论我国食品安全监管机制的若干法律问题

付玉明

(西北政法大学 刑事法学院，陕西 西安 710063)

国以民为本，民以食为天，食以安为先。自古以来，衣食住行都是社会关注的焦点，饮食更是重中之重。当前我国食品安全问题的现状不容乐观：一方面食品安全事件频发，另一方面食品安全问题的种类繁多，涉及范围广。可以说，在当前的食品领域，米面油、肉蛋奶都不同程度地出现了问题，甚至从农产品的生产到加工、直至物流、销售整个环节都存在着安全隐患。食品安全问题之严重，已成为不可回避的社会问题，引起了政府与社会的强烈关注，急需认真对待。食品是人类赖以生存和发展之最基本的物质条件。食品安全问题与人民大众的切身利益密切相关，已经成为衡量人民生活质量、社会治理水平和国家法治建设的一个重要内容。要解决当前的食品安全问题， 就需要完善食品安全法律法规，健全食品安全的监管系统和监管机制，同时更要接受人民群众的监督。

一、原因解读：食品安全问题的产生机理

在社会转型时期，食品安全问题已经成为民生问题的重中之重，问题的产生有着多方面的原因。

食品安全问题产生的经济原因

1.食品信息的不对称，导致消费者无法甄别挑选优质商品。信息不对称理论是20世纪70年代西方经济学中发展起来的重要理论，由美国的经济学家约瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Eugeue Stiglitz)、乔治·阿克尔洛夫(Georege Athur Akerlof)、迈克尔·斯彭斯(Andrew Michael Spence)等人提出。信息不对称理论认为，在市场经济活动中，各类社会成员对信息了解程度各有不同。市场主体在市场经济中不可能完全地占有市场信息，占有充分信息的主体处于比较有利的地位，信息贫乏的人员则相对处于不利的地位。在市场交易中，由于生产者、销售者掌握更多的信息，从而能在市场经济中获取更多收益。

健康的市场经济通过充分的市场竞争来淘汰不合格的市场主体。现行的经济市场主要涉及三方市场主体的利益——供应方、需求方、监管方。“食品生产经营者具有比消费者对食品加工流程、农药残留、微生物污染等食品安全质量特性自然的信息优势，进而有可能提供虚假、遗漏或者误导信息，将假冒伪劣产品销售给顾客。”①王磊：《对我国食品安全监管状况的思考》，国家食物与营养咨询委员会网站，http：//www.sfncc.org.cn/Z.show.asp?Article.ID=1611,2006-12-31。食品供应方统占食品供给的各个环节，比如种植、养殖、加工、物流、销售等，每一个环节中的信息不对称都可能会干扰消费者对产品的判断，无法甄别优劣，从而导致消费者最终消费了存在安全问题的食品。例如，在没有规制的情况下，软饮料生产商是不会主动提供饮料中的含糖量以及对健康的危害。由于非正规生产的机会成本较低，经营者为获取最大利益往往以非正规的方式生产商品，依靠低成本价格抢占部分市场，从而出现食品市场上的“劣币驱逐良币”现象。所以，仅仅依靠市场调节是难以完全解决问题的，信息的披露更为重要。因为信息的披露是将最终的选择权交给了消费者，在知情的情况下，消费者可以选择最适合自己的食品。因此，可以说，在现行的市场经济中，信息不对称是食品安全问题产生的根本原因。

2.食品产业的外部性，导致市场调节的失灵。外部性是指一个人或厂商的行为在使自己得到好处(或坏处)的同时，也给其他的人或厂商带来好处(或者坏处)。[注]王俊豪：《政府管制经济学导论.基本理论及其在政府管制实践中的应用》，商务印书馆2001年版，第7-8页。外部性主要表现在两个方面：正外部性和负外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成积极影响，使他人减少成本，增加收益。比如正规厂商提供的食品，具有更高的美誉度和信任度，当消费者不能甄别产品时，他可以凭借着对正规优质产品的印象进行购买(当然，购买到非正规厂商的产品时，也会使非正规厂商受益)；负外部性是指由于食品添加剂的违法使用以及弄虚作假、农药残留等违法行为，使某些商品在消费者心目中留下恶劣的印象，进而使消费者对市场中符合国家标准的产品也产生质疑，最终导致正规厂商没有基于自己的合法行为而获利，非正规厂商也没有因为自己的违法行为而受到惩罚。[注]实际生活中此类情况很多。比如，某段时间以来媒体报道了大量的牛羊肉、鸡肉问题，致使消费者普遍对其产生不卫生的排斥感，减少了对此种肉类的消费，最终不仅售卖伪劣食品的商家受到影响，而且优质信誉商家也受到影响，损失是全行业的。

