以工业化、城镇化和现代化推进苏北城乡一体化

2013-04-07张春龙

唯实 2013年2期

张春龙

张春龙

在2012年4月中旬召开的全省苏北工作暨扶贫开发工作会议上，江苏省委省政府明确提出，要将城乡发展一体化作为加快苏北发展的一个重要内容。近期我们课题组通过调研，认识到苏北地区在重点工程（主要是“万顷良田建设工程”和 “康居示范村建设工程”）的推动下，城乡建设初具“一体化”形态，但苏北地区在城乡发展一体化过程中面临的问题不容小视，应当引起有关方面的重视。

一、苏北城乡发展一体化的进展特点

目前，苏北地区有些市县已经提出“城乡发展一体化”的口号或已确定为发展战略之一，虽然尚缺乏整体推进的规划和推进措施，但在城乡建设的一些方面已开始“三集中”实践和探索，正在形成以相对落后经济为基础的城乡发展一体化格局。

1.建立在相对落后的经济基础之上

经济基础相对落后对城乡发展一体化的影响主要表现在两个方面∶一是工业发展实力相对薄弱，吸纳本地劳动力就业的能力有限。虽然苏北工业这些年一直保持了较高的增长速度，但其整体相对于苏南地区仍显薄弱。不仅如此，苏北的很多市县产业定位仍然比较模糊，尚没有建立起与本地经济社会发展相适应的产业优势。工业发展实力薄弱导致的直接后果是不能有效解决本地的劳动力就业，因此仍然有差不多二分之一的苏北劳动力在外地打工，间接后果就是不能为家乡城乡发展的一体化奠定坚实的基础。二是农业尚不具有竞争力，土地向规模集中的效益没有完全显现。目前苏北地区正通过土地流转实行土地的规模化经营，出现了一些规模不等的农、林、渔、禽养殖基地，现代农业、高效农业、生态农业也正在迅速发展之中。但是，由于产业结构仍然是以传统产业为主，在农业总产值中，仍以农林牧副渔为主，现代农业所需的龙头企业、市场体系、社会化服务体系尚发育不全，在引进新品种、特色产品和新技术方面步伐缓慢。这直接影响了土地规模集中的效益以及吸引力，再加上部分农民不愿舍弃自家耕种的土地，土地流转受到一定程度的影响。

2.重点工程建设是推进的主要手段

2008年以来，省国土资源厅在全省组织实施了以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为核心内容的“万顷良田建设工程”试点工作，推动了苏北地区城乡一体化的发展，成为一些苏北市、县土地集中、人口集中的典型示范，有效新增了这些地区的耕地面积，部分缓解了用地矛盾，为农业现代化提供了基础平台，也为城乡一体化拓展了用地空间，而且推动了农村发展方式转变和生产力水平提高，促进了农村居民居住环境改善和生活水平提升。2005年，江苏开始推行“康居示范村”的建设工作，目前已经有很多苏北县重点实施，建立了大量以人口集中居住为主的康居示范村。应该说，无论是“万顷良田建设工程”，还是“康居示范村工程”，在苏北地区促进了土地的规模化种植和经营，为现代农业和高效农业的发展奠定了基础，同时以更好的交通、设施、配套条件引导了农民集中居住，有效促进了城乡统筹发展，也使农村正经历着一场前所未有的生活方式变迁。

3. “三集中”发展模式正在形成

苏南经济持续高速发展，城市化进程加快，造成土地资源紧张，人地矛盾突出，这一现象催生了以科学集约用地为主线，促使经济步入可持续发展轨道的新型“三集中”发展模式。目前，苏北地区已步入经济社会发展的快车道，也将面临人地矛盾突出的问题。在这种情况下，虽然苏北部分市县只是在近期才正式提出“三集中”，但一些县、镇已经在按照“三集中”的模式推进。目前，苏北的一些市县已经形成了一大批具有较大规模的工业园区，集中了一大批具有较大影响力的知名企业。即使在一些乡镇，目前也正在按照工业向园区集中的要求建立自己的工业园区，集中了一些规模企业。在土地集中方面，苏北地区的农业一直占有重要的地位，但在劳动力大量外流及土地效益相对下降的情况，规模化经营成为一种必然趋势。与此同时，苏北地区的人口集中也正在形成，其推动力主要是城镇区域在不断扩大后被征地农民的集体安置和前面提到的康居示范村的建设。

虽然说城乡发展一体化就是要统筹城乡整体发展，涉及到城乡发展的方方面面，但苏南地区城乡发展一体化推进的经验表明，“三集中”是实现城乡发展一体化的重要内容和主要手段。虽然苏北地区现有的“三集中”还存在制度、政策、措施的不完善，但“三集中”的路子正在形成。

二、苏北城乡发展一体化中存在的主要问题

目前苏北各级政府正在抓住我国产业转移的历史机遇，试图实现本区域的跨越式发展。调研发现，无论是苏北的省辖市，还是县城乃至乡镇，都提出了雄心勃勃的建设大城市、中等城市或小城市的规划并已开始实施。但从城乡发展一体化的视角来看，明显存在以下几个方面的问题∶

