让县委权力在阳光下运行

张跃进

让县委权力在阳光下运行

张跃进

长期以来，我国政治权力的“所有权”和“使用权”处于模糊不清的状态。厘清县委权力，使县委一班人认识到自身权力的有限性，这是一大进步。然而，这还远远没有触及权力的本质。

县委权力公开透明运行，表面上看起来是“权力运行”方式的变革，即县委权力从封闭运行状态向公开运行状态的转变，实质上是政治权力的“使用权”与“所有权”界限清晰化的变革。这种变化触动了政治权力的核心内容∶权力的所有者与权力的使用者。过去有些人总认为执政党自身拥有无限权力，这个观点是片面的。

执政党的执政权以及所有国家机关的权力都是人民赋予的。当权力公开透明运行之时，人民，即权力的真正所有者，就会对权力使用者严加监督，这是权力所有者的权力。也只有在这时，权力所有者的身份及其价值才会体现出来，权力使用者才会明白自己仅仅是人民的公仆，只有从这个意义上才可以说，“权为民所用”。

3.县委权力公开透明运行，促进了反腐倡廉从“查案”反腐向“限权”防腐的转变

腐败是与公权私用相伴生的社会现象。中外反腐一直存在着两种路径∶一是案发后严查案件、严惩罪犯，以儆效尤；二是限制权力、监督权力，防止腐败案件的发生。前者反腐的重点是健全法制体系，后者防腐的重点是健全权力运行体制。

对于腐败分子严惩是必要的，但是，防止腐败现象的产生更为重要。后来中央提出构建“惩防体系”，这在认识上是重大进步。然而近几年来，腐败现象并没有得到有效扼制，根源在于权力运行的透明度比较差。离开权力公开透明运行这个焦点来谈“教育、制度、监督”，很难获得实质性的效果。只有权力“在阳光下运行”，才能有效地防范腐败。

4.县委权力公开透明运行，推进了社会矛盾从事后化解向事前预防的转变

中国的大局是发展。改革是发展的根本动力、稳定是发展的社会环境。经济体制改革是发展的动力，政治体制改革也是发展的动力；关注民生能够促进社会稳定，政治民主也能够促进社会稳定。县委权力公开透明运行试点工作的实践，证明了这样一个规律∶有序推进政治体制改革，有利于促进生产力的发展、有利于促进社会稳定和谐。

最近几年来社会矛盾频发，原因之一是权力运行不透明，权力运行过程往往脱离人民监督，权力运行结果时而侵害群众利益，因而造成民众结集上访、越级上访的局面。县委权力公开透明运行之后，通过各种媒体、媒介宣传县委决策议题和相关内容、参与方式和监督方式等，使党委成员、党代表、党员和广大民众有广泛的知情权、监督权、询问权，能够把可能引发的社会矛盾化解在萌芽之中，同时极大地密切了党群关系和干群关系。

二、“运行”注重新突破——从“公开透明”上不断创新

扬州市县委权力公开透明运行试点工作的特点之二∶着眼于在制度建设的“公开透明”上求创新，突出防范“风险点”、突出制度实施、突出有效监督。

县委权力公开透明运行试点工作包含的内容很多，关键是制度建设。制度建设，无论是制度制订还是制度实施，都要着眼于权力运行的公开性，确保其透明度，保障权力按制度运行而不是按少数人的意志运行。

1.把权力公开透明运行的透明重点放在“风险点”上

江都区和仪征市在试点工作的初期，首先梳理“权力清单”，包括党代会职权、全委会职权、常委会职权、常委成员职权等。除少数例外，所有职权都向社会公开。然而，人民群众追求和期盼的主要不仅仅是权力清单的公开透明，更重视权力运行过程和结果的公开透明。基于这样的认识，他们把制度建设的重点放到权力运行“风险点”的防范上。

所谓权力运行“风险点”，是指在权力运行过程中，因为公开化低、透明度差而可能形成的“危险陷阱”。“风险点”大体有两类∶其一，决策风险。由于“决策权”掌握在少数人手中，而他们的智慧和知识有限，从而造成重大决策失误。其二，贪腐风险。由于“决定权”掌握在少数人或个别人手中，在权力运行的某些环节上很容易发生权钱交易、权色交易等腐败现象或不正之风。权力公开透明运行的落脚点，就是权力使用过程及其结果带给人民“利益最大化”、“风险最小化”。

