寻求社会资本与治理的良性互动

黄 璐，王甲成

（1．中国环境管理干部学院 马列教学部，河北，秦皇岛 066004；2．石家庄铁道学院 人文学院，河北 石家庄 055000）

社会资本理论和治理理论，是政治学和其他社会科学研究的热点领域。这两种理论都是在因应信息化、全球化背景下的政治合法性危机，而探讨整合公共领域与私人领域的治理之道的过程中产生的。尽管目前对社会资本的内涵还没有形成统一的共识，但可以肯定的是，社会资本关注的焦点是在人们交往过程中产生的社会信任、社会行动、社会规范、社会权威、互惠合作等网络基础之上的社会关系。而治理就是通过协商合作、交流互动、结成伙伴、相互认同和共同目标等方式对社会公共事务进行管理。社会资本的内涵和治理的本质之间存在契合的关系。社会资本既是公民社会分散化的个人的黏合剂，更是公共事务善治的社会资源。社会资本的累积和增殖是实现良好治理（善治）的重要前提，同样善治又是社会资本的一种提升途径。探讨社会资本与治理的良性互动关系，对实现社会管理创新和社会和谐发展具有重要的现实意义。

一

在20世纪70年代以前，社会资本原本是一个与个人资本相对应的纯粹的经济学术语，后来逐渐成为社会学、政治学乃至各学科广泛使用的概念，并且其内涵发生了重大的变化。一般认为，最早提出社会资本概念的人是法国社会学家皮埃尔·布迪厄（P．Bourdieu）。随之，美国社会学家林楠（Lin，Nan）和科尔曼（Coleman）等也对社会资本进行了探索。据赵延东的研究，这些早期研究社会资本理论的学者所关注的乃是一种“个人”或“微观”层面的社会资本，即将之理解为一种个人通过自己拥有的社会网络关系而获得的资源。之所以称“资本”，是因为对这些网络关系的投资可以给人们带来预期的收益［1］。

随着社会资本研究范围的拓展，研究者们逐渐从更宏观的视角对社会资本进行分析。美国哈佛大学教授罗伯特·普特南（Putnam）被认为是在更广泛社会范围最早尝试使用社会资本概念的政治学专家。普特南认为社会资本是：“普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。”［2］此后，世界银行研究报告和日裔美国学者福山（Fukuyama）也从宏观层面对社会资本进行了阐释。本文基本认同普特南对社会资本的定义。基于他的定义，可以对社会资本做以下理解：第一，社会资本主要由公民之间诚信、互利、合作倾向等一系列态度和价值观构成，信任、网络和规范构成社会资本的三大基本要素；第二，社会资本的主要特征体现在将社区、朋友、工作、家庭等联系起来的人格网络；第三，社会资本具有在利用社会结构和社会关系的基础上推进社会行动的特性［3］。根据这些理解，我们不难看出良好的社会资本必然推动社会生活朝着良性循环的方向发展，进而达到一种和谐状态。这种和谐状态又推动着更高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利的不断产生。正是从这种意义上，普特南指出，社会资本“可能是经济发展和政府有效的一个基本前提”“是民主进步的一种重要的决定性因素”［2］。

社会资本理论把价值判断和文化纳入了分析框架之中，在解释制度绩效时对社会本身、文化、理性、以及社会与国家之间的关系更加重视，从而不仅对社会行动者的行为动因解释更加全面深入，而且对于描述和分析宏观层次上的集体行为和长期性选择也有很强的说服力［4］。社会资本利用自身的关系结构与组织机制并结合民主国家及其机构的权威，不仅有利于解决个人行为无法解决的问题，而且也有利于解决由遥远的政府调节或间接的民主程序不容易解决的公共问题。从社会资本中，政治学可以找到一条走向善治的重要途径。通过自发性社群组织的粘合作用重振公民精神，提高公民的参与意识，实现治理的参与性和责任性，从而达到善治。

