浅析域外行政公益诉讼的经验与启示

张 鹏

（河北广播电视大学，河北 石家庄 050071）

在我国目前施行的行政诉讼法中，尚未有行政公益诉讼的相关规定。但是随着我国社会主义法治的发展，公民权利意识的提高，在面对一些行政行为侵犯社会公共利益的案件时，人们已经开始运用法律武器维护自身的合法权益和社会的公共利益，而且我国司法机关在审判实践中也开始进行了一定的尝试。在我国的行政立法中，吸收和借鉴域外先进的立法经验，已经成为提高立法质量的重要手段。同时建立完备的行政公益诉讼制度，对于我国构建社会主义和谐社会具有极其重要的现实意义。

一、大陆法系国家行政公益诉讼的经验

团体诉讼制度是大陆法系国家诉讼制度的一个重要组成部分，它是受到古罗马的公益诉讼制度的影响，并结合本国的具体国情而逐步发展和完善起来的。在大陆法系国家，通过制定法或判例法的形式，将原告资格赋予一定的团体或组织，这种做法可以使传统的程序法在使用上更加简便和灵活，且更有利于不确定多数人的利益。

1.法国行政公益诉讼的经验

从确立现代行政公益诉讼制度的时间来看，法国是世界各国中确立时间最早的国家。法国的行政诉讼体系，是由处罚之诉、解释之诉、越权之诉和管辖之诉四部分诉讼制度组成。其中最能体现法国行政公益诉讼特色的当属越权之诉。所谓越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。［1］从越权之诉制度的性质上来看，属于客观诉讼，其诉讼目的在于保护社会的公共利益。

对于违法的行政决定，公民有权请求法院予以撤销，这是切实贯彻行政法治原则的有力保障。越权之诉恰恰能发挥这一职能，因此能够作为保护社会公共利益，保障行政法治的最为有效的手段。在法国的司法实践中，其行政法院通过一系列判例最终确立了行政公益诉讼制度的地位及运作模式。1901年3月，在Casanova案中，针对科西嘉行政长官拒绝废除市议会一项关于公共开支建立诊所的决议的决定，行政法院赋予了一名科西嘉纳税人原告资格，允许其提起越权之诉。原因在于，行政法院认为在挑战政府行政措施方面，普通公民作为纳税人具有反射性利益［2］。1906年6月，在Alcindor一案中，最高行政法院在最后的判决中明确了因违反行政决定而提起越权之诉的受案范围，即只要行政行为侵犯了申诉人的利益，申诉人就可以提起越权之诉，且申诉人的具体权利是否受到侵害不作为提起越权之诉的必要条件。［3］总之，法国的越权之诉制度对于纠正违法行政行为，促进行政法治的发展起到了非常重要的作用。

2.德国行政公益诉讼的经验

在德国，团体诉讼较其他大陆法系国家要更加普遍。它是在不特定多数人的利益，即社会公共利益受到侵害时，维护合法权益的一种救济途径。所谓团体诉讼，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。在德国，存在一些社会团体具有一定的公益性质，其可以接受具有共同利益的法律主体的“信托”，根据自己的章程和设立目的，以原告的身份提起诉讼。诉讼中，这些团体以独立的身份参加诉讼，且法院做出判决也是针对团体和被告的。如果判决的效力是有利于团体的，其成员也将间接得到因判决而带来的利益。德国的团体诉讼虽然从诉讼目的上来看是一种为了解决群体性的纠纷而采取的救济措施，但是从其本质上看并不属于群体性诉讼。团体诉讼制度是通过立法的形式将诉讼当事人资格赋予在特定领域中具备法人资格的一些社会团体，使其能够以原告的身份启动诉讼程序。团体诉讼制度特点在于提起诉讼的原告不是多数的当事人，而是由多数人组成的具备法定诉讼实施权的单一法人。而且诉讼的效果能够直接或间接地影响到不特定的多数人，并对其发挥作用。

另外，德国还有一种诉讼形式，即宪法诉讼。所谓宪法诉讼，是指公民因宪法赋予的基本权利或者其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。宪法诉讼从性质上，属于公益诉讼的范畴。在某项法律颁布实施以后，如果公民、法人、社会团体及其他组织认为该项法律侵犯了宪法中规定的基本权利，即使侵权案件尚未发生，或并未侵犯到本人的利益，也有权提起诉讼。

二、英美法系国家的行政公益诉讼

1.美国

世界各国中，美国是最早沿袭和发展古罗马公益诉讼法律传统的国家，同时也是现代公益诉讼法律制度的初始国。在古罗马公益诉讼法律传统的指引下，结合本国的特色，美国建立起了较为完备的现代公益诉讼法律制度。从立法形式上来看，美国是用判例的形式确立了公益诉讼制度。在实施过程中，又以成文法和判例法相结合的方式丰富和完善了此项制度。

