电力行政执法存在的问题及对策

2013-04-08Article张轶然

河南电力 2013年6期

文 Article_张轶然

电力行政执法工作存在的问题，绝不仅仅是河南省特有的问题，应该说，这是电力体制改革后出现的全国性普遍问题。立法层面和管理体制尚未解决这一问题之前，在实践中积极探索电力行政执法的途径，不失为解决当前电力行政执法难题的有效措施。

推进依法行政，加快建设法治政府，是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的基本要求，也是落实依法治国方略的关键和核心。近年来，河南省在推进依法行政工作中取得了较为明显的成效，但也面临许多问题，行政管理职能存在“缺位”、“越位”和“错位”现象，各领域行政执法力度不平衡，有的领域执法职能基本处于真空状态。正视依法行政中存在的问题，并采取有效措施加以改进和完善，真正做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一，才能有效推动依法行政的进程，实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的目标。基于此，本文重点就河南省电力行政执法中存在的问题、解决对策及措施进行探讨，以期对改善电力行政执法现状有所裨益。

一、电力行政执法的法律规范

电力行政执法是依法行政的重要内容，电力行政执法是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的具体直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性、管理性行为。

根据《电力法》第六条规定，电力行政执法的主体为县级以上地方人民政府经济综合主管部门。2013年施行的《河南省供用电条例》对此则作出了授权性规定，电力行政管理部门由当地县级以上人民政府确定。按照法律、法规的规定，电力行政执法职能主要有以下规范：

（一）电力行政处理

是指电力行政执法主体为实现行政管理目标和任务而处理相对人特定事项的具体行政行为，通常表现为行政许可、行政确认、行政奖励等。

1.行政许可方面，电力行政管理部门的职能主要有三项。一是根据《供电营业规则》第60条规定，审批供电企业编制的事故限电序位表；二是根据《电力法》第54条规定，批准在电力线路保护区内进行的作业活动；三是根据《电力设施保护条例实施细则》第14条规定，批准超高的车辆或机械通过架空电力线路。

2.行政确认方面，主要是依据《河南省供用电条例》第27条规定，依法确定电力设施保护区并予以公告和设立标志，电力设施保护区自公告之日起受法律保护。

3.行政奖励方面，主要是根据《电力设施保护条例》第25条和《电力设施保护条例实施细则》第19条规定，对保护电力设施的先进单位和个人进行表彰和物质奖励。

（二）电力行政处罚

电力行政处罚的对象是电力行政相对人，包括违反法律、法规、规定但尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织。处罚的形式主要有罚款、没收违法所得、责令改正等，还有警告、批评教育等影响声誉性的处罚。电力行政处罚的主要法律依据为：

1.处罚线下植树行为：根据《河南省供用电条例》第58条规定，在架空电力线路保护区内种植可能危及电力设施安全的树木、竹子等高秆植物的，由电力行政管理部门责令改正；拒不改正的，处五千元以上一万元以下罚款。

2.处罚线下建房行为：根据《河南省供用电条例》第58条的规定，在架空电力线路保护区内兴建建筑物、构筑物的，由城乡规划建设部门责令改正；拒不改正的，处五千元以上一万元以下罚款，供电企业不得供电；需要拆除违法建筑物、构筑物的，依法强制拆除。

3.处罚破坏电力建设的行为：根据《河南省供用电条例》第56条规定，破坏在建电力设施，或者破坏、封堵电网建设施工道路或者进出工作场所道路，截断施工水源、电源或者通讯网络的，由电力管理部门责令改正、恢复原状、赔偿损失；违反治安管理规定的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.处罚危害架空电力线路的行为：根据《河南省供用电条例》第57条规定，从事《河南省供用电条例》第31条所列10种危害架空电力线路行为的，由电力行政管理部门责令改正；拒不改正的，处五百元以上五千元以下的罚款。