食品安全深受外部性的影响，并且由于外部性自身的性质，其难以通过市场价值规律来克服自身的缺陷。外部性属于市场失灵，需要政府的干预——产生正外部性的厂商应获取得的经济效益，而产生负外部性的行为人应承担更多的成本。否则，正规厂商的所应获利无形中由非正规厂商分享，而非正规厂商所应承担的成本却转嫁到正规厂商的身上。长此以往，非正规生产越来越多，存在食品安全问题的产品也会越来越多，人民健康所受的威胁也会越来越严重。

3.食品企业垄断，导致食品产业危机。我国的食品加工有其自身的特点：在农业产业化的过程中，形成了公司+农户的模式，这种模式构成了我国食品加工产业链的一大特色。分散的农户为公司提供生产原料，公司为农户提供技术，并要求农户按照公司的标准生产农产品。但是在产业化的进程中，逐渐形成的垄断食品加工企业控制了部分地区农产品的供给途径。垄断企业为了降低生产成本，不断压缩农户的利润空间，农户为了减少成本，自然就会掺假掺杂、短斤缺两减少投入，以降低自己的支出，或者在农产品生产中添加过量的食品添加剂，提高产量，增加收入，最终造成不合格食品的问世。2008年爆发的三鹿奶粉事件就是一典型实例。[注]2008年的三鹿三聚氰胺事件起因就是在收购原料阶段出的问题，三鹿集团处于奶源控制的终端，龙头企业处于强势，为控制奶粉的生产成本，企业最大限度地选择降低收购原料的价格，甚至把农产品的价格降低至农户生产农产品成本之下，农户为了生存，使用不法手段，往农产品原料中添加三聚氰胺。三聚氰胺的超标造成很多食用三鹿奶粉婴儿患上肾结石，危害极其严重，最终造成了影响全国的重大食品安全事件。

食品垄断企业在农产品的养殖、收购、加工、销售过程中占据主导地位。在农户+公司的模式中，垄断企业利用垄断地位，压缩成本，造成农户利润空间的缩小，最终导致食品安全事件的发生。而在食品的销售流通过程中，食品大佬在行业内部协商、控制食品的销售价格，消费者最终为这一垄断行为买单。在市场经济环境下，某些食品行业垄断局面已经形成，完全依靠市场的调解，已不能完全解决食品安全问题，只有政府进行有效的监督管理，问题才能得到有效的控制和杜绝。

(二)食品安全问题产生的制度原因

截止2009年2月28日《食品安全法》的正式施行，全国人大制定的与食品安全相关的法律共21部，国务院制定的行政法规约40部，各部委颁布的规章约150部。[注]隋洪明：《我国食品安全制度的检讨与重构——以〈食品安全法〉颁布为背景》，《法学论坛》2009年第5期。可见，我国食品监管的法律文件，多为行政法规，大量的行政法规也暴露出了许多制度上的问题。

1.政府监管部门内部结构设置不完善。依据2009年颁布施行的《食品安全法》，卫生部门承担食品安全综合协调职责，质监、工商、食品药品监督部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。在此基础上，国务院设立食品安全委员会，主要协调各部委之间有关食品安全的问题，改变多重管理的弊病。[注]中国的食品监督管理的主体主要包括七个部委和一个委员会，分别为卫生部、农业部、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、质监总局、国家环保局、商务部以及食品安全委员会。我国的食品安全监管是采用横向分段监管与纵向分级监管相结合的模式。横向上，对食品安全进行分段管理。但是分段管理权责不清，一些部门还兼具有食品安全管理之外的职责，如促进产业的发展等等，这势必造成自身管理效率的降低。纵向上，食品安全机构设置从中央到地方自上而下的监管体系。以质监部门为例，机构设置最底层只到县一级，没有乡镇一级的机构，面对量大面广的食品生产企业，监督管理的压力巨大。三鹿奶粉事件之后，质量监督管理机关开始向奶制品生产企业派驻监督员，但从实际操作来看，监督员由县里的专职人员担任，面临巨大的生产企业和产品数量，分身乏术，很难对奶制品企业进行有效的监督管理。

