论政府、企业和社会组织在构建和谐劳动关系中的地位与作用

钱 宁

(云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091)

一、我国劳动关系面临的问题和矛盾

劳动关系是现代社会工作世界中最基础的关系，也是现代社会最基本、最重要的社会经济关系。在工作世界①关于工作世界的概念可参见李·泰勒著：《职业社会学》原序，张逢沛译，复兴书局1972年版；钱宁主编：《工业社会工作》，高等教育出版社2009年版，第1-2页。里，工业化和经济活动的商品化与市场化使劳动者与劳动资料分离，以商品交换的方式和企业组织的形式将劳动者与劳动资料结合在一起，并且以一定的契约关系确定劳动者与劳动组织(企业)的合作关系，从而实现包括劳动力所有者和生产资料所有者在内的社会各种利益主体的利益目标，构成了现代工作世界人们之间的工作关系最核心、最基本的特点。而对于人们生活的安全与稳定、社会经济关系的和谐与进步来说，劳动关系不仅是现代社会个人与社会建立稳定的经济联系的最基本关系，也是工业社会和谐与文明进步的“风向标”。②谭泓：《劳动关系：社会和谐发展的风向标》，人民出版社2011年版，第23页。

改革开放和社会主义市场经济体制建立，我国经济社会关系发生了深刻变化，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式呈现出多样性的特点，劳动关系也由以公有制为基础，国家和个人密切结合的主人公关系转变为多种所有制关系为基础，劳动合同为基本形式的新型劳动契约关系。劳动关系的这种变化，为解放生产力，调动劳动者的工作积极性，促进经济社会高效快速发展提供了有效保障。与此同时，劳动过程中不同利益主体之间的利益关系也发生了重大改变，利益群体分化和利益主体多元化、利益分配差别化和利益诉求阶层化，以及“强资本、弱劳动”现象的凸显③王瑾：《和谐社会构建中的劳动关系：冲突与协调》，《当代世界与社会主义》2008年第1期。，使得劳动关系不协调、劳资矛盾积累、劳动冲突频发成为影响我们的工作世界不和谐的主要原因。

社会主义劳动关系的本质是以劳动者与工作组织、劳动过程参与者的合作共赢，实现社会成员的共同富裕为目标的积极劳动关系④谭泓：《劳动关系：社会和谐发展的风向标》，人民出版社2011年版，第41页。，构建和谐劳动关系对社会主义和谐社会建设有着不可或缺的基础地位和作用。我国已初步实现了向工业社会转型，劳动关系和谐不仅有助于建立稳定有序的劳动秩序，健全劳动力市场制度，发展生产力，促进工业社会和谐发展，而且对完善企业内部构造，改善企业内部关系，增强企业经营活力和发展动力起基础支撑作用。但是，在当前经济和社会管理体制改革持续深入进行，市场经济不断发展的条件下，我国劳动关系领域存在诸多问题和矛盾，各种劳动纠纷和劳资冲突不断发生。

从表象看，劳动者在就业、劳动保护、休息休假、工资与社会保障等方面的合法权益受侵害现象比较突出，是影响劳动关系和谐的主要因素。但是，从深层次问题看，我国经济活动中多种所有制经济组织和多种企业类型并存的局面，以及由此而产生的不同经济组织和企业类型在生产经营形式和目标、用工制度、工资水平和社会保障能力、企业社会责任意识等方面的差距带来各种劳动关系的不和谐，成为制约劳动关系发展的深层原因。

