在改善民生和创新管理中加强社会建设

童 星

在改善民生和创新管理中加强社会建设

童 星

建设中国特色社会主义的总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设“五位一体”。其中，社会建设占有极其重要的地位。必须在改善民生和创新管理中加强社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

一、社会建设与社会管理二者不可或缺

长期以来，我们只知道狠抓政治建设、经济建设和文化建设，后来其顺序改为经济建设、政治建设和文化建设，相应地就有了机关、企业和事业单位。改革开放以后我国把奋斗的目标定为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。2003年中央提出科学发展观以后，才逐步有了社会建设和生态建设的提法，直至现在形成“五位一体”的总布局。

党的十七大开始将社会建设的重点确定为改善民生，将其总目标与截至2020年的阶段性目标分别确定为构建和谐社会与实现“五个有所”。由于改善民生的工作涉及政府的许多部门（如教育、卫生、人社、住建等），出于统筹和协调之需要，有些地方的党委和政府成立了社会建设委（部、局），但因为中央未设相应的机构，更多地方的党委和政府内部也没有这样的统筹和协调机构。

2011年2月，鉴于国内外形势的变化和急需，中央开始强调加强和创新社会管理，并将中央政法委系统的综治委（社会治安综合治理委员会）更名为社管委（社会管理综合治理委员会），由于政法委、综治委在全国有一个相对完整的系统，于是很快就在全国上下形成了负责社会管理的工作体系。

如此一来，矛盾就开始产生了：有社会管理组织系统而缺乏统筹协调社会建设工作机构的地方，渐渐出现重社会管理、轻社会建设，甚至用社会管理冲击社会建设的现象；同时有社会管理组织系统和统筹协调社会建设工作机构的地方，在工作中难免磕磕碰碰。实践中产生的矛盾又往往同学科间的矛盾交织在一起，法学界常常强调和突出社会管理的重要性，却不经意间忽视了社会建设；而社会学界则相反，常常强调和突出社会建设的重要性，反对用社会管理来冲击刚刚开始不久、还很任重道远的社会建设。

其实，社会建设同社会管理二者不可或缺。加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。为了建成和谐社会，必须狠抓两手：一手抓保障供给、公共服务，以实现“和”，即人人有饭吃的目标，引申为人人的基本生活需求都能得到满足，这就是狭义的社会建设；一手抓理顺关系、化解矛盾，以实现“谐”，即人人能说话的目标，引申为人人心情舒畅，这就是社会管理。狭义的社会建设加上社会管理，就构成广义的社会建设，它同经济建设、政治建设、文化建设、生态建设一起组成“五位一体”的中国特色社会主义现代化的总体布局。而政府职能定位中的“社会管理、公共服务”就是讲的这两手。

二、四个“加快形成”是关键抓手

十八大提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”可以说，“四个加快形成”就是加强和创新社会管理的关键抓手。

首先是社会管理体制。十七大曾提出过关于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，现在将“格局”改为“体制”，因为格局的内涵要比体制更宽泛，这一改动显得表述更为贴切；并增加了一条“法治保障”。有人将法治保障理解为党委和政府以法治为手段来进一步加强社会管理（和社区管理），这样的理解似乎不妥。我以为这实际上是指要用法治来规范党委、政府、社会、公众这四大主体的行为，用法治来处理这四大主体之间的关系。现在在社会管理中到场的主体往往只有党委和政府两家，如果二者之间有了矛盾，开个常委会就能解决问题，然而一旦现代社会组织大批出现并参与到社会管理中来，那么规范并处理党委、政府、社会、公众四大主体的行为和相互关系就只能依靠法治。

其次是基本公共服务体系。保障供给、改善民生离不开纵横交错的公共服务体系，党和政府的惠民政策也离不开自上而下的递送体系，否则改善民生的一系列惠民政策就缺乏可及性与可得性。这套体系的建设需要政府主导，需要公共财政支撑，但也不能由政府独家包揽；需要已有的企业事业单位参与，当然由于企业的本性是趋利，事业单位的支出也要得到补偿，因此政府应当采用购买服务、财政补贴、政策优惠等手段予以扶持；更需要培育和支持一大批公益服务型的社会组织加入进来。现在的突出问题在于广袤的农村地区缺乏公共服务，日趋“空心化”，因而急需加强农村公共服务的递送。只有建立健全了覆盖城乡、均等化、可持续的基本公共服务体系，才能确保改善民生的政策举措落地生根。

