，能够毫无利害关系地对政府采购活动进行监督和检查［4］。与我国邻接的韩国，政府采购机构设置与运行发展，也处于世界前列。该国中央政府专设“采购供应厅”(调达厅)，隶属于财政经济部，定位副部级，厅长由总统直接任命，保持较强的独立性。在申诉受理机制方面，若对韩国国内的采购投诉处理持异议，投诉供应商可直接向法院提起公诉;若对国际范围的招标持异议，投标商可向采购人质疑，双方还可协商，不能达成一致时，投标商可向韩国国际合同纠纷调解委员会申诉。如果再深入对照国外政府采购的机构设置情况，均可发现其政府采购的管理机构和监督机构、受诉机构往往分别设置，都保持高度的独立性，避免了自己做自己的裁判，在制度设计方面达到了相互制衡的效果。我国很多地方的管理机构、监督机构、质疑投诉的受理机构均为一体，采购人询问——质疑——等待回复——投诉——等待回复——复议或诉讼的救济渠道单一且漫长。为此，我国在政府采购的制衡机制设计方面就应当更多地参照国外的经验，结合具体情况为我所用，构建政府采购“管采分离、管监分离、独立受诉，相互监督”的制衡机制。例如，采购操作部门接受管理部门委托，负责采购执行，并保持人事和财务的独立性，确保按照预算标准执行任务;管理部门负责预算编制、采购计划、采购方式审批，但不得干涉具体采购过程;监督机构不应仅局限于管理部门的内设科室，应当协调纪检监察、审计部门，最终形成协调统一的监管体系;受诉机制在现有财政内部受理的基础上，适度地可以引入第三方机构进行受诉与监督。

四、结语

市场开放的利弊从来都是相互关联并相互转化的［10］。政府采购制度的产生和演变随着市场开放程度的加深，难免会碰到这样抑或那样的问题，但直面症结并加以因应，将会更加释放政府采购制度改革和完善的巨大红利。从目前的采购实践来看，高价格采购与低质量并行、供应商质疑投诉履步维艰、政府采购两大基本法衔接不顺导致权力分歧、采购监管与受诉主体三方重叠或关联，已成为当前我国政府采购的典型问题。为了有效解决上述问题，必须认识并实现:政府采购价格应以公允价值为参照低于市场平均价，为供应商的异议和申诉提供保障，解决两法的分歧，合理分配监管权力，构建采购、监管、投诉机构的制衡机制。当然，如果拘泥于现象——原因——对策的思维视角，治标尚可，但难以达到治本效果，因为归纳列举型原因本身即存在不周延性，更罔论对策的周延［11］。因此，本文对政府采购典型问题的选取与因应，也仅仅是一点绵力的增量。更加周延和完全地改善我国政府采购中所碰到的问题，还需要完善政府采购制度本身与加快财政预算、人大监督、政府信息公开、问责追究等顶层设计和外围配套跟进，这都是理论界与实务界均要面临的课题。

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