我国实行的是社会主义市场经济体制。在市场经济发展过程中，由于劳动过程参与者利益诉求不同所产生的各种利益分配矛盾，使劳动关系必然存在诸多矛盾冲突，而制约劳动关系和谐发展的基本矛盾是“社会主义代表绝大多数劳动者的利益”与“市场经济的运行规则是资本控制社会经济的权利”[注]参见常凯著：《劳权论：当代中国劳动关系的法律调整研究·总论》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第8页。之间的矛盾。由于“强资本、弱劳动”这一基本事实和我国的工业化过程中普遍面临的“资本短缺，劳动力过剩”问题，决定了劳动关系直接当事人双方劳动者和企业的不平等地位，代表资本的企业总是以一种强势态度对待劳动者的权利诉求，从而导致劳动关系的不和谐。因而，保护劳动者权益，发展和谐劳动关系，就成为解决这一矛盾的关键，也是社会主义追求全体社会共同富裕的必然要求。

从另一方面看，尽管代表资本力量的企业方面处在强势地位，主导着劳动关系的形成与发展，但是，如若不能与劳动者建立平等合理的劳动关系，劳动者也会以各种方式进行“弱者的反抗”，比如用自己的脚来选择企业，以怠工或者逃离企业的方式拒绝工作。更有甚者采取极端形式进行反抗，比如罢工、对自己的身体进行自残或自杀等。近年来在我们的工作世界里，各种劳资纠纷不断，不仅使劳动者利益受损，也使企业面临“劳务荒”，甚至陷入经营管理和公共关系危机，使企业形象和经营效益受到损害。就像齐格蒙特·鲍曼所说的，只有被他者承认的其价值的劳动才是符合工作伦理的，如果靠强势的力量迫使工人工作，用非情感性的或成本效应的理性去规训工人，就会造成他们对工作的抗拒[注]齐格蒙特·鲍曼：《工作、消费、新穷人》，仇子明、李兰译，吉林出版集团有限责任公司2010年版，第36-45页。。

但是，要解决劳动关系不和谐问题，仅仅靠劳动关系当事人双方的协商或博弈是远远不够的。在社会开放和个人权利意识高涨的时代，劳动关系不仅凸显出它的利益关系的特质，也成为社会文明与进步的“风向标”。要构建和谐的劳动关系，不仅需要劳动者与劳动组织双方建立平等互利、合作双赢的契约关系，而且需要有社会各部门的参与，形成社会共治的局面去引导、规范和推进劳动关系的发展。在这其中，除了落实政府对劳动关系的法律和行政监管责任，企业积极承担公司社会责任外，还需要有作为中间力量的社会组织发挥协调、监督和教育的作用，才能克服“强资本、弱劳动”带来的问题和矛盾，促进社会和谐。

二、企业和政府在和谐劳动关系中的角色与功能

在和谐劳动关系的过程中，劳动者、企业和政府构成劳动关系系统三个紧密联系的主体，扮演着各自不同的角色。但是，在“强资本、弱劳动”的基本态势下，要改变劳动者的地位，固然需要他们通过自身的努力，加强能力建设，使之在劳动关系中发挥主体作用，更重要的是要解决企业和政府如何扮演好他们在构建和谐劳动关系中的角色，使他们承担起更大的责任。

企业作为劳动关系系统不可或缺的主体和直接当事人，在构建和谐劳动关系中起至关重要的作用。从公司社会责任的角度看，企业作为市场经济的主体无可争议地将营利作为其追求的目标，但是，市场经济是众多利益相关者参与的经济活动体系，仅仅以企业自身利益的实现为目标显然是不合理的，有违社会公正和经济自由的社会理念，也会遭致社会的抵抗。因而，自资本主义制度建立伊始，自由经济理论的创始人亚当·斯密就提出“道德人”的假设，把“关心别人的命运，把别人的幸福看作自己的事情”[注]亚当·斯密：《道德情操论》，商务印书馆1972年版，第1页。当作他所提出的“经济人”假设的限制条件，强调了人在市场活动中追逐自己利益的时候，不应损害他人和社会的利益。在现代社会，随着人权和环境保护成为国际社会关注的焦点和防范现代风险的主要要求，企业首当其冲地面临公司社会责任的挑战，产生出企业社会责任运动。企业必须履行社会责任已然成为包括企业自己在内的社会广泛共识，并且明确了企业除了对股东获利负责外，还应承当遵守商业道德、保护劳工权利、保护环境、捐助慈善公益事业、保护弱势群体等方面的社会责任。[注]钱宁主编：《工业社会工作》，高等教育出版社2009年版，第240页。