5.处罚窃电行为：根据《电力法》第71条规定，盗窃电能的，由电力管理部门责令停止违法行为，追缴电费并处应交电费五倍以下的罚款；另外，《河南省供用电条例》第62条对胁迫、指使、协助他人窃电或者向他人传授窃电方法、制造窃电装置的行为，规定了没收违法所得、并处罚款的行政处罚措施。

6.处罚无故拉闸停电行为：根据《河南省供用电条例》第54条的规定，受委托转供电单位、物业小区和其他代收电费单位无故对用电人拉闸停电的，由电力行政管理部门责令改正，拒不改正的，处以一万元以上三万元以下罚款；造成用电人损失的，依法承担赔偿责任。

7.处罚不依法设置电力线路保护区安全警示标志的行为：根据《河南省供用电条例》第57条的规定，由电力行政管理部门责令改正，拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。

（三）电力行政检查

是指电力行政执法主体对电力行政事务实行管理和监督的措施之一，其表现为对行政相对人权利的某种临时性限制。实施电力行政检查可以通过实地检查方式、书面检查方式、特别检查方式进行。其法律渊源主要是《电力法》第56条规定。

二、电力行政执法面临的形势

电力工业是国民经济的先导产业，直接关系到经济发展和社会稳定。一个时期以来，河南省行政区划内破坏电力设施和盗窃电能现象屡禁不止，不仅使国家和人民财产遭受巨大损失，而且也严重侵害了广大用户和供电企业的合法权益。同时，破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行安全、危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁电网的安全运行，严重影响社会公共安全，电力行政执法面临十分严峻的形势。

（一）盗窃破坏电力设施情况十分严重

近年来，省内各地盗窃破坏电力设施案件频发，其中拆毁塔材、盗割导线、盗窃电力建设物资、器材等案件比例高，造成的直接经济损失高达数千万元，造成停电、火灾、人身伤亡事故数以千计，其间接损失巨大，无法计算。

（二）危害危及电力设施的行为屡禁不止

一些单位和个人擅自在架空电力线路下种植树木、新建扩建房屋和建筑物；在电力设施保护区内施工、移动拆卸电杆拉线、吊装、取土、私拉乱接，由此造成的倒塔、倒杆、断线、短路跳闸、损毁设备、停电、人身伤亡等事故每月都有发生，严重影响正常的供用电秩序。

（三）盗窃电能违法犯罪行为日益猖獗

一些单位和个人通过擅自开启法定用电计量装置封印，改变电能计量装置接线，搭接线路等方式进行大肆窃电，给国家财产造成巨大损失，极大地损害了电力企业和广大用户的利益，严重威胁电网安全。

三、电力行政执法存在的问题

（一）电力行政执法主体长期缺位

法律法规虽然明确了电力行政管理部门及职责，但却长期处于缺位状态。由于国家实施电力体制改革，自1996年《电力法》施行后，电力工业实行政企分开，原承担电力行政管理职能的河南省供电局和各地市电业局撤销，将行政管理职能移交当地政府经济综合管理部门行使，原电业局改组为企业法人实体。由于电力管理职能移交后，并未相应增加当地政府综合经济管理部门的内设机构和编制，导致综合经济管理部门负责电力管理的人员十分有限，根本不能满足电力行政执法工作的实际需求。因此，当前河南省电力行政执法工作处于无机构负责、无人员管理的状况。

（二）电力行政执法制度建设缺失

电力行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为包括行政机关制定的规范性文件的行为，抽象行政行为是具体行政行为实施的依据，因此，建立完善的电力行政执法制度是电力行政执法的前提。河南省电力行政执法至今尚未建立起执法相关的制度，未能明确执法职责、执法方式和规范执法程序。