2.监管部门之间权责不清，协调能力弱。在食品安全领域，我国实行分段监管、多部门联合监管的模式。此种模式必然导致各监管部门职能交叉、权责不清，部门间的协调沟通能力较弱。主要表现在:一是责任划分不清，职能部门权限重叠，造成监管资源浪费。在多部门监管的情况下，需要清晰界定各监管部门的监管范围和职责。在美国，各监管机构的职责是按食品的类别进行划分，每一类食物的监管详细到具体的监管机构负责，各监管机关不会出现职能交叉的情况；二是权能分散，监管效率低。监管机构的增多将导致监管职能过于专业化，从而导致监管职能的分散，影响监管效率。我国现行的食品安全监管工作由地方和国家共同负责。在中央政府，食品安全工作主要由卫生部、农业部、国家质监总局和商务部等部门共同负责。这些部门都有自己独立的体系，每个管理机构在省市县一级都设有相应的延伸机构，一般情况下，这些食品安全监管机构直接对当地的本级政府负责，同时接受中央的管理和技术指导。但是各部门之间缺乏交流，如果需要协调，则要经过层层上报，行政效率不高。

3.监管机制不完善。我国现阶段的食品安全监督管理模式，是政府主导下的“分段管理为主、品种管理为辅”的多部门联合监管模式。政府食品安全管理机构的合理分工，是实现“从农田到餐桌”管理体制的核心，但是这种监管的模式存在以下缺陷：首先，食品安全市场准入制度不完善。三鹿事件后，《食品安全法》将食品安全准入的标准以《食品许可证》、《食品流通许可证》、《餐饮服务许可证》和《营业执照》为基础。食品许可证、食品流通许可证、餐饮服务许可证等的发放是政府监督管理食品的一项重要手段，是解决市场失灵的一项重要方法，是国家调控经济的重要方式。但是，实践中，监管部门往往只在审查程序阶段对投资企业进行监督，审查结束之后，负责准入的部门不再监管，而工商等部门对生产商的监督并没有进一步跟进。进入生产、流通领域后，食品安全监管的缺失，致使食品安全问题层出不穷。其次，检验检测制度不合理。食品的整个流通环节包括农产品的生产、加工、流通以及成品。在生产加工环节，食品质量安全的认定主要依靠出场检验和委托检验，两种检测方式都存在实践漏洞和规避手段，不能保证所有的产品都符合国家标准。最后，进入流通环节，食品监管的职权转移到工商管理部门，工商局只能将监督管理过程中发现的、怀疑有可能存在问题的食品送去法定部门检测。这势必造成工商部门执法风险的加大，为了避免承担责任，工商部门往往避重就轻，选择不去送检。

(三)食品安全问题产生的社会原因

食品安全信用指食品的生产、加工、运输和销售企业向消费者提供安全食品的可靠程度。消费者在购买食品时已与食品的生产者、加工者和经营者订立了明确或者隐形的契约，[注]吴丹彤等：《食品安全信用的定义和特点》， 《安徽医药》2004年第2期。契约要求食品生产商按照契约生产符合标准的、安全的、卫生的、健康的富有营养的食品，这不仅是消费者的要求，也是生产者的承诺。日益壮大的食品生产加工企业，在追求长远利益为目标的过程中，离不开信用的构建，信用是知名企业必须具备的品质。但是在目前的食品领域，食品生产者规模小、厂分散、层次低，很难建立起完善的以个人为信用为基础的食品安全评估体系。

我国食品安全信用的缺失与当前的国情密切相关。我国的食品供应以“小、散、低”生产商为基础，存在巨大的安全隐患，通过建立信用制度治理更难。在整个食品供应链中，规模小的食品供给企业，资本积累规模较小，组织性纪律性不高，同时由于经济资本能力弱，安全科学技术难以达到消费者对于食品安全的需求。我国食品或农畜产品的加工多是小作坊生产加工，据不完全统计，全国有食品生产企业约17万家，其中有相当一部分是无营业执照、无标准生产、无安全设施的三无作坊，为获取利益，生产者无序生产，经营缺乏诚信。近年来，频发的食品安全事件，恰好证实了这一现实，并最终导致目前食品生产经营者和食品生产经营行业整体信誉度较差。