在企业建立劳动关系的过程中，区分强制性社会责任和自愿性社会责任[注]钱宁主编：《工业社会工作》，高等教育出版社2009年版，第241页。对落实企业社会责任、和谐劳动关系具有实际操作的意义。其中，强制性社会责任主要是指国家有关法律法规所明确的“生命生存保障、人权保障制度、社会保障体系、劳工权益维护”等方面的责任，而自愿性社会责任则是指企业公民行为所要求的各种道德责任，如捐助劳动者家庭及其所属社区的慈善行为，开展公益活动，以塑造企业公民形象。但是，我们注意到，我国企业社会责任的发展，由于企业所有制性质、类型和行业的特征等方面的差异，许多企业存在着履责认知、能力和态度等方面的问题。例如，一些企业把履行社会责任看作是增加企业负担，会降低自己的盈利水平，因而总是在薪酬、劳动保护、社会福利等方面减少支出，损害工人利益；有的企业抱守弗里德曼“企业唯一的责任就是使利润最大化”的新自由主义信条，把履行社会责任看作是企业的“咒语”[注]崔生祥：《企业社会责任缘何缺失？》，《中国经济周刊》2005年第41期。；另有一些企业所奉行的企业文化理念和管理理念缺乏对员工的人文关怀，推崇效率主义，实行严苛的劳动管理，使劳动者在体力和精神两方面承受巨大压力，产生出各种极端行为；还有少数企业则从根本上违背社会良知，实行血汗工资甚至奴隶劳动，以牺牲工人的生命健康和人身自由为代价赚取利润。

特别要提及的是我国国企目前普遍存在的用工双轨制，使体制内的在编职工和体制外的员工在工资福利、社会保障、职业安全等方面呈现两极化发展，产生大量事实上不平等的劳动关系。而在国企改革的过程中，由于产权关系变化和职工身份的转变，在岗与下岗失业、企业经理人员和职工之间权力和利益差别逐渐扩大，“企业经理人员掌握了法人财产权，在企业的劳动用工、工资分配和劳动条件等方面拥有越来越大的自主权，……更多地享受了改革成果；而普通劳动者与他们的权力和利益的差别逐渐拉大，很多职工被迫下岗失业，承担了改革的代价，仍然在岗的职工也在感到逐渐丧失主人翁地位，失落感很强。”[注]荣兆祥等著：《通往和谐之路：当代中国劳资关系研究》，中国人民大学出版社2010年版，第204-205页。国有企业劳动关系的这种状况，不仅会造成企业与职工关系的紧张，而且影响了劳动者与国家的关系，是我国劳动关系发展中必须加以重视的问题。落实企业社会责任、改善劳动关系，必须从国有企业开始。

劳动关系是合作还是对抗，除了劳动者和企业两个当事主体起关键作用外，还要通过政府充当第三方力量影响、平衡二者的关系，才能形成和谐劳动关系的社会共治格局。从政府的基本职能来看，“政府一方面应当运用劳动基准、劳动监察、参与集体协商等手段协调劳动关系，促使企业提高劳动者待遇；另一方面，应当运用宏观调控、公共产品 (服务)供给等手段，为企业提供就业岗位和提高用工成本创造宏观环境和微观条件，支持和帮助企业增强其提供就业岗位和提高用工成本的能力。”[注]武唯：《构建和谐劳动关系需要政府、社会、企业、劳动者共同努力——访上海财经大学教授王全兴》，中国劳动保障新闻网2011年8月16日。就此意义而言，政府是劳动关系的主要协调者，在企业与劳动者之间不平等的关系中要更加注意维护劳动者的权益。

