创新农村公共产品和公共服务供给机制的思考——以靖江市为例

顾利华 吴一江 刘德基 郁 雷

创新农村公共产品和公共服务供给机制的思考——以靖江市为例

顾利华 吴一江 刘德基 郁 雷

2012年初，江苏省靖江市被省委、省政府确定为全省13个农村改革试验区之一，并作为中央农村工作领导小组办公室农村改革试验联系点，承担“创新农村公共产品和公共服务供给机制”的改革试验任务。靖江市委、市政府按照省委、省政府的统一部署，结合全市经济社会发展实际，加强领导，精心组织，健全机制，落实责任，把推进改革试验作为率先基本实现现代化的重要抓手和进一步改善农村民生的重要载体，在靖江市马桥、东兴、新桥、生祠、孤山、西来六个镇进行“5+1”试验探索，不断创新和完善农村公共产品和公共服务供给机制，推进城乡基本公共服务均等化，促进全市新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化融合”和城乡一体化发展，取得了阶段性成效。

一、先行先试，积极探索，把推进农村公共产品和公共服务供给均等化作为攻坚点和突破口

（一）深入调研，精心组织，确保改革试验落到实处

靖江市委、市政府在统一思想、深入充分调研的基础上，出台了《靖江市创新农村公共产品和公共服务供给机制改革试验方案》和“实施意见”，结合靖江市实际情况，着重围绕新型社区管理、农村居住环境、现代农业发展、农民集中居住、农村社会事业五个方面，大胆先行先试，积极探索创新。明确了改革试验的目标任务是：积极探索“多元化供给、均衡化配置、精细化服务”机制模式，体现“城乡逐步均衡、供给制度优化、投入保障到位”的目标方向，围绕供给什么、谁来供给、如何供给的思路，重点在政策和机制层面积极探索，力争通过3～5年时间，基本构建政府主导、市场参与、社会补充的农村公共产品和公共服务供给格局，努力实现农业基础设施、农业科技研究、农村生态环境保护、农村义务教育等纯公共产品和公共服务，农村社会保障、农村公共卫生、农村公共安全、农村公共文化、农村体育设施、农村养老设施、农机农技推广、农村水电气工程、农村通村道路等准公共产品和公共服务的优质、充分、高效供给。

（二）先行先试，专题探索，“5+1”改革试验取得阶段性成效

1.创新新型社区管理服务机制

新桥镇为了进一步完善基层政府行政服务机制，大力开展城乡社区服务中心规范化建设，全面推行“一委一居一站一办”（党委、居委会、管理服务站、综合治理办公室）社区管理服务新体系，打造社区一站式服务中心，实行“开放式办公、一站式受理、一门化服务和网格化管理”，基本建成城乡社区“10分钟便民服务圈”。实现群众需求表达汲取、意见反馈、村务监督、责任分担、社区志愿者管理等渠道通畅，公开透明，方便快捷。建立并完善新型社区物业管理市场运行机制，由业主委员会选择社区物业管理的供给主体。

2.创新农村居住环境服务机制

西来镇通过建立专业化管护、监督队伍，扎实开展村庄环境整治。完善了农村河道、公路、绿化、保洁“四位一体”综合管护机制，构建了“政府主导、社会捐助、农民参与”的管护经费长效投入机制，健全了农村垃圾收集处理机制，全面形成“组收集、村集中、镇中转、市处理”的农村垃圾处理模式。建立农村河道轮浚机制，每3～5年疏浚农村河道一次，不断改善农村水质，达到三类地表水标准。实质性推进“完善农村垃圾处理系统”、“完善农村环境长效管护机制”两个试验项目。着手建立村庄环境监测通报机制，对村庄的大气、水、地表环境实行定期监测，实时发布，发现问题及时整改。

3.创新现代农业发展服务机制

重点在农业产出效益、农业科技进步、农业产业化经营、农产品市场信息服务、农业生态环境和农业支撑保障等方面求突破。对生祠镇现代农业综合示范园区和8个镇级农业科技示范园区实行政策聚焦、项目集聚和产业集中，促进传统产业转型升级，加快形成“一园一特”、“产业兴园”的良好格局。在此基础上，创新、完善农业发展服务机制。一是完善农村土地流转服务机制，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励和引导农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式流转土地承包经营权，切实维护农民的合法权益。二是强化农业技术服务机制，对农业生产的气象、地质、病虫害等实行先兆预警，积极推广高效适用的农业新品种、新技术、新机械，提升农业综合效益。三是建立农业市场信息服务机制，组织“农超对接”、“农企对接”、“农校对接”、“农市对接”活动，提升市场竞争能力。四是建立现代农业扶持机制，在金融、税收、工商、审批、项目服务等方面实行政策倾斜，扶持农业产业园区、农业龙头企业发展壮大。

