我国农村社会养老保障面临的困境及出路

魏振英

（中共聊城市委党校，山东 聊城 252000）

我国是世界上人口最多的国家，也是老龄化速度最快、老年人最多的国家。如何使越来越多的农村老年人老有所养、病有所医、住有所居，已经成为一个突出的社会问题。现阶段，农村传统的养老模式越来越不适应社会主义经济的发展，因此不断完善农村社会养老保障制度，对于促进社会稳定，构建和谐社会有着重要的意义。

一、构建农村社会养老保障体系的必要性

构建和完善我国农村的社会养老保障机制，不仅是贯彻落实科学发展观的本质要求，而且也是促进我国农村发展稳定的时代呼唤，对实现农民梦寐以求的养老梦、医疗梦有着十分重要的现实意义。

1.构建农村社会养老保障体系是建设和谐社会的必然要求

完善的农村社会养老保障体系是建设社会主义和谐社会的重要前提和基础，它有利于逐步缩小城乡差距和消除城乡壁垒；有利于促进社会公平和社会稳定；有利于维护农民利益和保障农民的权利。当前我国已经进入老龄化国家行列，而我国老年人口有近60%分布在农村，这些年，我们国家把工作的重心和重点放在了城市人口的养老问题上，出台了一系列的政策和法规，但对于占老年人口大多数的农村养老保障而言，却没有形成完整系统的体系和框架。党中央提出要构建社会主义核心社会，到2020年其目标和任务就是要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，所以农村养老保障问题理应成为我们现在和将来一段时期重点解决的问题，否则，和谐社会的建设必将成为一句空话。

2.构建农村社会养老保障体系是切实解决”三农”问题的关键所在

农业、农村和农民问题是目前制约我国农村经济发展的瓶颈之处，而落后的农村社会养老保障制度是瓶颈中的瓶颈。建立和完善农村社会养老保障制度，是解决“三农”问题的一项重要内容，长期以来，养老难、看病难是社会中普遍存在的现象，但相比城市居民而言，农民的状况更令人堪忧，并没有实质性的建立有关农民和农民工的农村社会保障制度，来解决他们的社会养老和医疗卫生问题。在我国着力推进现代化的过程中，制度方面的缺失使得“三农”问题的解决更是难上加难，只有逐步建立和完善各项农村社会保障制度，切实地解除农民的后顾之忧，才能有效地推进城镇化进程。

3.构建农村社会养老保障体系是应对农村人口老龄化高峰期的现实需要

国际上，一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。根据《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，全国60岁及以上老年人口达到1.671 4亿，占总人口的12.5%，其中有75%的老年人口分布在农村地区。不可否认，未富先老是我们面临的现实国情，而且人口老龄化的速度发展很快，形势非常严峻。根据预测，2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%，比城镇的比率高出4.8个百分点；到2040年预计我国60岁以上的老年人口将有4亿，其中农村老年人约占2.6亿，这预示着我国老龄化时代的真正到来。因此，在这将近30年的时间里，如果我国还不高度关注农村养老问题，尽快健全农村养老保障制度，未来我们将无法应对老龄化社会带来的各种各样的挑战，老龄化问题必将成为影响和谐社会建设的一大危机。

二、当前我国农村社会养老保障面临的现实困境

农村社会养老保障是我国社会保障体系的重要组成部分，改革开放30多年来取得了令人瞩目的成就，但在发展过程中依然存在很多不容忽视的问题。当前我国农村社会养老保障面临的现实困境主要表现以下几个方面：

1.制度方面存在缺失

我国农村社会养老保险制度始于20世纪80年代，发展到现在已经经历了起步、调整和整顿阶段，预计到2020年将在全国普遍实行新型农村养老保险。在取得了一定突破和进展的同时也存在着许多的问题，主要表现在：第一，制度的保障水平低。2008年我国农村居民人均纯收入为4 760.6元，而新型农村基本养老保险中每人每月55元，全年共计660元，基础养老金待遇水平仍然属于较低水平，这些相对于城镇职工基本养老保险金存在相当大的差距；尽管交55元但对于无经济来源的农村老人而言也是一笔不小的数目，再加上经济发展、消费水平提高和物价上涨等因素的影响，领到手的养老金对于农民现实的生活来说，只是杯水车薪，不能起到制度应有的保障作用。第二，制度的可持续性差。农村社会养老保险制度是个长期的制度，应该具有相对的稳定性。而自农村社会养老保险制度试点以来，国家的政策出现来回波动，例如，1992年民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，然而没过几年国务院就做出新规定，停止接受新业务，清理整顿已有业务。这样缺乏稳定性，不仅会影响到这一制度的可持续发展，也会大大降低农民对这一政策的信任度。第三，制度的社会性缺乏。大部分农民参加养老保险都是自己缴纳保额，政府和社会很少对其进行实质性投入和补贴。因此，我国目前养老保险制度实际上更接近商业保险制度，国家对农村养老费的“政策扶持”失去了现实作用，可以说根本不具备应有的“社会性”，而是一种自我保障性质的储蓄性养老，或者说是一种政府办的储蓄性商业保险模式。