然而我们看到，在改革开放三十年的实践中，由于后发现代化国家赶超式的发展模式，政府将经济增长作为优先考虑的目标，使得所实施的劳动政策“在促进劳动力市场自由化、赋予企业更大的用工自主权与保障劳工权益之间更倾向于前者”[注]王瑾：《和谐社会构建中的劳动关系：冲突与协调》，《当代世界与社会主义》2008年第1期。，形成经济利益至上的政策环境。在财政税收的压力和追求GDP增长的冲动驱使下，为了经济增长，一些地方政府将创造良好投资环境、吸引投资放到优先考虑的地位，从而自觉或不自觉地使政策倾向于企业和资本的利益，对损害劳动者权益的行为姑息迁就，客观上助长了“强资本、弱劳动”现象的发展。与此同时，一些地方政府官员不同程度地追逐自身利益，将地方经济增长及其财政收入增加和自己的政绩与升迁紧密联系在一起，形成独特的利益主体，也自觉或不自觉地放弃自己作为公共利益代言人和公共产品供应者的角色，在发挥平衡劳资双方利益诉求时，过多考虑自身利益得失，造成市场经济条件下政府作为劳动关系调节者的作用缺失。

对这种现象的存在，首先要从政治的高度重新定位政府在和谐劳动关系中的地位和作用，使政府真正成为社会公共利益的代言人和公共服务的提供者，通过平衡协调社会各阶层、阶级的利益，履行社会可持续和协调发展的职能，从而创造构建和谐劳动关系的政治环境。其次，要从制度规范和政策引导方面强化政府协调劳动关系的职能，打造有利于促进劳动关系当事双方合作的政策制度环境，在法制框架下协调劳资关系，公正处理劳动纠纷，运用法律手段和政策干预措施制止各种损害劳动者权益的牟利行为，对违反劳动法规的行为进行坚决查处，树立政府职能部门在协调劳动关系中的行政监管和政策干预中的权威形象。最后，要着力于发挥政府掌握公共资源的优势，落实公共服务的责任，运用各种手段为劳动者和企业在就业、劳动工资、劳动安全、职业健康、社会保障、企业社会责任和劳动纠纷等方面提供政策、法律和行政服务。

劳动关系是由劳、资、政三方组成的社会经济关系[注]谭泓：《劳动关系：社会和谐发展的风向标》，人民出版社2011年版，第86页。，作为劳动关系的立法者、协调者、监管者和服务者，“产业关系的直接主体”[注]常凯主编：《劳动关系学》，中国劳动社会保障出版社2006年版，第220页。——政府在劳动关系系统中具有不可替代和缺失的主体地位，充分发挥政府职能，对建构我国和谐劳动关系具有至关重要的政治、经济作用。而政府要扮演好劳动关系协调人的角色，除了强化自身的履责能力，发挥职能部门的作用外，还需要借助第四方力量即社会组织在协调劳动关系中的独特作用来连接政府与企业、劳动者与政府、企业与劳动者之间的关系，完善劳动关系系统，为构建和谐劳动关系提供社会支持。

三、社会组织在构建和谐劳动关系中的社会支持作用

在形成和谐劳动关系的社会共治格局中，社会组织作为和谐劳动关系的第四方力量，具有超越三方关系利益冲突中间力量的独特优势和作用。从社会学的视角看，所谓社会组织是指人们为实现共同目标而建立的具有特定功能的社会群体。而在中国语境下，“社会组织主要由社会团体、基金会和民办非企业单位组成，是与政府、企业共同构成经济社会发展的重要力量。[注]杨岳：《我国社会组织发展的历史机遇与模式建构》，《社团管理研究》2011年第6期。”它们独立于党政体系、企事业之外，以非营利性为特征，以公益性或互益性的方式为解决社会问题、协调社会关系、提供社会服务起着政府和企业无法发挥的作用，是和谐社会建设的重要社会力量。