治理理论是在政府失灵、市场失灵背景下寻求“政府与市场”之外的第三种机制的努力中兴起的。1989年，世界银行使用了“治理危机”这个词语，这是“治理”概念首次被提及。此后，治理与善治的概念逐步流行起来，并发展成为内涵丰富的治理理论，被政治学家和政治社会学家广泛关注。世界银行1992年的报告以“治理与发展”为题；1996年经济合作与发展组织在总结经合国家治理变革的问题上也以“转变中的治理”为题；1998年《国际社会科学杂志》刊发一期文章以专门探讨治理问题。在学术研究中，一些学者发表了有代表性的著作，R·罗茨在著作《新治理：没有政府的统治》中提到：作为“善治”的治理，“意味着一种新的统治过程有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”［5］。目前，治理理论正在成为指导公共管理实践的新理念。

和社会资本的概念相比，治理概念更是众说纷纭，难定于一衷。综合学者们的研究，典型的治理具有如下特征。第一，治理主体的多元化。可以是公共机构，也可以是私人机构；第二，治理方式的互动性。它强调通过合作、协调、确定共同目标，实施对公共事务的管理；第三，治理结构的扁平化。从科层制垂直治理结构向扁平化的网络治理结构转变，以此来达到权力的双向互动以及社会主体对公共事务的广泛参与；第四，治理运行机制的竞争化。打破公共产品与公共服务的垄断性供给，实行社会化和市场化改革，引入竞争机制，以实现善治的目标。

治理最大的特点是要求人们重新理解政府，科学合理地界定政府、市场、社会组织和公民之间的关系，通过协商合作、交流互动、结成伙伴，相互认同和共同目标等方式，力求合理有效管理社会公共事务。善治是治理的理想境界，它是指政府和民间组织，公共部门和私人部门之间合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化［6］1。

社会资本与善治理论都强调一个实现良好治理的公民社会对于自由民主制度的意义。如果做进一步的分析和考量，社会资本与治理之间还存在着内在的逻辑关联性。

二

究其实质，治理是通过建立在市场原则、公共利益和彼此认同基础上的合作，建构社会主体对政府的信任和公民之间的互信。而信任是社会资本必不可少的组成部分。可见治理需要良好的社会资本。治理的实现依赖一个网络的治理结构，只有通过政府与社会团体组织关系的网络的协调，才能有效实施规则和治理。网络本身就是基于信任、相互认同、互惠等所组成的关系系统，没有信任就难以形成网络；同样，没有良好的治理也不可能产生信任和相互的认同，社会资本也难以存在和维持，更谈不上增长。在现实生活中，民主、法治的确立，使社会成员之间的地位趋于平等，为互信和共识建立了基础，民众在参与治理过程中又进一步提高互信的水平和共同的利益目标。社会资本与治理二者相辅相成，相得益彰。

1．参与性（civicparticipation）。有效的治理必须满足公共的利益需求和期待。而利益的实现是利益主体冲突、竞争、谈判、协商的过程。没有参与就很难保证利益实现的最大化。善治的实现，说明国家或政府与公民之间已形成良好的合作，二者关系已是最佳状态。善治的目标是国家的权力回归于社会，善治的过程是还政于民的过程。从全社会范围看，善治需要政府积极作为，但更需要公民对权威的认同、自愿与政府合作的倾向，更需要公民积极的参与和合作。在治理的过程中，如果缺少公民的积极参与合作，“至多只有善政，而不会有善治”［7］公民参与意识和公共精神成长的累积是善治的必要前提。2．透明性（transparency）。善治是通过促进参与者之间互动，通过促进信息交换而减少不确定性和复杂性，发展互动的新规则和程序，帮助网络成为自我的组织。善治的透明性要求信息公开，即法规、规则和程序能够及时通过传媒为公众知晓，便于公众有效地参与决策过程，并有效监督公共管理过程实施。3．责任性（accountability）。所谓责任性，是机构及其人员由于所处的职务而必须履行一定的职能和义务。机构及其人员的责任性与善治的程度成正比。善治要求运用道德和法律的方式，促使个人及机构承担责任和义务。对于公共组织而言，就是能够面对公众需要，回应公众需求。只有如此，公民、企业、社会组织才能信任政府和其他公共服务组织，才能促成善治所必需的网络体系的形成。4．包容性（containation）。社会资本中的网络是相互选择的伙伴之间的双边关系。针对目前两极分化严重的情况，要实现善治的包容性特征，特别要求有效降低甚至消除穷人与富人、穷国与富国之间的较大差别，保障妇女、穷人等弱势群体的基本权利，并维护不同性别、种族、文化程度、阶层、宗教和政治信仰的公民在享有权利方面的平等。5．有效性（effectiveness）。由于治理网络包含着相互信任和具有长期远景的合作乃至明晰的规范，它可以保证合作伙伴的可靠性，降低风险和交易成本。尤其是网络趋向于转为多种形式的合作性联盟［8］。通过这种政府与社会团体组织关系的网络，能有效实施规则和治理。例如，美国的某些地方政府和NGO联合供给福利，共享人力和财力等资源，开展政策对话等合作，有利于地方的发展，维护了社会秩序的协调，进而也促进了公民社会和社会资本的培养［9］。