（三）电力行政执法缺乏相应技术条件

由于电力行业的特殊性，电力行政执法需要相应的技术条件，才能满足执法的需要。首先，电能具有无形性、不能储存性、窃电手段隐蔽性等特点，决定了查处窃电必须具有一定的专业技术知识和相应的技术设备。其次，供电设施点多、面广,且大量分布在户外, 极易被盗窃及破坏，巡视监护需要一定的人力，案件查处费时费力。因此，电力行政执法不仅需要配备专门的机构和人员，而且还需配置专业人员和相关技术设备，目前，河南省电力行政管理部门尚不具备此条件。

四、改进电力行政执法对策探讨

电力行政执法工作存在的问题，绝不仅仅是河南省特有的问题，应该说，这是电力体制改革后出现的全国性普遍问题，其关键在于行使电力行政执法权的电力管理部门不具备与其执法工作相匹配的人力、物力和相关资源，很难承担起被赋予的电力行政执法职能。要从根本上解决这一问题，需要国家立法层面和电力行政管理体制上的健全和完善。

（一）改进电力行政执法对策选择

立法层面和管理体制尚未解决这一问题之前，在实践中积极探索电力行政执法的途径，不失为解决当前电力行政执法难题的有效措施。目前，个别省市已经开始进行电力行政执法模式的研究、探索和实践，值得我们学习借鉴。以下结合当前实际，解决当前电力行政执法问题可以寻求多个对策，加以论证后，择优选择其一并予以实践。

对策一：成立电力行政执法专门队伍。由各级电力行政管理部门分别成立电力行政执法机构，承担所辖地区的电力行政执法职能。电力行政执法机构属电力行政管理部门内设机构，人员编制、执法经费按照政府编制内有关规定执行。

对策二：授权或委托执法。各级电力行政管理部门按照法律法规规定，授权或委托有法定资格的组织进行电力行政执法。

对策三：联合执法。即各级电力行政管理部门作为电力行政执法主体，吸纳电网企业用电检查等专业人员参加，设立专门执法机构，行使电力行政执法职能。

综合分析，上述解决电力行政执法问题的对策，对策一实行的主要障碍在于目前管理体制下，要解决电力行政执法机构编制和经费问题难度较大，短期内难以实现。对策二和对策三的可行性则可以进一步探讨与实践。

（二）授权或委托执法可行性分析

授权或委托执法是我国法律明确规定实施行政执法的一种形式。《行政处罚法》第17条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。依照这一规定，具有管理公共事务职能的组织也可能成为实施行政处罚的主体，但必须要符合一定的条件。首先，该组织必须经过法律、法规授权；其次，该组织具有管理公共事务的职能；再次，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权范围内实施行政处罚。

《行政处罚法》第18条规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”；“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”；“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。依照这一规定，委托执法必须具备三个条件：首先，受委托组织必须符合以下条件，一是依法成立的管理公共事务的事业组织；二是具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。其次，行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进行委托必须有法律、法规或规章的明文规定。再次，受委托实施行政处罚的组织在委托范围内，以委托的行政机关名义实施行政处罚，委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、法规明确授予非行政机关行政处罚权；委托是有行政处罚权的行政机关将其行政处罚权委托给行政机关或者组织行使。依法授权的组织以自己的名义行使行政处罚权；而受委托的行政机关或者组织只能以委托机关，而不能以自己的名义独立行使行政处罚权，这是委托与法定授权的根本区别之所在。

按照法律关于授权执法的规定，目前，尚未有这类经过法律、法规授权的组织。但按照委托执法的规定，尚有值得探讨的可能性。在我国，公共事务管理主体大致可分为六类：一是国家机关，二是执政党，三是工会、妇联、共青团等群众组织，四是依靠法律、法规授权来处理公共事务的各类事业单位，五是在政府指导下由基层群众组成的自治组织，六是社会团体。据此，电力行业协会属于公共事务管理组织，但电力行政管理部门如要委托，还需要通过地方法规的明确。