2.传统养老模式受到挑战

在我国，农村传统养老保障是建立在依托土地之上的家庭养老，这种养老模式得以延续千载，应该说有其合理的一面。但是，随着工业化和城市化进程的加快，地方政府为增加财政收入，不惜低成本征用农地，并以市场价格转手，致使耕地不断减少。所以，基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。随着农村土地养老保障不断弱化，农村家庭养老方式面临着严峻的挑战。首先，经济供养不足，老年人生活困难。计划生育政策的实施，使家庭人口数量逐渐减少，家庭趋向小型化、核心化，这使养老所需的人力资源不足。其次，生活照料难以实现，老年人生活不便 。目前，农村中大量出现“空巢家庭”和“隔代家庭”，农村老年人不但得不到子女的经常照料，还要担负照料子女下一代的责任。最后，缺乏精神慰藉，老年人孤独寂寞感加深。由于“空巢家庭”的增多，子女迫于竞争、生活压力，与老人见面、情感交流的时间减少，农村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天伦之乐。

3.政府责任不到位

目前，我国还没有建立比较完善的农村养老保障体系，原因是多方面的，其中一个主要原因就是政府的责任不到位。一是制度建设不到位。由于制度不健全，农村社会保障缺乏规范管理，导致资金的征缴、管理、发放和监督不清，责任不明。二是社会公正理念不到位。政府没有动态地考虑到农村养老社会保障的建设与城市的衔接问题，投入严重的不足，致使农村和城市养老保障的差距日益扩大。三是财政支持不到位。一些地方政府将社会保障投入看成是负担而不是投资，所以很容易在财政投入上过多地苛刻，由于缺乏政府的财政支持，农村社会保障制度没有走上健康发展的轨道。四是法律保障不到位。法律制度的缺失，导致保障对象不够明确，保障资金来源不够稳定，保障标准不够一致，这样给农村社会保障体系建设带来一系列的问题和困难。

4.管理方面不够规范

我国农村社会养老保障的管理存在不合理之处：一是管理体制不规范。我国农村养老保险制度更接近于商业保险制度，但是它却缺少商业保险运作的机制和经验，而且由于缺乏专业的管理人才，农村社会保障的管理漏洞较多，致使养老基金管理机制存在较大的缺失。二是管理机构混乱。目前农村养老保险基金的管理与运营在一些地区要么无专门机构管理，要么出现多个部门管理，造成管理混乱的局面，导致全国部分地区出现城乡分割、条块分割和各自为政的现象。三是管理效率不高。农村社会保障资金由中央发放到地方政府之后，被挪用挤占的现象相当普遍，或用于解决地方财政困难，或用于投资其他项目，使政府无法兑现对农民的承诺，致使保障基金缺乏安全性和流动性，严重损伤了农村居民参保的积极性。

三、构建农村社会养老保障体系的新思路

在当前全面构建社会主义和谐社会与社会主义新农村建设的背景下，构建完善的农村养老保障体系至关重要。针对目前农村社会养老保障面临的现实困境，提出解决问题的新思路及对策。

1.完善农村社会养老保险制度

农村社会养老保险是政府的一项重要社会政策，是我国农村社会保障制度的重要组成部分。随着农村经济体制的改革、农村计划生育政策的落实、人口老龄化进程的加速，客观上增加了建立并完善农村社会养老保险制度的需求。作为一种正在完善中的保障制度，其关键就在于解决目前影响农村社会养老保险工作开展的各种问题。为此，第一，确立农村社会养老保险的法律地位。通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，出台新型的法律规范，逐步实行城乡居民统一养老保险制度。第二，加大推行农村社会养老保险制度的力度。首先在基金的筹集方面，政府的支持引导是关键，要加大财政扶持力度，使全体社会参保人员享受同等待遇；其次在基金管理方面应拓宽农保基金增值渠道，做到基金收支平衡，同时健全监管机制，加强基金监督管理力度。第三，加大宣传力度，增强农民的参保意识。要把国家的政策以及参保者所享有的权利给农民讲透，充分利用全国开展的新型农村合作医疗保险的大好契机，使农民放心投保，激发农民的参保意识和主动性、积极性。

2.积极探索和建立多元化农村养老模式

据统计，目前农村老龄化水平为14.2%，比城镇高3.5个百分点，当前我国农村养老形势尤为严峻，应立足于农村地区的实际，探索出家庭养老、社区养老和社会养老三者相结合的农村“多元化养老新模式”，以缓解当前农村的赡养危机。