4.创新农民集中居住服务机制

着力打造“规划优化、设施完善、居住舒适”的农民安居乐业新家园。孤山镇一是建立农民集中居住引导机制，以自愿为原则，通过规划设计引导、权益保障引导、利民惠民引导、优美环境引导、设施配套引导等，吸引农民集中居住。二是完善建设资金筹集机制，在市、镇两级财政投入的基础上，注册成立农村土地整理开发投资有限公司，负责集中居住区建设的融资、调配等工作，鼓励和吸引民间资本对集中居住区公共设施的投资。三是建立集中居住区物业管理市场运行机制，实现物业管理竞争公平化、管理长效化。

5.创新农村社会事业服务机制

东兴镇以“学有所教、病有良医、劳有所得、老有颐养、民有所乐”为目标，宏观上建立大服务便民机制，微观上建立大统筹惠民机制，全面提升社会事业服务科学化、优质化、均等化水平。一是创新教育发展机制，实施新一轮教育布局调整，教学、文化、体育设施全面升级，推动优质师资有序流动，促进城乡教育优质均衡发展。二是创新社区卫生服务和城乡医保并轨机制，实现城乡一体就医联网，大病再保险及新农合与城镇医保并轨。三是创新公共文化服务和文化产品补充供给机制，新建文化中心，提供阅读、体育健身、影视娱乐服务，通过政府购买服务的方式，调动民间力量，开展送戏、送电影下乡，推进文化惠民活动。四是创新公共就业服务机制，充分利用扶持创业的优惠政策，及时提供免费创业培训，鼓励自主创业，以创业带动就业。五是创新农村养老服务机制和社会互助补充供给机制。六是创新便民服务、公共安全、信访处置、矛盾调解、应急处置等社会管理机制。

6.全面改革试验

实施“五项工程”，努力探索适应农村现实生产力水平和镇级实际的管理机制和运行机制。马桥镇作为试点，搭建了五个试验课题组，确保改革试验任务和“五大”工程事事有人抓，件件能落实。一是实施“强基提质”工程，创新新型社区管理服务机制。二是实施“美丽乡村”工程，创新农村居住环境服务机制。三是实施“一万三千”工程，创新现代农业发展服务机制。四是实施“康居惠民”工程，创新农民集中居住服务机制。五是实施“幸福民生工程”，创新农村社会事业服务机制。马桥镇经济实力相对薄弱，除必要的硬件投入外，重在项目设计上动脑筋，多方面借助外界力量和民间资本，整合政府、非营利组织、企业、村民个人等多种资源，以项目推动改革试验进程，取得了阶段性成果。

二、创新农村公共产品和公共服务供给机制改革试验中的问题所在

1.思想不够解放，立法理念淡薄

思想不够解放主要表现在：一是仍然沿袭“自上而下”的供给决策机制，即上级政府依据行政权威对下级政府层层下任务、定目标。这种决策程序使得农村公共产品和公共服务供给的责任大多落在镇基层政府，致使供给面临诸多困难，供给与农民需求之间产生较大差异。二是对供给主体与供给责任的划分不够科学，缺乏划分供给主体与供给责任的勇气。如教育、科学、文化、卫生等，从中央到地方各级政府都有供给责任，但如何具体划分却并没有规定，而乡镇政府和村民自治组织的供给责任划分也是如此。以致基层政府有的公共产品和公共服务应该供给却不充分作为，有的并非供给责任却大包大揽，担当“全能保姆”。

立法理念淡薄主要表现在对农村公共产品和公共服务供给未能上升到法制保障的高度加以固定，缺乏农民权益保护法以及与农村公共产品和公共服务供给相关的法律、条例。以致当出现供给随意性和部门间相互推诿等现象时，农民维权无据、投诉无门。

2.筹资机制不够健全完善，资金投入矛盾突出

目前农村公共产品和公共服务供给仍然由市、镇两级政府财政投入为主，辅以部分项目资金支持。而改革试验起点低、要求高，需要大量软硬件基础设施投入和后续维护资金，各试点镇大多举全镇之力来推动。如此必然出现后续乏力和难以复制、难以全方位供给的问题。现行政策对民营资本、农民个人进入农村公共产品和公共服务供给存在诸多限制，如教育、医疗、农业技术服务、社会事务管理等，凸显出筹资机制的不够健全和完善。这就需要建立健全和完善政府主导，社会参与，符合市场经济运行要求的，政府、民间或个人资本以及农民共赢的筹资机制。