江都市在梳理“权力公开清单”和规范“权力运行流程”时，坚持在全面中突出重点、在重点中突出风险点。重点是市委常委会关于“三重一大”决策权和干部任免权，以及市委常委成员根据分工个人掌握的重大事项决定权。可以说，权力运行“风险点”大多在“重点”之中。如果权力运行完全透明，权力运行的每个环节的风险就会大大减少。因此，扬州市纪委提出要“加强风险防控”，“从权力行使、制度机制等方面入手，认真排查县委各项职权运行的风险点，突出重点对象、重点领域、重点环节，实行风险等级管理，分类制订和落实防控措施，完善相关制度，做到预警及时、处置得当、监控有力，切实防范权力运行风险。”

2.把权力公开透明运行制度建设的重点放在制度实施上

制度建设包括制度制订和制度实施。当前，试点单位基本上都制订了一定的制度，优质的制度能否真正付诸实施，是检验县委权力运行是真公开透明还是假公开透明的试金石。

2011年3月，江都区探索性制订了《关于区委接受同级纪委监督的暂行办法》、《关于区委常委接受询问和质询的实施办法》等制度，规定区委书记定期向区委全委会、区纪委全委会报告和通报工作，现场接受询问和质询；区委常委接受同级纪委的监督，这本身就是一项探索性、突破性的制度设计。2012年4月底，江都区召开了有区纪委委员、乡镇和部门主要负责人、党风政风监督员等120名各界代表参加的“询问质询会”。区委书记通报全区经济社会发展及区委权力公开透明运行的情况，然后接受区委委员的询问，区委领导现场答询。“询问质询会”收到了良好的效果。

3.把权力公开透明运行的监督重点放在权力制衡上

县委权力公开透明运行的重要环节是实施有效监督。失去监督，权力运行必然会以直接或间接的方式进入暗箱操作。一般说来，监督渠道有两类∶第一类渠道，对权力运行过程、运行结果的合法性（包括程序性）进行监督，这主要靠监督体系实施监督。包括党内的纪委监督、政府的监察部门监督以及审计部门等专项监督，此外还有人大的权力监督、法院检察院的法律监督、民主党派的监督、群众监督、舆论监督等。然而，我国几乎所有具有监督职能的组织却很难真正实施法定的监督职能。究其原因主要是∶党政权力运行的透明度差，没有知情权就没有真正的监督权；几乎所有具有监督职能的组织都缺少必要的监督手段；各个监督组织各施其职、各自为政，没有一个更有权威的组织使之形成强大的合力。因此，现行的监督体系对权力运行过程及其运行结果的监督力度不够。第二类渠道，对权力使用者的权限实施有效制约，使其不能超越其法定权限而乱作为或者放弃法定权力而不作为。这就是权力制衡。权力制衡这种监督与一般监督不同，一般监督是对行使权力的行为或结果进行监督，而权力制衡则是监督其行使或不行使权力的根据。中国坚决不搞西方“三权分立”式的权力制衡，但是中国必须创造适合中国实际的制衡机制。党的十八大指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。这其实也是权力制衡，对权力运行实施有效监督的途径。

江都区在权力公开透明运行的制度设计中，创新地提出了“多维制衡”体系，保证区委权力在运行过程中尽其职权而不敢擅自越权、手握重权而不敢违规用权，从而保证权力公开透明运行制度化、常态化、普遍化。在县级地域中，对县委权力起制衡作用的主体主要有四个方面∶

第一，党内力量对县委权力的制衡。制衡县委权力运行的党内力量主要是党代会、党委会、纪律检查委员会以及党代表、全体党员。这些主体享有制衡权力的依据在《党章》中有明确规定，问题在于它们过去没有一定的机制和平台发挥其制衡作用。这种权力结构很容易导致官僚主义，产生腐败和不正之风。

江都区委具有创新性的举措之一是实行“区党委接受区纪委监督”的机制。江都区委要定期向区纪委通报工作情况并接受询问；凡重要人事任免、重要表彰、重要制度安排，区委书记要事前与区纪委会商；凡“三重一大”决策、因公出国（境）考察学习、区委重要会议等情况，事前在纪委备案；区委领导因私出国（境）、购房购车和婚丧嫁娶等个人重大事项，需向区纪委报告。制度试运行以来，区委已主动与区纪委会商人事任免30多人次、备案重大事项近20次、区委领导班子成员报告个人重大事项10多人次。