（1）家庭养老。在我国农村，“养儿防老”的观念已经根深蒂固，农村家庭养老仍是我国农村养老的主要形式。随着“421”型家庭、空巢老人等的增多，子女们对自己父母生活方面的照顾压力加大，传统的家庭养老模式受到极大挑战。尽管这种模式存在很多问题，但并不能否定家庭的养老价值，而应充分发挥出家庭的养老功能。为此，我们应大力加强农村精神文明建设，弘扬孝道文明、培育孝道文化，为家庭养老提供良好的道德文化环境；大力加强立法工作，充分保障农村老年人的合法权益，出现家庭养老纠纷通过农村基层组织的劝解和教育进行及时协调处理。

（2）社会养老。随着我国计划生育政策的实施和推行，加上多数年轻人外出务工，造成农村两代人分居的现象较为普遍，一些老年人的养老观念也在发生改变，已开始接受一些新型的养老模式，如社区养老、养老保险等社会养老模式。2009年中央明确提出“建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”，并从当年开始试点推行，成果逐渐显现。农村养老保险实行个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的基金筹集模式。

（3）农村互助养老。农村互助养老模式是介于家庭养老和纯社会化养老之间的一种新型养老模式，它不仅符合传统养老习俗，而且还丰富了老年人的生活，促进了社会和谐。例如，2008年河北省肥乡县创建第一家农村互助幸福院，在全国率先探索实施“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”养老新模式，走出了一条符合农村实际、具有当地特色的低成本“精神养老”之路。这种新型模式保障了农村老人享受社会的公共设施服务，也弥补了政府在养老服务方面的不足。但作为新生事物，它也面临着保障资金不足、发展项目单一等问题，需要政府进一步规范和扶持。

3.政府应充当主导角色和承担相应责任

当前，农村社会养老保险可以调节和缩小城乡之间的收入差距，也具有收入的再分配功能，因此应该主要由政府来提供。而各级政府只有厘清各自职责，才能充分发挥其主导作用。首先是政府的监管责任。只有严密监管，农村养老保障的各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益最大化。为保证农村社会保障资金的安全运营和保值增值，政府有必要积极推动新闻媒体和网络媒体进行舆论监督，以弥补政府监管机制的缺失。其次是政府的财政责任。加大政府对农村社会养老保险的转移支付力度、财政支持力度，实现公共服务均等化目标；同时创新构建各级政府在农村社会养老保险中财政资金供给机制，完善现行的分税制预算管理体制，解决好各级政府职能的合理设置及相应的财力保障问题。还可以通过征收社会保障税来开辟新税源，允许农村社会养老保障基金投资资本市场使其保值增值。最后是政府的道德责任。政府要通过各种形式，大力弘扬孝文化的精华，倡导中华民族敬老养老的传统美德，通过签订赡养协议书，使得年轻人更好地孝敬父母，在广大农村形成一种“养老”的良好氛围。

4.合理运用权变原则实现区域平衡

针对我国东西部地区发展不平衡的现实国情，运用管理学中的权变原则，在我国发达地区和欠发达地区根据各自情况，建立符合当地经济发展状况的农村养老保障制度。农村发达地区由于城镇化进程发展较快，有可能在短期内完成城乡社会保障一体化，可以建立一种如镇保的农民市民化保障制度作为过渡方式。而在一些城镇化发展水平不高的欠发达地区或贫困落后的农村地区，中央政府及各级地方政府必须发挥其社会资源的再分配功能，政府必须承担为特定老人群体提供养老保障责任，通过非纳费型社会救助型养老金来进行，为早日能够实现城乡一体化的社会养老保障制度做好前提准备。通过不同地区不同发展情况的不同做法，在农村社会保障的建立和完善过程中达到一种相对的平衡，从而确保农村经济和社会的稳定与发展。

5.完善农村社会养老保障的法律法规

当前，由于没有形成完备的法律体系，我国的农村社会保障事业无法获得健康发展，根据我国农村养老问题的长期性、紧迫性和艰巨性，立法机构应尽快制定相关基本法——《农村社会养老保险法》，而不应把它和企业职工、国家工作人员统归在《社会养老保险法》中，以提高《农村社会养老保险法》的层次和效力。在此基础上相关机构制定单项法规，如《农村最低生活保障条例》、《农村社会救济工作条例》等，以推动当地农村社会养老保障事业更好地开展。不断增强农村养老保险法律规范制度设计的科学性和可操作性，确定合理的基金筹集方式和档次，扩大覆盖面，提高保障能力。农村养老保险基金的筹集方式应坚持国家、集体、个人分担的原则，建议以立法形式明确三者在农村社会养老保险资金筹集当中应承担的责任和比例。在全国范围内根据不同地区的经济发展状况，设计不同的筹资档次，具体根据投保人自身的承受能力和意愿进行选择。

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［2］朱荣华.人口老龄化背景下的安徽省农村养老保障问题研究［D］.长春：吉林大学，2009.

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