总之，强健而富有经验的公共机构可以通过分权来促进社会资本的形成。公民社会也会反过来促进政府的回应［10］。社会资本和善治的良性互动，展现了未来美好的社会图景，为政府和社会的革新提供了新的思路。

三

在中国语境下寻求社会资本和善治的良性互动，首先要解决理论的适用性，也就是本土化问题。传统文化特性和转型社会特征决定了中国社会资本具有一定的独特性，在中国实现善治也无法选择西方式的路径。因而，在中国研究社会资本与善治，一定要把握本土化方向，而不能直接照搬西方社会资本理论现有的成果。这两种理论在国外还远未成熟，但在我国社会科学界已引起广泛的关注和兴趣。不少学者认为应该占领这些理论的制高点，进行深入研究。也有人持反对态度，认为将西方的这些理论视为“解决中国问题的灵丹妙药”显然是一种幻想［11］。就社会资本和善治理论本身而言，由于其社会中心主义的反政府、反国家倾向，作为理论来源和实践的西方经验性，以及文化底蕴的差异，确实不能直接将社会资本理论和善治理论的观点和标准不加选择地引入中国的实践，中国历史和现实的逻辑发展也不允许这么做。不过两种理论的存在价值在于提供新的全球发展背景下解决公共问题的思路。从普特南的社会资本理论中我们可以得到启示，政治体制的改革、民主政治的发展都依赖于社会资本的成长。治理和善治理论则从政府与社会的公民的合作而非传统的管制角度寻求更好解决公共问题的方案，体现了一种全新的治理理念，这些都是需要借鉴的。对待这些新理论不应仅止于防堵和批判，更应包容和超越，这才是我们应有的态度。

在中国特定的政治、社会生态下，要促进社会资本与善治的良性互动，最关键、基础的一环就是善治，即用创新的制度、较完善的法治和积极的政策扩大当代社会资本的规模。以此为基础，谋求善治的实现！和以家族血缘为基础的传统社会资本不同，现代意义上的社会资本是建立在公民权利义务基础之上的。这种社会资本的成长如果缺乏制度的规约，政治文明的进步，将很难以发展和增殖。中国建国以来一直是一个政治权力主导的社会，我们应转变观念，正确看待政治权力对建构社会资本的作用，不能仅看到其负面作用。借助政府的积极作用，通过制度创新实现广泛、畅通的公众参与，通过转变政府职能逐步确立市场主体的自主性；通过完善法制和推进法治，保证公民权利的实现，防止社会资本的分散和局部过密等。新型社会关系网络和新型合作关系的构建需要这些举措为其提供良好的制度环境和合法性基础。

其次，通过现有的社会资本存量的发掘和创造性转换，扩大社会资本容量，从而弥补制度缺陷，引发并促进善治的实施。传统都有承继性，不可能连根拔起，开发社会资本必须对原有的社会资本进行改造，促使其创造性转换。当前中国存在着不良传统社会资本与良性传统社会资本并存的现象。不良传统社会资本具有相对封闭、延伸半径小、过于分散、对人际关系过度强调和权力的广泛介入等特点，不利于将其整合为整体性的社会资本及其社会法治精神的培养。但在向市场经济和民主政治迈进的过程中，也应辩证看待其作用。家族关系在一定时期作为资源配置手段，社会不稳定因素的减压阀的作用是不能完全被否定的。现在需要改造这些关系结构，在法治基础上建立规范化的民间社会关系网络，这是任何社会走向善治必不可少的前提。所以，立足于当前实际，必须淘汰不良传统社会资本，最大程度地抑制其发挥负面影响。应该通过媒体宣传、社会舆论和制度创新等方式对不良传统社会资本进行改造，否则，将严重干扰社会秩序的正常运行，阻碍经济和社会的发展。