江都区委另一项创新之举是实行“党代表提案提议制”，这是督促区委积极、正确地履行职责的重要渠道。为了保证党代表的提案及时落到实处，江都区委还增设了一个正科职级部门“党代表联络处”，它的主要职能就是党代表提案提议的受理、交办、督办和反馈。

第二，权力机关对县委权力的制衡。从理论上讲，地方人民代表大会既要接受地方党委领导，也可以监督同级党委。把接受领导与对领导者进行监督对立起来的观点，是不正确的。其一，地方人民代表大会对同级党委的监督本质上是人民监督。共产党不仅应当接受民主党派的监督，同时也应当接受来自人民群众的一切组织的监督。共产党执政没有自己的私利，光明磊落，不怕人民监督。其二，共产党作为执政党，各级党委都具有两种权力∶一是根据党章规定处理协调党内事务的权力。对党内的这项权力，人民代表大会无权监督也不应监督。二是党委制定涉及地方经济、政治、文化、社会发展的重大决策，以及推荐地方国家机关重要人事任免的权力。对此，地方人民代表大会不仅可以、而且应该实施监督。当然，地方人民代表大会监督同级党委的方法和渠道，主要是交流、建议、协商，有些问题也可以通过票决方式认可或否定党委的某些建议（如决策建议或人事安排建议等）。

江都区在发挥人大对区委权力制衡上已经作出了一些有益探索。他们提出，“规范区委权力同强化人大功能和明确政府职能有机衔接，整体设计、配套改革”，“在重要的人事安排上，要充分发挥同级人大的作用。由党委、人大和社会公众共同提出差额人选，由人大会议、党代表或全委会投票决定最终人选。”江都区还开展了多种活动形式，强化人大对区委决策的监督。诸如∶以人大代表为群体对区委工作的视察、人大代表参加区委主要领导人的工作汇报会并有权对他们的工作提出询问、质询等。

第三，民主党派对县委权力的制衡。在我国，民主党派属于参政党。民主党派与共产党是“肝胆相照”的友党，民主党派与共产党对于国家兴衰是“荣辱与共”。因此，民主党派对于执政的共产党不仅应当监督，而且必须监督。只有对共产党实施严厉监督，才能使共产党头脑清醒、集思广益，避免错误或少犯错误。也只有对共产党实施监督，才能体现民主党派的价值。江都区和仪征市在权力公开透明运行过程中，一方面，区（市）委更加主动地、制度化地听取他们对区（市）委工作的意见，进行民主协商；另一方面，民主党派人士、政协委员也积极主动地向党委建言献策、批评监督。

第四，人民群众对县委权力的制衡。群众个体和群体正在形成一种制衡权力运行的力量。人民来信来访虽然是一种比较分散的力量，但是对权力运行也有一定的制约作用。有些群众借助互联网形成一种舆论力量，制约作用就更大。有些地方的群众借助于“集体散步”等无声行为表达某种诉求，也是一种制衡力量。人民群众民主意识不断提高，他们具有对权力运行实行制衡的强烈要求。一些地方党委和政府目前还处于被动适应、被迫应对这类制衡要求的阶段。

然而，在县委权力公开透明运行试点单位，县委大多主动地、自觉地组织和引导群众参与对权力运行的监督，公开领导者的电话号码，公布网络联系方式，通过报纸、电视、手机等媒体与群众沟通信息，引导群众依法监督、规范监督。四川省武侯区构建的“民情专递工作”网络是成功的经验之一。扬州市江都区主动邀请群众代表参与区委领导的报告会和现场询问会，邀请群众代表参与干部选拔的全过程和对区委工作的评议。扬州仪征市规定每月10日为“市民开放日”，每次邀请大约200名市民代表参加，向他们公布市委、市政府的重大决策部署，欢迎他们对仪征市委、市政府的工作提出批评。所有这些措施都大大拓展了民主渠道，增强了人民群众制衡县委权力运行的力度。

三、“深化”寻求新突破——从机制体制上探索变革

扬州市“县委权力公开透明运行”试点工作的特点之三∶着眼于从机制体制上推进变革，深化民主政治建设，巩固县委权力公开透明运行的既有成果，进一步拓展公开透明度。

要使这项改革深入推进，并且在面上开花结果，必须在体制和机制上有所创新、有所突破。

1.突破目前“县委权力公开透明运行”试点范围，使权力公开运行向广度和深度延伸

县委权力运行，并非独立封闭的循环体系，而是与上下左右权力网络交织在一起。如果不变革纵横方向的权力封闭运行的环境，县委权力公开透明运行既难以持久，也难以达到廉洁用权的目的。因此，权力公开透明运行必须向广度和深度延伸。

