水管 工程征占地及补偿探讨

孟 岩 范子训 徐宜亮

（1. 北京市水利规划设计研究院 北京 100048 2. 北京市房山区水务局 北京 102488）

1 前言

南水北调中线工程是我国水资源优化配置，支撑京津和华北地区发展，改善区域生态环境，惠及子孙后代的重大基础性战略工程，是彻底解决北京市缺水问题的根本性措施。

中线工程总干渠由长江支流汉江上的丹江口水库引水至北京团城湖，全长 1276km。北京段起点房山拒马河，穿越房山区、丰台区、海淀区至终点颐和园团城湖，全长 80km。采用管涵方案，年平均调水量10亿m3。

为了及时消纳外调水，同时借助外调水源实现北京市较为合理的水资源配置，使得北京市地下水的开采得以逐步置换，达到涵养地下水源的目的，提高北京市供水安全和自来水的供水保证率，目前其配套工程也正在紧张有序的进行着，如南干渠工程、东干渠工程、通州支线工程等。这些项目的实施使北京的大型输水工程建设进入了一个快速增长的阶段。

但大型输水工程在建设过程中，势必会征占用大量土地，导致占地范围内的各类地上物的拆迁安置及地下管线的改移。对于明挖施工的输水工程，管线上方是否永久征地成为降低工程建设成本、节约土地和工程安全运行管理的关键；而采用盾构施工和浅埋暗挖施工的输水工程，如何确定管顶上方征占地及拆迁范围成为建设成本和维护社会稳定的焦点。本文主要以在建的东干渠工程为例，探讨输水管道工程征占地拆迁的范围及特点，为即将开工的输水工程提供一些技术参考。

2 东干渠工程概要1

2007年北京市下发了《关于印发<北京市南水北调配套工程总体规划>的通知》京调办[2007]92号，提出了“两大动脉、六大水厂、两个枢纽、一条环路和三大应急水源地”的供水格局。

东干渠工程是“一条环路”的重要组成部分，是连接团城湖至第九水厂输水工程和南干渠的重要输水干线，承担着为第九水厂、第十水厂、第八水厂、通州水厂、亦庄水厂等东部骨干水厂供水的任务。东干渠工程是实现外调水（南水北调来水）、本市地表水（密云水库）、地下水联合调度的必要条件，是保证北京市中心城和新城主要水厂具备双水源供水的重要条件，对于保障首都的供水安全和支撑首都可持续发展具有重要意义。其工程等级为一等1级，最大输水规模为12.5~20.9m3/s，工程全长 44.7km，输水隧洞采用盾构法施工，隧洞直径4.6m，洞顶覆土平均深度约15m。

3 用地条件对工程方案的影响

3.1 东干渠 由用地条件

东干渠输水隧洞平面线路基本沿北五环及东五环北侧道路红线外布置，大部分位于五环外侧的绿化带内，涉及到集体土地、国有土地及其地上建筑物。工程沿线涉及北京市朝阳区、大兴区，城市人口稠密，地面建筑和地下管线密集，交通拥挤。共与 18条主要渠道交叉，输水隧洞立交桥穿越的规划及现状道路共 31条；与输水隧洞近距离平行或交叉的道路共37处，交叉的规划立交桥共11座；与输水隧洞交叉的规划、在建或已建的轨道交通共12处，铁路共4处。

初步探查共发现东干渠输水隧洞沿线各类地下管线1229组，其中在设计线路及其两侧30m范围内的各类地下管线509组，管线类型为电力电缆、电信电（光）缆、给水管道、燃气管道、工业管道、热力管道、雨水管道、污水管道及不明属性管线等。

3.2 工程方案对征地的基本要求

东干渠工程在规划、项目建议书及可行性研究阶段，综合比较明挖法、浅埋暗挖法、盾构法等施工方法后，推荐采用盾构法施工，该施工方法工艺先进，施工拆迁占地少，拆迁量及树木伐移量少，施工期对周边环境影响不大。

采用暗挖施工输水隧洞方案，一方面取决于地形、地质条件，从工程投资角度来说，暗挖单价高，工程量省，征地拆迁量小；明挖施工单价低，工程量大，征地拆迁量大，综合考虑工程投资和拆迁补偿投资，选用总投资低者。另一方面取决于环境条件，征地成本、地面、地下建筑物的数量和重要性等。由于目前城市建设中场地有限，地面、地下建筑物多，以及现有建筑物不具备拆迁条件等因素，轨道交通（地铁）、市政管道、大型输水管线较多地采用暗挖法施工。

