国土资源部：加快土地确权登记发证

本刊记者 王丽君

农村土地确权是土地登记重要内容

近日，国土资源部副部长、全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组组长胡存智主持召开会议，通报了全国农村集体土地确权登记发证工作的最新进展。截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成，工作继续深化细化，绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。

8月底，国土资源部办公厅发出通知，近期将组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体土地所有权确权登记发证成果国家级抽查，加快推进包括宅基地和集体建设用地在内的农村集体土地确权登记发证。

发证是土地登记重要工作

农村集体土地确权，就是要把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，要求确权登记发证覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，从而维护农民权益，保护农民的根本利益。农村集体土地确权登记发证是农村土地使用制度改革的重要基础，同时利于改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。土地确权后，农民有了议价权，无偿或低价征用农民土地的情况就会得到扭转。

国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长冷宏志介绍，农村集体土地确权登记发证是土地登记的重要内容之一。从上世纪80年代后期开始，大致经历了三个阶段：一是上世纪80年代后期到1993年，试点和起步阶段。原国家土地管理局结合第一次全国土地调查工作，在试点的基础上，在全国范围内启动了农村集体土地的初始登记工作。主要内容是宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证，个别省份启动开展了集体土地所有权登记发证工作。二是1993年到1999年，停滞和徘徊阶段。1993年，国务院为减轻农民负担，取消了包括农村土地登记在内的一系列收费，由于没有了经费来源，农村集体土地登记工作几乎陷于停滞。三是1999年至今，再次部署和推进阶段。1999年，国土资源部地籍司组织开展了农村集体土地产权制度建设调研，提出在坚持土地集体所有的前提下，努力探索集体土地所有制的多种实现形式，全面确认土地所有权，规范土地使用权，保障土地所有者收益权，强化土地用途管制权的思路。

2000年和2001年进一步开展了扩大农村集体土地所有权登记发证覆盖面的调研。在此基础上，2001年11月，国土资源部下发《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》，在全国全面部署加快集体土地所有权登记工作。2008年，国土资源部下发《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地加快开展农村宅基地确权登记发证工作。特别是在第二次全国土地调查期间，各地结合二次调查及年度遥感监测变更调查成果推动工作上升到了新平台。

2010年，中央1号文件首次明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。此后，2012年和2013年中央1号文件都对这项工作提出要求。按照党中央、国务院的部署和要求，国土资源部联合财政部、农业部，成立了工作领导小组，联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号），对加快推进农村集体土地确权登记发证工作进行了部署。之后，又会同中农办、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号），明确了农村集体土地所有权登记发证的政策要求。

经过各方面的积极努力，目前已取得阶段性成果。农村集体土地所有权确权登记发证基本完成了工作任务，同时，宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作有序推进。

发证工作取得明显成效

冷宏志介绍，在日常工作中，国土资源部积极部署、加强协调、明确政策、抓好典型、认真督导、大力宣传，全面推进各项工作；各省（区、市）党委、政府高度重视，认真贯彻落实中央要求，统筹部署推进农村集体土地确权登记发证工作；地方相关部门按照职能分工，密切配合，互相支持，形成强大合力，确权登记发证工作取得了明显成效。

登记工作取得阶段性成果

农村集体土地所有权发证率大幅提高，基本实现全覆盖。经过三年的努力，全国农村集体土地所有权确权登记发证率大幅提高，达到94．7%，全国累计发证约620万宗。在提高发证率的同时，各地积极协调林业、农业、水利等相关部门，做好所有权确权登记与林地、草地、承包地等相关登记的衔接，基本实现了所有权登记覆盖各类农村集体土地。

农村地籍调查工作全面推进，所有权权利状况基本摸清。各地充分利用二次调查、变更调查等已有的工作成果，严格按照国家有关技术规程的要求，采用卫星遥感、全球定位等高新技术，实地调查了4亿公顷（60亿亩）集体所有土地，基本摸清了每宗地的权属、界址、面积和用途等情况。

土地权属争议进一步化解，促进农村社会和谐稳定。各地将土地权属争议调处工作贯穿于农村集体土地确权登记发证工作始终，成立土地权属争议调处专门机构，加大土地权属纠纷调处力度，制定土地权属争议应急预案和相关调处制度，建立土地权属争议数据库。通过平等对话、沟通协调等途径，全国共调处土地权属争议7．9万宗，涉及 4．8万个村组、882．8万人、860万公顷土地。随着工作推进，全国土地权属争议数量明显下降，大量长期困扰农村、农民的土地权属争议得到了有效化解，避免了因此引发群体性事件的可能，促进了农村社会和谐稳定。

信息化管理水平有效提升，所有权发证成果逐步应用。各地在推进集体土地所有权确权登记发证的同时，不断强化信息化建设。全国累计建立起农村集体土地登记相关图、表、卡、册、证等档案资料2亿多套，4100多万套实现了信息化管理，绝大多数县市建立了农村集体土地确权登记发证数据库和信息系统，为城乡一体的土地登记信息化管理提供了有力支撑。信息化管理水平的提升，进一步促进了所有权发证成果的有效应用。登记发证成果已在集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩立项、土地征收、土地整治立项等国土资源管理各个环节发挥重要作用。不仅如此，通过确权登记发证，明晰了土地产权关系，保护了农民合法土地权益，使广大农民放心经营土地，增加了在土地上的有效投入，促进了农村经济社会发展和农业现代化。

发证工作将进一步深化

国土资源部副部长、全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组组长胡存智在肯定全国农村集体土地确权登记发证工作取得明显成就的同时，对下一步的工作提出了要求。

要尽快对农村集体土地所有权确权登记发证成果进行深化完善。一是按照总体部署和要求，适时组织国家级抽查工作，实事求是地对地方给予工作和技术上的正确评判。通过国家级抽查，对集体土地确权登记发证工作进行阶段性总结，找出下一步工作的抓手；二是加快研究，短时期内摸清集体土地所有权代持证的情况，明晰土地登记和颁证的关系，明确农村集体土地所有权证书的持证主体或法人，解决证书发放不到位的问题；三是对集体土地所有权确权登记主体深化、细化到组和因林地全覆盖等问题，要继续深入研究，将农村集体土地所有权确权登记发证工作持续不断的深入推进下去；四是加强沟通，尽快向国务院上报《关于全国农村集体土地所有权确权登记发证工作的报告》，研究提出开展全国农村集体土地确权登记发证工作表彰的形式和方案；五是梳理登记发证工作中可能存在的问题，研究农村集体土地所有权确权登记发证成果管理和应用的政策设计。

要进一步加大宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作力度。一是细化今年的工作部署，就如何指导、推动和细化政策等方面提出明确意见；二是针对地方普遍反映的宅基地 “一户多宅”、违法用地多、私下交易、改变用途和集体建设用地主体不符合法律规定的问题进行深入研究，提出确权登记发证的相关技术、政策、规则和步骤，如农村范围内的供销社用地问题可以从初始登记和总登记的角度考虑开展工作；三是区分全国不同的工作基础，细分各类调查方法，做好与原有成果和基础的衔接，明确调查的技术路线和工作经费筹措渠道，首先解决从无到有的问题；四是要将宅基地和集体建设用地登记发证成果明确作为农村土地管理和集体建设用地流转的基础和支撑，充分发挥确权登记发证成果的作用。特别是开展集体建设用地流转的地区必须首先完成农村集体土地确权登记发证工作任务。