二、域外经验：国外食品安全的监管模式

食品安全问题并非中国所独有，而是个一个世界性难题。在工业化早期，欧陆英美以及亚洲日本都曾遭遇过严重的食品安全问题，比如为我们所熟知的欧洲“疯牛病事件”和日本“森永奶粉事件”，但最终问题得到了解决。因此，作为法治先进国家，美日在解决食品安全问题上具有较多有益经验，值得研究借鉴。

(一)美国模式

美国自称是世界上“食品供应最安全的国家”，其食品安全监管既有健全的法律体系，又有高效完善的监管机构以及评估标准。

1.系统化的食品安全法律法规。美国之所以能够在食品安全方面取得公众的认可，最重要的莫过于建立了完备的食品安全法律体系。通过立法，防止食品安全的问题，保障消费者的合法权益。目前，美国的食品安全法规主要包括联邦食品、药品和化妆品法(FFDCA)、联邦肉类检验法(FMIA)、禽类制品检验法(PPIA)、蛋制品检验法(EPIA)、食品质量保护法(FQPA)。此外，由众议院制定的美国联邦法典C(FR)为永久性法规，共50卷，与食品安全有关的法规为第7卷(农业)、第9卷(动物与动物食品)和第21卷(食品与药品)。这些法规，覆盖了所有的食品，为食品质量安全制定了具体的标准和监管程序。为食品安全职能的行使提供法律的保障。2010年11月30日施行的《食品安全现代化法案》使美国的食品与药品管理局进一步拥有更多权力。例如，其可以指定厂商召回存有安全问题的食品，并向公众解释其产品潜在的危害。

2.强力的食品安全监督管理机构。美国实行食品安全机构联合监管制度，建立联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网。1998年，美国“总统食品安全管理委员会”的成立标志着联邦政府已经建立起一个中央食品安全监管机构，由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局等有关职能部门的负责人组成，各部门职能互不交叉，由食品安全管理委员会负责协调。同时负责食品安全监管的联邦协调组织还有美国农业部(UADA)、食品与药物管理局(FDA)和美国环境保护署(EPA)，这些部门主要按照食品的类别进行分工监管，地方、州、和联邦全面监督食品安全的生产与流通，形成美国的食品安全监管体系。各市、县卫生局，各州卫生机构以及联邦政府许多部门和机构，都雇用食品检查员、微生物专家、疾病流行学家以及其他食品科学家，对食品安全实施持续深入的监管。

3.食品安全管理体系的评估机构。1999年3月，美国总统食品安全会成立一个跨机构专家工作组，对美国食品安全进行审查。工作组的职能是对美国有关法律进行审查，例如检测它们实际运作的情况，以及对食品安全标准、食品的预防控制与补救。另一方面，专家组的职能还有审查联邦食品安全管理机构在食品安全管理上的管辖权是否有空白，是否有明显的漏洞。食品安全管理体系的评估机构的建立，使得美国食品安全监管体系以及食品安全法律体系受到监督，并在有缺陷的时候，弥补不足。

(二)日本模式

日本是典型的大陆法系国家，对食品安全的法律规制有其独特之处。

1．食品安全法律体系完善，保护标准严格。日本在2003年实施的《食品安全基本法》中明确以法条的形式确立了“消费者优先、国民健康至上”的基本理念，并以此为指导，修改和重新制定了相关的食品安全法律法规。为保护消费者的权益，日本食品安全的保护标准非常严格。在发现疯牛病以后，全面修订《食品卫生法》，强调《食品卫生法》的目的要从确保“食品卫生”改为确保“食品安全”。食品安全标准日渐严苛，尤其是对农药残留标准进行修改，调高了限量标准。[注]宋大维：《中外食品安全监管的比较研究》，《食品研究》2008年第5期。《食品卫生法》是日本控制食品质量安全与卫生的最重要的法典，该法规定使用以HACCP(危害分析与关键控制)为基础的食品安全管理控制系统，强调食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力，目的是保护人民远离由于饮食导致的健康危险，并帮助改善和促进公众的健康。