与明挖施工方案相比，暗挖施工的最大优点就是施工占地和拆迁量少，能较大地节省拆迁补偿投资，减少由于拆迁难度对工程施工的影响。暗挖施工征占地范围一般为施工工作面（竖井区）的临时用地和地面建筑物的永久征地，即在工程路线上进行“点”征地。征地点的布置可依据地上、地下建筑物及管线的分布情况，避开重要建筑物进行布置，做到拆迁量最少。

香娭毑到底姓什么名什么？白家湾的人无论男人还是女人无论大人还是细伢子似乎都不太清楚。问宝刚爹，宝刚爹说，鬼才晓得哩，好像听她说过，人家都叫她香姑。其实这一点也不稀奇，用宝玉爹的话说，女人要什么名字，三国的时候，孙权的夫人大乔周瑜的夫人小乔就没有名字，不信你去查《三国志》，那里面就只有她们父亲的名字，叫乔玄，乔玄不出名可有名有姓，他的两个女儿出名却只有姓没有名，这就是男人与女人的区别。宝玉爹一辈子最爱读《三国演义》，平时说话，张嘴就到了三国。

目前输水管线采用盾构法或浅埋暗挖法施工，其永久征地仅为排气阀井、检修井、排空井等点状范围，临时用地也为点状暗挖工作面，据此可计算拆迁补偿投资。

同样是盾构法施工，假设对盾构管顶均征地，即“管顶征地方案”，对洞顶以上区域实行永久征地，其征地范围及面积远小于明挖方案，但大大增加了暗挖方案的征地、拆迁量，征地方案由“点”征地变成“线状”征地。因此管顶征地方案无疑会增加工程建设的总投资。

4 对点状征地及“管 征地方案”的分析

4.1 工程使用土地类别与民众的利益关系

工程征地地类分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农用生产的土地，包括耕地、林地、草地、农用水利用地、养殖水面等。建设用地包括城市建设用地和农村建设用地。农村土地包括农用地（或耕地）、农村建设用地、自然资源性土地和未利用地。农村建设用地是指用于非农业目的的土地，主要包括农民修建私有住宅的宅基地、农村公益事业和公共设施所占用的土地、农村兴办集体企业及与其他非农业主体联办企业占用的土地。

（1）城市建设用地：一方面在工程设计中考虑穿越时对上部现有建筑物的影响，另一方面城区土地主要为国有或市政用地，涉及民众个人利益较少。

（2）农用地：工程占压土地主要为耕地，在暗挖或明挖埋涵工程实施后可恢复耕地，占用的其它地类可以通过土地置换等方式，不会给所有人带来实质性的不利。

（3）农村土地：随着城市的发展，该部分土地性质不可避免地发生变化，逐步由农业用地转变为当地工业用地，集体土地转变为国有用地，土地性质的转变直接涉及当地民众个人利益及集体利益，也是建设用地中对民众利用影响最大者。

在南水北调干线PCCP管道工程实施中，当地村镇提出了“土是农民的命根，土方是资源，必须将土方在本村消化，不许外运”，从而工程建设带来了土方平衡调配困难、土地不能按时复垦、临时用地无法按时交付等新问题。该工程沿线征地主要为临时征地，且均进行恢复，不改变土地的性质。但一旦将土方看作一种资源考虑，工程中土方的调配使用均按“村”为单位来计算，从而变成了不同对象间资源的调配，这种客观事实也是特殊条件下征地补偿中出现的新的问题。根据土地类别与民众的利益关系，征地方案只有充分考虑民众利益，才能使工程得以顺利实施，避免扰民。