毋庸置疑，良性传统社会资本的存在有助于家庭和谐、人际和谐、上下和谐以及民族国家和谐关系，要最大程度地促使其发挥正功效。所以，改造传统社会资本必须具有针对性，必须保持传统社会资本的一定存量，在淘汰不良传统社会资本的同时，弘扬传统社会资本的合理性部分。因为，在个人与制度之间存在一定的张力，个人不仅仅是追求权力的机器，更需要社会的认同，但是制度的僵化和滞后往往造成个人需求无法从制度中得到及时的满足，在这个制度断档时段上，良性社会资本的作用就明显起来，它能够提供个人与制度的缓冲，并对制度的改革起到推动作用。社会资本的发展将使社会趋于理性，许多社会问题和矛盾也将会化解在社会内部之中而不会转化为政治问题。从这个意义上讲，社会资本的改造将有助于减少中国转型的困难。

再次，促使社会资本与治理良性互动，需要政府、公民、公民社会等多方面协同发挥积极作用，并逐渐形成以政府管理为主导、公民社会为载体、公民协同参与的社会管理新机制。促进社会资本与治理良性互动的过程是促使政府、公民、公民社会协调发展的过程，是必须运用综合集成理论指导的复杂的战略管理过程。只有充分调动政府、公民、公民社会的积极性并充分发挥其作用，通过社会的制度体系将其统一协调为一个整体，才能为社会资本与治理良性互动创造有利环境。第一，转变政府职能，是促进社会资本与治理良性互动的核心因素。转变政府职能，界定政府权力，从根本上说，是为了建立公民与政府之间的信任关系。应继续推进政府机构职能转变和机构改革，提高政府的保障服务能力、规划协调能力、检查监督能力和价值分配能力等，促进政府由权力型向服务型转变，最后形成政府、公民、社会组织和市场共同参与治理的模式。第二，推进法治化进程，是促进社会资本与治理良性互动的必要方式。我们可以通过法治等方式确定在社会结构和社会关系中的社会资本要素及其行为模式，促进现代法理型社会资本的形成。法理型社会资本将有效防止权力所有者滥用权力，减少权力向人际关系和社会关系的介入，进一步改变传统社会资本分布不均的状况，防止特殊利益侵蚀公共利益，最终实现公共利益最大化。第三，大力培育公民社会组织的健康发展，是促进社会资本和治理良性互动的有效渠道。近年来，公民社会组织在社会管理中的作用日渐重要，它们独自发挥作用或与政府合作的社会管理过程正渐渐远离统治，向善治迈近；公民社会组织通过服务传递、资金分配等环节，加速了社会资本的形成和转化，有利于社会资本存量的提升。应逐步改善政府对公民社会组织的管理方式，由行政手段为主转变为经济、行政和法律等多种手段相结合，充分利用市场和社会的力量，充分发挥公民社会组织的自身力量和优势，促进政府管理科学化、制度化、规范化发展。第四，增强公民社会的公共精神，是促进社会资本与治理良性互动的价值范式。培养公共精神和公民意识，有利于形成自律精神和公共精神的社会资本，减少诚信危机、信仰危机和道德滑坡等现象，促进市场经济伦理秩序的建立，从而推动政府治理的发展。政府应拓宽公民参与公共行政活动的有效渠道，比如建立信息咨询制度、决策听证制度、社会公示和行政问责制度，使公民能充分表达自己的利益诉求和意愿。

社会资本和善治的良性互动是一种理想或者应然状态。事实上，二者在现实生活中的良性互动并非易事。善治的存续是需要条件的，如同政府、市场的失败一样，治理的失败也是在情理之中的事［12］；社会资本的负面效应更是显而易见，如社会资本本身内在具有不平等性和排斥性，社会网络组织结构的的灵活、弹性和不稳定性等。如何克服治理失效和社会资本的负面影响，无疑是值得探讨的重大课题。我们讨论的社会资本和善治的良性互动，强调的是社会资本与善治之间相互促进和相得益彰的方面，并呼吁努力将新理念化为生动的实践，使政府能更好地提供公共物品，促进公共利益的实现，促进社会管理创新与社会和谐发展。

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［2］PUTNAM RD．The Prosperous Community：Social Capital and Public Life［J］．The American Prospect，1993（13）：25－42．

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