按照社会三部门共治的理论，以国家和政府为代表的政治社会和以资本为代表的市场社会以及以社会组织或各种志愿性社团为代表的民间社会或公民社会，对现代社会治理发挥着不同的作用。其中，“公民社会是与市场经济和民主政治相伴而生的”[注]何增科：《公民社会与民主治理》，中央编译出版社2007年版，第4页。，是作为弥补国家和市场在解决社会问题不足，协调社会经济关系的“社会第三部门”而存在的。在中国建立社会主义市场经济体系过程中，以社会组织为代表的社会主义公民社会发展，对解决由于利益格局多元化的深刻变化而产生的社会经济关系矛盾，纠正调节劳动关系冲突中政府失灵和市场失灵现象，是不可缺少的。

具体说，社会组织在构建和谐劳动关系中的地位和作用可以从以下几个方面来理解：首先，由社会组织参与的劳动关系系统对纠正在政府职能转变中因其“寻租”行为，公共产品供给方面的浪费和低效率而不同程度存在的“失灵”现象，弥补由此造成的“公益真空”[注]张自谦、毕霞：《浅析社会组织对政府职能转变的影响》，《社团管理研究》2011年第3期。，承担政府转让出来的公共服务职能起“拾遗补缺”的作用。同时，也能对政府职能部门和行政官员因追求自身利益而产生的“失能”、“失职”行为进行监督和制约，促使其更好地履行职责。

其次，在现代社会劳动关系协调机制中，由于市场对劳动力资源配置的主导作用，企业在劳动关系中总是处于强势地位。社会组织介入劳动关系系统，对遏制“强资本”更强、“弱劳动”更弱趋势的发展，为企业履行对劳动者的社会责任，平衡劳资关系提供必要的社会支持。一方面，作为公民组织的社会组织可以从倡导社会公正和公民权利的角度对企业提出社会责任的要求，督促或协助企业履行社会义务；另一方面，社会组织也可以帮助企业塑造企业文化，发展公民行为，为企业提升其社会责任能力提供服务。此外，社会组织还可以在劳资矛盾和冲突中充当调解人的角色，倡导合作共建、互利双赢的企业经营管理理念，通过沟通协调起到化解矛盾的“润滑剂”和“稀释剂”[注]王秋波：《发挥社会组织在社会管理中的作用》，《学习时报》2011年4月6日。的作用，避免劳资冲突中“两败俱伤”的局面。

其三，劳动者作为劳动关系直接当事人在劳动关系中的弱势地位需要更多的社会关注和保护，也需要更多的支持和增能服务。对此，社会组织独立于企业和政府的特殊地位不仅能使它发挥积极的作用，也承担着重大责任。第一,它可以以超越劳、资、政三方利益关系的第四方身份介入劳动关系系统，为劳动者维护其权益充当代言人，增强劳动者在劳资关系中的地位；第二，它也可以承接政府职能转变中转移出来的公共服务责任，或接受政府委托，为改善劳动者工作和生活状况提供服务；第三，它还可以发挥教育者的作用，帮助劳动者树立合理的利益观、正确的职业观和积极的工作观，提高他们的职业能力和综合素质，更好地适应工作压力和职业挑战；第四，它也可以利用自身优势组织和吸收社会资源为劳动者提供社会支持，改善劳动者生存和发展的社会环境。

但是，我们也看到，我国社会组织的发展还是一个新鲜事物，要在复杂的社会经济关系中发挥其和谐劳动关系的功能，在它们的应有功能和实际能力之间，还存在着相当的距离。其中，影响社会组织发挥作用的主要因素可以归结为这样三个方面：一是受社会文化与人们的价值观念的影响，包括政府、企业和劳动者在内的社会公众对社会组织在社会管理和公共服务中的地位和作用认知上存在不足和偏差，各种怀疑和排斥社会组织的心理和观念还无法完全消除。二是受制于社会管理体制改革进展的限制，“中国公民社会的制度环境从整体上说，还是制约大于鼓励，重要的法律法规也尚不完备”[注]俞可平：《营造官民共治的社会治理新格局》，《北京日报》2011年6月13日。，政府和企业与社会组织的信任关系与合作机制有待于进一步加强。三是社会组织在“组织的理念和使命、内部治理、组织文化建设、机构运作的制度化和自我发展能力”[注]钱宁：《非营利组织的管理风险与社会服务机构的发展问题》，载宋宝安主编：《社会稳定与社会管理机制研究》，中国社会科学出版社2011年版。等方面还存在诸多缺陷，迫切需要通过社会组织自身能力建设来加以改变。