美国确立行政诉讼制度的历史可以追溯到20世纪40年代，其依靠判例的形式确立并发展了私人检察总长理论。1940年，桑德斯兄弟向美国最高法院提起诉讼，将联邦委员会送上法庭。经过审理，最高法院的主审法官认为，在案件中原告的利益确实存在被损害的因素，应允许其以原告的身份提起司法审查诉讼。这一案件过去三年以后，在纽约州工业联合会“法幻诉伊克斯”案件中，针对煤炭的价格的确定问题，煤炭消费者认为工业部和煤炭局对煤炭定价过高，将工业部长和煤炭局长送上了法庭，要求法院对定价的规定进行审查。被告以上述规定并未直接侵害原告的权利，原告不具备起诉资格为由，要求法院驳回原告的诉讼请求。针对被告的这一要求，美国上诉法院在原有私人检察总长理论的基础上，对此进行了完善。即如果是出于维护社会公共利益的目的，国会既可以授权检察总长申请对行政机关的行为进行司法审查，也可以为了维护公共利益将这一权力赋予其他当事人。［4］在此之后，美国行政诉讼制度又取得了进一步的发展。

2.英国

英国的公益诉讼法律制度，与美国相比，虽然同属于一个法系，但英国却显得就较为保守。英国是一个具有判例法传统的国家，所以其行政公益诉讼的法律渊源也以判例为主。从英国社会的发展历程来看，随着公权力的逐渐膨胀，行政权力侵害公共利益的事件时有发生。按照传统的行政诉讼法的的规定，原告必须与行政行为有直接的利害关系，方能提起诉讼。这一规定将大多数没有直接利害关系的主体排斥在诉讼程序之外，而社会公共利益是涉及社会不特定多数人的利益，因此这一规定明显不利于社会公共利益的保护。英国很多法学学者和法官认为，为了杜绝政府行为对社会公共利益的侵害，对于与行政行为没有或没有直接利害关系的公民，应当为其设置一个位置。通过法律规定的途径和方式，对不法行政行为提出反对意见。由此可见，英国的法官和学者们已经意识到，传统的诉讼制度已经不足以遏制不法行政行为对社会公共利益的侵害，行政公益诉讼制度的确立成为国家法律发展的必然趋势。

在英国传统的诉讼制度中，如果出现侵害公共利益的情形，是由法务长官代表公众提起诉讼，法院会根据案件的具体情形，作出禁令、宣告或损害赔偿等形式的判决。如果公民个人以自己的名义提起上述诉讼，法院则不予支持。这种情况，在1977年Gburiet v.Union of Post office Works案件的审判中发生了变化，上议院以判决的形式撤消了上述审判原则。在这次具有历史意义的判决中，英国上诉法院院长丹宁明确指出，在社会公共利益受到侵害需要予以救济的情形下，如果拥有提起诉讼资格的检察长采取拒绝或无故拖延的做法，公民个人有权以私人检察长身份，向法院提起诉讼，并有权要求法院对实施侵权行为的人发出禁令。英国的行政法律制度，从其发展趋势来看，起诉资格逐渐趋向于更加宽大和统一，且救济手段更趋于完善。

三、域外行政公益诉讼的启示

目前世界各国行政诉讼制度的发展呈现两个方面的特征，一是将原告的起诉资格不断放宽，以使更多主体有权为维护社会公共利益而提起行政公益诉讼；二是通过立法使公益诉讼的救济渠道更加畅通，以使社会公共利益得到更加有力的保障。对域外先进行政公益诉讼立法经验的吸收和借鉴，对于我国确立行政公益诉讼制度具有重要的意义。

第一，突破传统原告适格理论，并对“诉讼利益”的概念进行重新界定。公共利益是社会不特定多数人的利益，行政机关因违法、滥用职权或超越职权等行政行为，如果对社会的公共利益造成侵害，其涉及的主体是非常广泛的，因此行政公益诉讼在原告资格的规定上应当具有广泛性。也就是说，在社会公共利益面临侵犯时，无论是普通公民，还是法人或社会组织，均有权提起行政公益诉讼。

第二，扩大行政公益诉讼的受案范围。从诸多国家行政公益诉讼的发展来看，对法院的受案范围的确定不能再拘泥于传统的做法，而是将更多类型的案件纳入到法院的诉讼范畴中，以此拓宽司法救济途径、完善司法救济手段。

第三，行政公益诉讼作为维护社会公共利益的重要救济途径，其表现形式多样化。各国公益诉讼既包括民众诉讼、也包括团体诉讼、私人检察官诉讼等类型。无论是哪种类型，均有其相对完善且与本国立法和司法实践相协和的法律体系，成为保护社会公共利益的有力保障。

第四，各国在不断拓宽行政公益诉讼原告资格和受案范围的同时，为防止“滥诉”，均采用了行政公益诉讼“法定主义”原则。这也有力地保障了司法资源的充分利用，防止不必要的浪费。其具体做法包括：一是将在法律条文中将行政公益诉讼的受案标准和范围予以明确规定，司法机关在审查相关案件中不能超越上述标准和范围。大陆法系一般采用此种做法。二是在相关法律中规定了“事实不利影响标准”或“足够的利益关系”等弹性条款，法官享有一定程度的自由裁量权，可以根据具体案情，并结合上述条款确定案件的受理和审判。英美法系多采用此种做法。

［1］王明远.环境侵权法律救济制度［M］.北京：中国法制出版社，2001.

［2］［3］王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1989.

［4］帕纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，译.北京：群众出版社，1986.