2．明确食品安全监管机构中的政府职责。2003年日本通过的《食品安全基本法》，明确要求内阁成立专门的食品安全委员会，同时以法律的形式规定国家和地方公共团体在食品安全行政中的职责。日本的食品监管机构在食品安全基本法的指导下，进行了系统的组织和职能变革，使得整个食品安全行政机构得以高效的运作。改革后的日本食品安全行政机构分为中央和地方两级行政机关。中央为食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省；地方一级为都道府县中的食品安全行政机构。同时，从职能上可以分为风险评估机关和风险管理机关。

日本参照欧盟治理疯牛病、成立欧盟食品安全机关的模式，设立日本的食品安全委员会，直接隶属于内阁总理大臣。食品安全委员会机构对食品的安全性以及食品安全行政管理机关的管理措施进行客观、公正的风险评估。其具体职能包括：向内阁大臣陈述意见；主动进行食品安全的评估；调查审议食品安全政策中的重要事项等。其主要职能为风险评估、风险沟通职能、紧急应对职能。此外，食品安全委员会还负责对风险管理部门进行政策的指导和监督，根据风险评估结果要求风险管理部门采取对应措施并监督实施。风险沟通机制是日本食品安全委员会的重要环节，食品安全监管中，食品安全委员会和厚生劳动省、农林省水产省分别扮演的是风险评估和风险管理角色。在实际的操作过程中，委员会进行风险评估，厚生劳动省和农林水产省对其进行评价，并与相关人员交换意见后决定减轻或回避风险的政策与措施。紧急风险的应对机制是指，发生紧急事态时，委员会对国内外危机情报进行搜集和分析，与风险管理机关信息共享，就上报的紧急情况提出危机应对要求，并向国民提供科学建议。

三、解决路径：食品安全的监管方案

(一)完善我国的食品安全法律制度

就我国目前情况而言，完善食品安全法律法规最主要的、最紧迫的任务就是要加快食品安全方面的立法。中华人民共和国国家标准《食品工业基本术语》GB15091-95中对食品的定义为“可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未经加工过的食品，不包括烟草和只能作为药物使用的物质。”2009年通过的《食品安全法》第99条明确规定：“食品是指各种供人类食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的药品。”我国对食品安全的确定与世界卫生组织的差距很大，需要完善法律法规和标准体系，建立食品安全法律法规的基础和依据，为食品安全提供强大的法律保障。

1.建立综合化和一体化的法律法规体系。法律的综合化是现代法治的一个特征。综合化，一方面随着现代社会关系的日益复杂，法律存在着继续分化和细化的趋向，形成了新的法律部门，如经济法、劳动法、环境和资源法等；另一方面，在这些新的法律部门中，对于社会关系的调整已开始摆脱过于追求部门法之间严格区分的倾向，出现综合化的现象。而食品法立法注重综合性，是引进发达国家食品安全立法的经验。在我国，以食品安全为主要内容的法律法规体系，并不是简单的概念游戏，而是法治理念上的变革，它要求食品安全法律法规应具有综合性，从而为解决食品安全问题提供一个严密的法律体系。在借鉴国外经验的基础上，立足中国国情，创建本国特色的食品安全法，首先要吸收先进国家食品安全立法的先进思想和理念，比如日本“消费者健康至上”的理念，国家以法律的形式加以确定。其次是国际食品安全组织的指南或示范性标准；再次，履行我国国际协议。我国食品安全立法应立足于保护“从农场到餐桌”安全的全过程，确立生产者应承担的主要责任，制定相应的法律法规。

2. 根据我国社会的经济和法治状况完善食品安全法律体系。食品安全的保护水平既要满足对食品安全的需求，也要使食品安全的保护与经济发展相适应，具有现实的可实施性。我国食品安全法应该是综合、可实施并有效的，是建立在经济社会、法治和科学基础之上的法律法规体系。所以，首先应对涉及到食品安全的法律法规进行梳理和完善，根据已有的《食品安全法》继续完善，对那些不适用的法律、行之无效的法律法规予以修改和废除。我国的法律体系纷杂，发达的区如上海、北京、广州等大城市已经制定了地方性的食品安全法律，为国家制定统一完善的食品安全法律提供了经验。同时还需要注意食品安全法规水平和垂直性法规的协调性，使食品安全法体系具有统一性、综合性、明确性。