（三）联合执法可行性分析

需要说明的是，这里所说的联合执法，实质上仍然是行政机关的主体执法，只是吸纳电网企业专业人员参与和协助。这种执法形式目前在安徽省已开始实践试行。以下重点以安徽省的做法为例论述其执法的可行性。

为了有效遏制涉电违法犯罪行为，切实解决电力行政执法主体缺位问题，安徽省构筑了以各级经济和信息化委员会为责任主体，相关部门、电网公司积极协作的联合执法模式，成立省、市（地）、县（区）电力设施和电能保护办公室，建立三级电力行政执法监察队伍。省级设立电力行政执法监察总队、市级设立电力执法监察支队、县级设立电力执法监察大队，形成了一支规范、统一的电力行政执法队伍，有效地承担起宣传贯彻电力设施和电能保护方面的法律法规，营造良好的电力执法环境，依法打击破坏电力设施和盗窃电能行为，完成维护电力设施安全和正常的供用电秩序的任务。

依据《安徽省电力设施和电能保护条例》规定，2007年8月，安徽省编办批准成立了安徽省电力设施和电能保护办公室（事业单位）。2007年12月1日，正式成立了由省经信委、公安厅、省电力公司组成的电力设施和电能保护办公室，办公室主任由经信委负责人担任，副主任由公安厅、电网公司负责人担任，办公室受安徽省经信委授权委托从事电力设施和电能保护行政执法工作，并分别抽调专人从事电力行政执法工作（主要是聘用电网公司专业技术人员）。根据规定，电力行政执法人员必须持证上岗，省经信委配合省政府法制办以分期分批办培训班形式，对全省电力行政执法人员（包括受聘于各级电力行政执法机构的供电公司专业管理和技术人员）进行全脱岗、系统的上岗培训，参加培训人员通过资格认证考试并成绩合格后，由省法制办颁发行政执法证件。

安徽省解决电力行政执法的做法值得我们学习借鉴，一是这种执法模式未改变行政机关执法主体的地位；二是解决了行政机关人员缺乏、技术力量不足的问题；三是电网企业参与人员受行政机关直接指挥和约束，能保证执法的公正性；四是解决了电力行政执法长期“缺位”的问题。当然，这种执法模式还有待在实践中逐步完善。

五、解决电力行政执法问题的有关建议

基于以上分析，解决河南省电力行政执法问题，可以采取以下措施：

（一）建立组织机构，推进电力行政执法体系建设

《河南省供用电条例》的施行，为改革电力行政执法体系带来了新的契机。按照《条例》第四条的规定，电力行政管理部门由当地人民政府确定。据此并借鉴安徽经验，一是由河南省政府发文设立河南省电力设施和电能保护办公室，并确定该办公室为河南省电力行政管理部门，办公室主任由分管电力事业的副省长兼任，副主任由发改委和供电公司领导兼任，公安、规划、物价等职能部门为成员单位；二是在各地市设立电力设施和电能保护办公室，并组建执行机构，负责执行各项电力行政管理职能，成员单位各派1至2人参加，主要工作人员由供电企业委派，以便充分发挥电力专业人员、技术设备等方面的优势。执法经费主要来源有两个方面，一是由供电公司承担，二是从行政罚款上交地方财政返还款项中列支。

（二）健全规章制度，规范电力行政执法人员行为

为规范电力行政执法人员的执法行为，提高依法行政的质量和效率，杜绝或减少行政复议、行政诉讼和行政赔偿，电力行政管理部门应依据《电力法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及国务院《电力设施保护条例》和《河南省供用电条例》等有关规定，尽快制定《河南省电力设施保护区内作业行政许可审批办法》和《河南省电力设施和电能保护行政处罚程序暂行规定》以及相关的法律文书，明确行政许可审批职责和范围，规范行政许可审批程序；明确电力行政处罚的管辖、程序以及处罚决定的送达和执行、立卷归档等具体事项，严格规范电力行政执法人员的执法行为，做到依法行政、文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益，确保电力安全稳定运行。