向广度延伸，主要包括三个方向∶一是县人大、县政府、县法院、县检察院的权力公开透明运行应当与县委协调推进。二是乡镇党委以及县科级机关部门也必须推进权力公开透明运行。只要县委权力公开透明运行工作基础扎实、规章制度健全，这项延伸不会有很大阻力。三是地市级党委也应当在党务公开、特别是权力运行公开透明方面为县及其乡镇作出榜样。扬州市作为江苏省的试点单位已经开始部署，开展市级权力公开透明运行的试点工作。

向深度延伸，主要是指县委权力公开透明运行的过程及其结果在每一个环节上进一步细化，从而更充分地展示权力运行的公开性和透明度。

一是县委主要权力运行更加公开透明。重大事项决策权和用人权是人们关注的焦点。重大事项决策在决策前要通过媒体向社会公开并且作出必要的说明；决策过程中要广泛吸收相关专家进行专业认证，并广泛听取各方面代表的意见，特别是反对者的意见；决策方案形成后，必须经过人大会议和政协会议广泛征求意见。同时，要充分发挥媒体的作用，吸引广大民众直接参与决策讨论，引导人民群众的政治参与。党的十八大报告指出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。公开决策、民主决策、透明决策的过程，可能费时较多、影响效率，但是一系列民主程序能够保证决策比较科学，能够赢得更多民众的理解和支持，能够减少腐败现象和社会矛盾。再如，党委任用干部，从提名或推荐、审查、确定候选人、选举等，每个环节都要保证公开透明。要逐步创造条件，在有序推进的前提下，要尽可能扩大直选范围和适度扩大差额。

二是县财政收支状况更加公开透明。县财政的财政税收属于纳税人的，不属于党委也不属于政府。纳税人对财政具有支配权、知情权、监督权，也最想知晓的是三笔账∶一是财政的预算和决算。这应当由地方人民代表大会审议通过，人民代表必须有清晰而不是含糊的知情权。要逐步创造条件，将财政预算和决策尽可能详尽地在一定范围内公开。二是重大工程投资经费。这部分经费应当由专业机构和专业人士进行预算和决算，并由相关部门审计，由纪检部门跟踪监督，最后给人民一个清晰明白的交待。三是国家机关（包括县委、县政府等）“三公”经费（公款出国出境经费、公务车购置和运行经费、公款招待经费）的收支账。这些账目首先应当在一定范围内公开，进而逐步向社会公开，让老百姓看得明白、感觉合理。

三是县级主要领导的个人相关信息更加公开透明。这项要求表面上看与县委权力公开透明运行无关，实际上存在着重要联系。在中国，“一身正气”与“两袖清风”从来都是相辅相成的。县处级领导干部财产（包括房子）和收入情况、爱人和子女工作及其收入情况、婚姻变动情况等内部申报已经历时多年，应该说，逐步公开的条件基本成熟，有些地方已经在一定范围内试水。县级官员的个人信息公开透明，能够增强民众对领导干部的信任度。

2.突破现有的制度性缺陷，为深化县委权力公开透明运行创造条件

制度性缺陷有两种情况∶一是制度限制。例如，党内制度规定，党的各级纪律检查委员会“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。这条规定表明，抓党风建设和反腐败工作的主体是“党的委员会”，纪委仅仅是“协助”。这项制度限制了纪委监督同级党委的权力运行，因而往往形成对同级党委、特别是党委书记监督的死角，“县委书记这个岗位，无疑已经成为腐败高危岗位”［3］。二是制度缺失。长期以来，我们党对权力运行的制度建设没有引起重视，在没有制度约束的情况下，人们就可能滥用权力。过去，党内领导者主要靠个人品质修养约束自己的行为，从而达到“权为民所用”的境界。道德约束是必要的，但其约束力十分有限。因此，必须创新必要的制度，靠制度规范县委（特别是县委书记）权力公开透明运行。

制度建设的突破口应当放在党内民主制度建设上。只要方向正确、步骤稳妥，就应当允许地方试一试。正确的就坚持、错误的就改正。事实上，各地经过探索已经取得了一些经验。诸如，陆续建立了全委会议事制度、党代表常任制度、党代表提案提议制度、党委向全委会报告工作并接受询问的制度、党员对党委工作的评议制度、乡镇党委书记直接选举制度等。这些制度应当进一步完善，并付诸实施。