1.重视城镇空间扩大，忽视城乡整体谋划

尽可能地扩大城市（镇）规模，是目前苏北市、县、乡镇政府的一项重要任务。一些县明确提出，要在未来10多年的时间内，县城区区域人口要达到50%。因此，在这些城（镇）区，城镇建设的工地到处可见，大面积的土地等待或正在开发施工，区别于旧城（镇）的新城（镇）已经差不多成型。从有些市县、乡镇领导不分日夜忙于征地拆迁，急切“腾地”用于城镇建设（包括大量工业用地）的情况来看，这些城（镇）区的面积在迅速地扩大。与此同时，一些农村地区过于关注工程和项目建设，比如前面提到的“康居示范村建设工程”和“万顷良田建设工程”，由于缺乏整体性、综合性、长期性的规划，难于适应城乡发展一体化的要求，发展的可持续性受到严峻挑战。就总体而言，苏北地区的城镇规划布局普遍不够合理，功能定位不够清晰，城镇建设和居民集中聚居点建设存在一定的盲目性和无序性，这种盲目无序的扩张现象在苏北的乡镇尤为突出。比如苏北某镇，整个行政区域仅有5万多人，却提出要在未来打造成为具有10万人规模的小城市。

2.重视康居示范村布点，忽视人口的规模效应

由于农村人口集中居住区建设，特别是康居示范村建设在改善农村人居环境方面效果明显，而且能够节约土地资源，又可以获得一定的奖补资金，因此苏北乡镇对农村人口集中居住区特别是康居示范农村建设高度重视，几乎每一个乡镇都在进行康居示范村的撒网布点并已初具规模。但目前苏北的农村人口集中居住点明显缺乏城乡发展一体化的整体考虑，主要表现为∶一是缺乏科学的规划或者规划水平不高。一些乡镇康居示范村的分布非常零散，有些点仍以原村为基础进行改造。这种居住点的建设一方面会影响农村居民向城镇的集中，另一方面会使城镇服务功能减弱，城镇承载能力不足。二是一些人口集中居住区的人口规模效应没有充分体现。一些康居示范村人口规模明显偏少，有的仅仅规划入住几百户人家，1-2千人。如果以此规模形成较为完备的水、电、排污等基础设施和商业、教育、医疗、文化等服务设施，入住农民承担的建设成本会提高，这些设施也会因利用不足而造成浪费。

3.重视基础设施的建设，忽视公共服务的建设

在省级层面长时间持续性的投入和地方政府的高度重视之下，苏北地区除了一大批交通、能源、水利、民航等重大基础设施已经投入使用外，区域之间的连接公路设施和一些与农民生活息息相关的用水、用电、生产设施已达到较高的水平。但与“硬件”形成鲜明对比的是，作为“软件”的公共服务明显受到忽视，城乡基本公共服务存在明显的不均等。公共服务的一体化是城乡发展一体化的重要内容。仅从政府提供的城乡基本公共服务的水平来看，目前苏南地区已经基本实现了城乡的高位均等，而苏北地区不仅整体服务和保障水平偏低，而且存在明显的城乡差别，这显然是苏北地区城乡发展一体化的“短板”。

4.重视征地拆迁的速度，忽视被征地农民的利益

在调研中我们发现，为了加快城镇建设（特别是快速扩大城区和镇区的规模）和保障工业用地需要，苏北各级政府高度重视城镇郊区的征地拆迁工作，镇级政府领导直接驻村督促征地拆迁工作定期完成，是苏北地区一种较为普遍的现象。正是在政府的高度重视下，苏北地区在征用城镇建设用地、工业用地以及宅基地整理与村庄整治（比如康居村建设）中推进速度很快。一些地区不顾自身实际，盲目求快，在一定程度上损害了被征地拆迁农民的利益，而且就业服务和相关保障方面未能及时跟进。目前苏北的征地拆迁过程，包括康居示范村建设拆迁，被征地拆迁农民所获得的房屋拆迁补偿往往不能购买拆迁安置区或康居示范村中的房屋，一般来说，个人需要另外再付1/3-1/2的房款，大概是5-10万元。这对于很多苏北地区的农民家庭来说是一笔非常大的支出，对其生活造成了巨大的压力。目前，征地拆迁的补偿偏低是苏北地区征地拆迁难度较大的主要原因，也是大量乡镇领导干部需要进村驻点督促拆迁工作的重要原因。要特别注意的是，矛盾纠纷在苏北征地拆迁过程时常出现，工作稍不到位就可能导致矛盾激化或引起群体性事件，影响社会秩序的稳定。

另外，苏北地区还面临着城镇规模扩大和工业快速发展的土地“瓶颈”。受国家宏观调控影响，城镇建设用地限制很紧，余地很小，许多项目无法正常实施。在我们调研的部分县域，很多乡镇只有10-20亩的建设用地指标，少数乡镇甚至没有建设用地指标。而且一些乡镇周边均被基本农田包围，新增项目建设用地很容易陷入用则“踩红线”、不用则项目无法实施的“两难”境地。