再次是现代社会组织体制。无论是加快形成社会管理体制还是加快形成基本公共服务体系，都离不开面广量大的社会组织的参与。然而我国的传统就是“大政府、小市场、无社会”，改革开放30多年来，市场逐渐得到培育和发展，社会却仍然受到抑制，许多人对社会组织始终抱有戒心，因而社会组织发展曲折坎坷。2008年汶川地震以后，众多社会组织（尽管其中不少还是不合法的）以其救灾扶贫、奉献公益的行动赢得了人们的赞许，此后政府逐步放宽对社会组织的限制，如公益慈善组织、福利组织、社区服务组织等先后被允许无须政府业务部门主管，可直接向民政部门申请注册登记。十八大更是明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，按此要求，不仅今后成立新的社会组织不再需要政府业务部门主管，而且现有的社会组织也将同主管的政府部门真正脱钩，实现“政社分开”。可以说，培育和发展社会的时代已经到来。

最后是社会管理机制。长期以来，我们习惯于应急维稳，形成了“刚性维稳”的机制，尽管得到了“控制住局势、防止其恶化”的效果，但总是穷于被动应付，常常陷入尴尬局面。其实，任何突发事件和公共危机的发生都是有原因的，这就是客观存在的社会风险。因此，不仅在发生公共突发事件时必须迅速有效地实施应急处置，确保社会稳定，而且要在事后通过认真排查原因以发现问题、寻找漏洞，从而采取切实措施解决问题、堵塞漏洞，达到化解危机之效果，更要从源头抓起，在重大政策决策出台和重大建设项目开工以前做好社会稳定风险评估工作，防患于未然。也就是说，应当把事先源头治理、事中应急处置、事后危机化解相结合，实施全过程动态管理。

三、阻断与化解社会矛盾的制度安排

社会建设和社会管理的目标都是构建和谐社会，这就不能回避社会矛盾。当前我国社会矛盾错综复杂，其主要形式包括：暴力群体性事件，即“泄愤事件”，其烈度最强、数量最少；具体利益冲突，即“维权事件”，其烈度次之，数量较多；集体性敌视，其烈度更次之，数量很多；普遍的社会不满，其烈度最弱，但数量最多。依据矛盾冲突的烈度和数量规模，可以构成一个“冰山模型”，从上至下分别呈现四层：暴力群体性事件、具体利益冲突、集体性敌视、普遍的社会不满。

为了阻断与化解社会矛盾，需要设计一整套制度安排。所谓阻断，就是阻止与切断社会矛盾由冰山下层的形式转化为上层的形式；所谓化解，就是促使社会矛盾由冰山上层的形式转化为下层的形式，并最终消解。

针对暴力群体性事件和具体利益冲突，需要构建事中的应急管理（含维稳）制度，事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访与仲裁）制度和事先的社会稳定风险评估制度。如果回应及时、适当，信息公开、透明，则可以减少因“乌合之众”的原因所造成的集体无意识和集体不负责行为，降低具体利益冲突向暴力群体性事件转化的概率，减轻其对政治和社会系统的冲击。而如果事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访与仲裁）制度扎实、高效，则可以将大量的具体利益冲突吸纳在制度之内，减少具体利益冲突向暴力群体性事件的转化，降低暴力群体性事件的总量；且由于发现了问题、找到了漏洞，并在一定程度上解决了问题、堵塞了漏洞，从而有利于防止同类具体利益冲突的再次发生。如果社会稳定风险评估制度是认真而非敷衍的，是有“战略地位”而非“略占地位”，与之相应的政策决策与重大项目建设是适当的，并且其执行过程是有备的，则可以大幅减少因政策和发展问题而引发的具体利益冲突。

针对集体性敌视，需要构建公平竞争制度与公平的社会保障制度。当前，竞争已经普遍化、持续化，但“公平”注意得不够，甚至许多政策和做法仍在不断地制造人为的差别和等级，优待暂时得胜者，排斥一时失利者，导致“赢者通吃”，加剧分化。这种状况必须尽快得到扭转，维护公平应是政府施政的首要原则。而通过搭建公平竞争的平台，实施公平的社会保障，就可以有效地进行社会整合，减少因社会排斥而产生的身份区隔，进而减少集体性敌视。

针对普遍的社会不满，需要构建政务公开、社会监督制度和民主决策制度。许多民众的不满源自知情权与话语权的需求得不到满足，以及由此引发的对不公平乃至腐败的传言和义愤。因此公共部门（包括国有企业和事业单位）的政务需要公开并接受公众监督，尽快实施各级财政预决算公开，各类公务办事原则、流程及结果公开，“三公”消费公开，领导干部的离任审计、个人与家庭财产申报、个人与家庭重大事项报告及其公开，建设“阳光政府”。而民主决策制度能改变目前过分重视科技理性、领导决断与专家话语，而将公众排斥在政策过程之外的状况，通过建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益维护机制，倡导并落实“走出去”与“请进来”，完善底层群众的政策参与。

总之有矛盾不可怕，可怕的是缺乏阻断与化解矛盾的制度安排。只要认真建立健全上述一系列制度，我们坚信一定能够收到化解矛盾、理顺关系之良效！

（作者系南京大学政府管理学院教授，博士生导师）

责任编辑：黄 杰