对于社会组织发展面临的这些问题，首先需要政府改变认知上的一些偏见，特别是要改变某些官员和政府部门“把社会组织设想为政府的天然对手”[注]俞可平：《营造官民共治的社会治理新格局》，《北京日报》2011年6月13日。的观念，为社会组织发展创造良好的思想观念环境；同时，要在社会管理和服务创新方面做出更大的努力，从体制制度改革上为社会组织发展提供政治和法律保障。其次是要大力开展舆论宣传教育，引导包括企业和政府在内的社会公众认识和理解社会组织在现代社会组织体系中独特而无法替代的地位和作用，努力创造社会组织发展的社会文化环境。但是，对于改变当前社会组织在政府和企业三者关系中的弱势地位，最后一点更重要，这就是社会组织要在“参与社会管理和公共服务的专业服务能力”、“公开透明自律的自我约束能力”、“对社会责任和民生诉求的社会支持能力”、“适应社会改革和社会建设的创新发展能力”等四个层面[注]本刊评论员：《加强社会组织四个能力建设至为关键》，《社团管理研究》2011年第4期。开展组织建设，完善法人治理结构和内部管理机制，提升社会公信力和回应社会问题与公众需求的社会服务能力，才能在构建和谐劳动关系中发挥其应有的作用。

当然，我们必须看到，近年来，国家在转变社会管理观念、探索社会治理结构，改革社会管理制度，创新社会服务方面做出了极大努力，社会组织发展的思想文化和制度体制环境得到极大改善，社会组织发展获得了前所未有的机遇和好的环境条件，其社会影响力和服务社会的机会和能力也大大提高。这些变化为社会组织参与协调劳动关系，共创和谐工业社会创造了有利条件。特别需要提及的是，党和国家所确定的社会工作人才发展战略，从社会管理和社会服务创新、社会服务专业化的角度，为社会组织开展能力建设，提升其介入劳动关系领域、协调劳动关系的服务能力，促进社会服务组织的专业化，创造了更加有利的条件。

从国际经验和国内实践的发展看，社会工作作为现代社会解决社会问题、化解社会矛盾、协调社会经济关系和改善民生的重要组织体系、专业制度和社会服务部门，在社会生活各个领域发挥了重要作用。对于和谐劳动关系而言，将社会工作制度和专业服务方法引入工业劳动关系领域，使社会工作进入企业，对加强劳动者在劳动关系中的地位和劳动功能，协调劳资冲突，通过专业服务帮助企业解决后顾之忧，能够促进劳动者与企业、企业与政府、政府与企业和社会合作共赢局面的形成。因此，社会组织在其自身的专业能力建设方面，应该借助社会工作的专业制度和方法技巧来发展其服务能力，在和谐劳动关系中更好地扮演起协调者、监督者和服务者的角色。在这一方面，深圳市和珠三角地区已经做出了很好的探索。

概括起来，发展企业社会工作对政府来说，将获得促进社会主义劳动关系和谐的专业抓手和有力助手；对企业来说，将是企业履行社会责任，减少企业与社会、企业与员工的矛盾冲突，提升企业生产力和市场经济竞争力的协调者和推动者；对劳动者来说，则是他们改善弱势地位、实现自身利益和职业安全与福利的社会支持者。社会组织应该在积极引进和发展社会工作的过程中实现其追求劳动关系和谐、履行组织使命的愿景。