4.2 点状征地的利与弊

目前北京市南水北调配套工程中已建的南干渠工程和在建的东干渠工程，均采用盾构法或浅埋暗挖法施工，其征占地范围均为局部的点状。该征地拆迁方案突显了施工方法的优越性，同时减少了征占地范围，在人口密集的城市地区减少了房屋的拆迁和树木的伐移数量。城市水利工程拆迁征地投资的比例较大，东干渠工程拆迁占地（含专项设施改移）补偿投资占工程建设投资的24%，因此点状征占地最大限度地节约了拆迁资金。建设用地征用前，在政府规划路由、场地上突击建房、植树，这种“为拆而建”的现象时有发生，不但造成拆迁补偿投资的增加和不可控制，而且也是对社会资源的一种浪费。因此尽最大可能缩小占地，就是尽量减少了对社会资源的浪费，减少了投资不可控的因素。

尽管暗挖施工有严格的设计标准，施工单位会按照技术要求进行施工，但是受房屋结构及新旧程度的影响，仍会发生管线上方房屋在施工过程及完工后出现裂缝的现象，由于该部分房屋不在拆迁范围之内，前期未对该部分房屋做调查统计，所以对裂缝产生的时间和原因不好界定，给各方带来了许多不便，南干渠工程已发生由于管顶上方房屋裂缝而导致产权人要求赔偿的事情。

4.3 “管 征地方案”的设想

该方案最不利的就是增大了征占地范围及拆迁量，加大了工程建设投资。但是对于北京市供水安全保障生命线工程的东干渠工程，实施管顶征地方案后，便于管理单位对管线的保护和实施管理。由于管顶上方均拆迁，不存在由于施工造成的房屋安全隐患问题。由于拆迁投资较大提出以下设想：

（1）投资控制设想

管顶征地方案征地拆迁工作量较大，在工程开工前难以全部实施，可考虑分步实施征地拆迁工作。暗挖工作面临时用地和工程地面永久建筑物的永久征地是本工程实施的基本用地，需在工程施工前完成征地、拆迁工作，为第一步；管顶上方的永久征地可在工程建设过程中实施完成，为第二步。

管顶永久征地（除施工临时用地、阀井等永久建筑物地面占地）范围内的地上苗木、地下管线、不影响本工程施工和运行的现有临时和永久建筑物，本阶段可不进行拆迁补偿（由于施工降水对一定范围内农作物可能产生影响的补偿除外），这些拆迁补偿及其费用可列入以后建设的项目中。当然，对于所有人愿意拆迁且能达成协议，具备拆迁条件的临时性或永久性建筑物，可在本工程中实施，并将该部分拆迁补偿费用纳入工程总投资。

根据工程建设的需要，分步实施管顶征地方案中的征地、拆迁和赔偿，一方面是本工程建设的需要；另一方面可以避免征用土地的长时间闲置，并在一定程度上，降低和控制暗挖管顶征地方案的工程总投资。

（2）工程经济评价设想

东干渠工程作为北京市供水体系的一部分和南水北调的重要配套工程之一，很难进行单独的经济评价。其经济评价主要是分析工程供水成本及运行成本并提出口门水价，就本工程的经济合理性评价而言，“管顶征地”方案费用不仅只属于本工程，它还是市政总体规划用地方案（五环路绿化带、后期形成的管廊等）在本工程中的实现，该部分费用不应全部属于本工程的供水成本，因此，在工程供水成本分析时，可只将工程实施需要的基本用地的拆迁补偿投资部分纳入，即按等同于路由不征地来考虑。

5 结论

对于北京市南水北调输水隧洞工程，建议根据工程所处具体位置结合北京市土地利用规划确定工程征地拆迁范围，对先期预留规划用地及未预留用地的项目分别对待。先期预留规划用地的，对规划范围内的土地结合本工程实施征用，能进行合法的管理和有效的限制使用。征地后，该部分土地属国家所有，对其上部土地的进行管理和使用限制，才具有法律上的依据，有利于规划土地的保护。对未预留规划用地的项目本着减少占地、节约投资的原则确定征地拆迁范围。

近些年来，因工程征地、拆迁补偿、施工对环境影响等，引起的群众阻工和社会矛盾时有发生。一方面是民众的法律和自我保护意识的增强，另一方面是我国社会经济发展到今天，“以人为本”、“和谐发展”已日益成为社会发展中倍受关注的焦点。征地、拆迁涉及到民众的切身利益，在土地资源紧缺、人口密集的地区，仅从工程、施工技术上来确定征地方案已经不能满足和谐社会发展的需要。为保证工程得以顺利实施，征地方案需要更多考虑社会因素，最大限度地兼顾民众利益，构建和谐工程。