我国《食品安全法》对各种违法行为规定的处罚较轻，违法成本过低。通常的处罚是，由有关主管部门按照各自的职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的产品货值金额不足一万元的，并处两千元以上五万以下罚款，货值金额一万元以上，并处其金额五倍以上十倍以下罚款。由此可见，我国违反《食品安全法》的成本较低。而且，我国刑法对触犯食品安全的行为，只是对造成严重结果的才进行处罚。而发达国家对食品安全重视程度非常高，一旦出现食品安全隐患，相关监管部门将对违法食品单位作出极其严厉的惩罚。以新加坡为例，食品企业一旦发生食品安全事件，轻则处罚得企业倒闭，重则还要承担严厉的刑事责任。我国在制定相应的处罚政策时，应注重行政处罚与刑法处罚的兼顾，加大惩罚力度，不仅要考虑到食品安全问题造成的经济损失，更应该关注有害食品对人们身体健康、精神健康以及社会文明带来的损害。

(二)完善我国的食品安全监管体制

我国《食品安全法》规定，县级以上人民政府依照本法和国务院规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。食品安全监管体制的完善，需要建立一个以科学的风险评价和食品安全评价为基础，以法律为保障，政府、中介组织、企业和消费者各负其责，政府各监管结构之间明确分工、协调配合的食品安全管理体制。

1.建立权威性的综合性管理机构。根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，2010年国务院设立食品安全委员会。但是，食品安全委员会目前的职能还仅停留在议事协调层面，仅从宏观层面对食品监管工作进行协调和指导。在实际操作过程中，其具体的权责不清，定位并不明确。因此，法律必须明确食品安全委员会的法律地位及法律职责，在此基础上赋予食品安全委员会以实权。(1)明确食品安全委员会的职责，授予其可以根据我国的食品安全状况制定相关的政策、颁布全国性食品安全法规的权限，并对各监管部门出台的有关食品安全的条例进行审查；(2)统一各种食品安全的技术标准，查找食品安全监管过程中的漏洞，审查现行有关食品安全的法律；(3)有权协调并监督各食品安全监督管理部门的执法活动、检测各项工作的执行情况；(4)在食品安全风险监控方面，食品安全委员会负责建立食品安全风险分析评估相关制度，对食品安全危害进行预测，并通报食品安全信息。

2.明晰食品安全监管机关的配置职权。(1)在横向上，国家制定法律分割监督管理职权，对同一食品同一环节的监管职能进行明确的划分，具体的职能权限由具体的食品监督管理部门承担，各部门职责分工明确，避免出现交叉、相互推诿之现象。(2)在纵向上，建立中央与地方既相互独立又相互协作的食品安全监督网，实行食品安全联合监管制度，充分发挥地方食品安全管理体系的作用。由各级政府负责所管辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制；以国家制定的食品安全标准作为工作的基础，各地政府不能变相设置阻碍或者降低标准，保持中央和地方的一致性，没有国家标准的，可以参照地方标准。(3)完善政府监管机构的责任追究机制。“权利导致腐败，绝对的权利导致绝对的腐败”。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[注][法]孟德斯鸠：《论法的精神》， 张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。在权力不受限制的社会制度中，发展趋势往往是社会上有实力者压迫或者剥削弱者。[注]沈荣华：《现代法治政府论》，华夏出版社2000年版，第209页。因此，必须对享有食品安全监督管理权的政府机构进行监督限权，以防滥用职权。

监督限制政府权力必须做到：以法律的形式明确食品安全监管机构以及领导人的法律责任，完善我国的食品安全追责体系。在现实的食品安全事故中，通常对食品安全监管部门的追责不了了之，即使追责，食品安全监管机构也往往承担的是行政责任，而不是法律责任。因此，需要完善法律的追责体系，并以此为基础健全我国的食品安全监管体系。

(三)完善我国的食品安全标准、检测和认证体系

目前，我国食品安全标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四级标准构成，虽然国家已制定和发布了关于各种食品产品标准及其检验方法等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项，但仍存不少问题：

一是，食品安全标准不统一，协调性差。由于政出多门，不同行业间针对同一对象制定的标准并不统一，严重影响标准的实施和食品安全的监管；二是，食品安全的标准体系不完善，统一的食品安全标准尚未出台。现有的国家标准与国际标准相差过大，例如与食品安全有关的农药、兽药残留以及抗生素等限制标准，远远低于国际标准；三是，缺乏完善的食品安全风险评估体系。