为深化县委权力公开透明运行，还应当继续完善下列制度∶（1）进一步扩大党委、政府信息公开透明程度。凡属于重大事项或重要人事任免，都要公示。诸如，重大建设项目（包括招商引资项目）公示制度，以便接受专家和群众的评议；重大经费支出预算公示制度，这类预算不仅应当经人大审议，而且群众认为有必要也应当公示。（2）进一步扩大民主选举的范围。逐步实现乡镇党委主要领导直接选举制度，扩大党内差额竞争选举制度，县委书记直接选举或差额选举制度，扩大党代表、党员提名候选人权利的制度等。（3）进一步扩大考核县委政绩的范围。对县委政绩的考核，可以分三大类考核，然后进行综合分析。一是上级党委的考核，二是本县民众的考核，三是中介机构的考核。同时可以对本县发生的“大事”进行专项评议，例如建设工程、投资项目、民生工程、专项治理、突发事件的处理等。所有考核都应当综合公开。这样，不仅把县委权力运行状态置于阳光之下，而且把权力运行的质量置于阳光之下，促进县委改进工作。

3.突破现存的监督机制，为县委权力公开透明运行提供保障

我国现存的监督机构虽然众多，但是仍然不足以对县委权力运行进行有效监督，其根本原因是现行体制的约束——县级监督机构只能协助县委监督县级以下的部门和干部，县委往往置身于监督之外。在这种体制下，监督机构即使对县下属机关及其工作人员的监督也是如履薄冰。如果不突破这种体制，县委权力公开透明运行很难深入。

突破现存监督机制的根本途径是扩大党内民主和人民民主。具体途径有三个方面∶

一是强化党内力量对党委工作的监督。对党委的监督关键在党内。党的十八大报告指出，“要提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。党内监督，既要充分发挥党代会、全委会、党代表、党委委员的监督作用，也要充分发挥纪委对同级党委权力运行的监督作用。必须提升纪委的地位和职权，纪委的工作，上对中央制定的党规负责，下对产生它的党代会负责。在特殊情况下，纪委可以直接向上级纪委或上级党委报告相关事宜。同时，县纪委要统领全县范围内各类机关信访、举报、申诉、控告事宜，形成县内强大的监督体系。

二是强化人大、政协对党委工作的监督。要划分党委、人大、政府、法院、检察院的权力界限。县委统一领导，但县委不能越权干涉人大、政府、法院、检察院依法行使职能，县委也要接受监督。人大主要是对县委涉及地方经济和社会发展决策的监督，对县委任用地方官员的监督。在我国，地方（或部门）党委书记不仅管理党内事务，同时“领导”或“分管”地方事务，具有“行政”权力。因此，即使县委委任党内干部，人大仍然有权表达其相关建议，县委应当在任命前征求人大的意见。民主党派负有对执政党实施“监督”的职能，使决策更加正确和完善，这是对执政党最大的爱护和支持。

三是强化媒体对党委工作的监督。媒体应当在党的领导下，充分发挥“人民喉舌”的作用，行使并保障其监督权。在我国还没有制定《新闻法》情况下，可以由市（地）人大牵头，会同相关国家机关给媒体“立规矩”。媒体在“遵守法律、严守规矩”的前提下，以事实为根据，以对人民负责为最高职责，以促进经济社会发展为目标，保证媒体监督的相对独立。公民个体（包括人大代表、政协委员、政府公务员、党内干部和党员、人民大众等）可以向媒体反映情况，弘扬权力公开透明运行之正气，鞭笞权力暗箱操作之歪风。当然，在扩大了媒体监督权力的同时，媒体也应当承担其相应的法律责任。

［1］邓小平.邓小平思想年谱（1975-1997）［M］.北京：中央文献出版社，1998.

［2］王伟健.江苏江都探索党委权力公开新模式——区委书记接受纪委现场质询［N］.人民日报：2012-07-14.

［3］睢宁、成安、武侯等地试点“县委权力公开透明运行”［N］.新华日报：2010-12-07.

（本文为“扬州市反腐倡廉制度建设研究所”《县委权力公开透明运行工作比较研究》课题成果。课题组组长：张跃进，中共扬州市委常委、纪委书记；成员：蒋伏虎〈执笔〉、钱存林）

责任编辑：张功杭