对此，必建立完善的食品安全标准体系：首先，由国家食品安全委员会成立统一的食品安全标准协调机构，改革标准管理体制，制定全国统一的标准。其次，以国情为基础、以技术为依据，加快标准制定的进程，同时注重标准的科学性和可操作性。最后，以国际先进标准为参照，制定先进的食品安全标准。

(四)健全食品安全的市场准入制度

我国从2001年开始试行食品安全质量市场准入制度，包括三项内容：许可证制度、强制检测制度、市场准入标志制度，涉及到进入市场、市场交易、退出市场三个环节。其中，进入市场环节包括标准准入制度、食品备案制度、票证准入制度；市场交易环节包括食品检测制度、全程追溯制度、信用监管制度；退出市场环节包括强制退出制度、协议退出制度、食品召回制度。但是这些制度并不完善，还需要从以下方面进行完善：

1．对进入市场的食品，制定强制性的国家标准、食品备案制度和票证进入制度。规定：(1)凡进入市场销售的食品必须符合保障人身健康和财产安全的国家强制性标准，没有国家强制性标准的适用行业标准或地方性标准；(2)生产者或经营者必须通过食品安全监管管理系统，按照分类标准就食品类别、执行标准、检测结果等进行备案；(3)监督管理部门为了检查市场食品的进货渠道应建立票证查验准入制度。

2．在市场交易环节，制定食品检测制度、全程追溯制度和信用监管制度。对重点食品的优劣进行信用登记，并对社会公示，使其再次进入市场受到限制，达到惩戒违法失信行为的目的。

3．在退出市场环节，建立强制退出制度和召回制度。首先，对危及人体健康、人身安危或者具有潜在严重危害的食品采取责令停止销售或临时查封等措施，强制不合格食品退出市场。其次，实行产品的召回制度，包括自愿召回和强制召回两种。自愿召回是企业发现产品存在某种缺陷而主动收回已经售出的食品；强制召回是行政管理部门责令不合格食品的生产者或经营者限期收回该食品。

(五)建立食品安全的信用体系

市场经济是信用经济，信用是维持市场经济正常秩序的保证；没有信用，就没有秩序，市场经济就不可能健康发展。2004年4月7日，多部门联合印发《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，提出通过五年的建设，要逐步建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制。食品信用体系建设以培养食品生产经营企业遵纪守法为目标，通过相应的制度规范和运行机制，褒奖守信、惩戒失信，从而全面提高食品安全水平，保障人民群众的身体健康和生命安全。建立食品安全的信用体系，需要做到以下工作：

1．在制度规范上，初步建立起食品安全信用体系，包括监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系的建设有法可依，有章可循。首先，对食品安全信用框架进行总体设计，同时对各部门、各行业、各地区的具体建设方案进行协调组织；其次，行业协会对其会员的食品安全食用体系建设进行整体行业性的指导；再次，消费者对食品安全信用体系建设进行社会监督，发挥监督的作用。

2．建立食品安全信用标准制度和食品安全信用征集制度。首先，在运行系统上，初步建立食品安全信用查询系统和科学、公正的食品安全信用评价系统，不断提高管理与服务水平，逐步满足社会对食品安全信用服务的需求。其次，建立食品安全信用征集制度，维护国家经济安全、公共利益和企业合法权利，同时建立以企业、行业、政府为平台的信息征集制度。

3．通过宣传教育增强全社会的食品安全信用意识，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化；初步建立起食品安全信用运用机制，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导、督促功能；依据信用等级，对食品生产经营企业实行分类监管，对长期守法的诚信企业给予奖励和保护，对制假售假等严重失信的企业，实行重点监督，对构成犯罪的依法追究刑事责任。

四、结语

国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全与否关系到一个国家整体的素质和健康水平。建立在全面食品安全基础上的国民健康安全，可以提高国民的生活水平和生活质量，还能有效地推动生产力发展和经济的增长。市场失灵是食品安全问题的主要原因，国家干预食品安全监管的缺失，导致食品安全的问题的加剧。通过对食品安全危机的生成机理分析，得出：我国需要建立完善的食品安全监管模式，完善我国食品安全法律制度、食品监督管理体制、食品安全标准检测、认证系统、健全食品的准入制度，健全食品安全的信用制度，从而解决我国食品安全存在的问题。