3.研究不够深入，试验缺乏有效突破

改革试验中，各试点镇都存在一定的重公共产品和公共服务提供、轻创新供给机制探索的问题。对于农民最需要提供的公共产品和公共服务是哪些？市、镇政府能够提供多少？不足部分如何解决？如何制度化、规范化、长效化保证供给？如何突破“自上而下”的供给决策机制？如何打破政府的垄断地位，建立公平竞争机制？如何建立和完善主体选择机制、激励机制、监督机制，等等，研究不够深入，试验缺乏有效突破。

三、以改革引导，凭改革发力，求试验突破，保创新成功

创新农村公共产品和公共服务供给机制改革试验，要义是改革。要勇于突破现有条条框框，开辟多层次多渠道供给之路，并将新设计、新安排、新举措、新机制进行点面结合的试验，探索适合国情、省情、市情的供给机制，从而确保形成政府、社会组织、企业、农民个人共赢局面，确保农村公共产品和公共服务供给机制的创新成功。为此，必须重点谋求以下四个方面的突破：

1.规划设计突破

在点面试验、深入调研的基础上，从立法的高度，建立 “靖江市农村公共产品和公共服务供给机制规划体系”。“规划体系”包含六个分目录：一是供给主体选择机制，实行政府主导供给、市场参与供给、社会补充供给相结合；二是供给决策机制，实行“自上而下”决策与“自下而上”决策相结合；三是筹资机制，变现行的单一财政筹资与财政转移支付为与市场筹资融资、公益捐献筹资相结合；四是公共产品和公共服务供给机制，重点建立和完善新型社区管理服务、农村居住环境服务、现代农业发展服务、农民集中居住服务和农村社会事业服务五大机制；五是激励机制，实行责任单位目标管理，鼓励改革创新，引导和激励公益捐献；六是监督机制，充分发挥纪检、监察、人大、政协以及媒体舆论、群众等各方面监督的作用。

2.供给主体选择突破

要变“包揽型”单一主体供给为“延伸型”多元主体供给。根据不同类型的公共产品和公共服务，确定市场化与否的范围与程度，区分供给主体，明确供给责任。在坚持以政府供给为主导的前提下，大力培育市场和社会组织、企业、个人参与到供给中，形成多元主体供给模式，弥补政府的供给不足及低效，满足农村公共产品和服务供给的多元化、差异化需求。

政府提供基本类公共产品和公共服务。如农村义务教育、卫生医疗、公共安全、环境保护、信息系统、农业科技成果推广等。政府作为基本类公共产品和公共服务的供给主体，并非一定是公共产品和公共服务的生产者和直接提供者，但一定是公共产品和公共服务供给的设计者和安排者，决定什么供给由谁去做，为谁而做，做到什么程度和水平，怎样付费等问题。即使是应该由政府提供的供给，也可以采用政府购买公共产品和服务的方式去实现，即以合同的形式引进私人投资或私人生产，实现公共服务多元化的供给模式。

市场提供差异化、个性化公共产品和公共服务。如农村学前教育、职业教育、私人诊所、养老院、文化娱乐、休闲健身、农业技术培训、代理农产品销售等。政府在市场主体提供公共产品和服务的过程中，要加大监督力度，引导规范发展，维护公平竞争。

3.决策机制突破

实现“供给主导型”向“需求主导型”转变。要变“自上而下”决策机制为“自上而下”与“自下而上”相结合的决策机制。“自上而下”决策机制是上级部门依据对形势的判断作出决策，然后以下发文件的形式要求下一级部门遵照执行，具有较高的权威性和执行力，但不足之处在于往往供给与需求脱节和运行低效。“自下而上”决策突出了需求表达，是一种将决策权力部分或全部授予下级，由下级部门乃至最基层根据自身面临的问题和具备的条件做出相应的计划，再提交上级管理者批准和支持。或上级管理者先将决策的问题、要考虑的因素及备选方案通报给下级部门直到最基层，经下级部门和基层充分讨论提出建议后，再由上级部门集中各种意见，加以调整统一，最后达成一致。

“自上而下”与“自下而上”相结合的决策机制，由于决策的内容和过程被广大群众、基层干部充分了解、民主讨论，因而决策较少失误，公平公正。各供给主体政府、社会组织、企业、个人和供给对象农民群众在提供和接受农村公共产品和服务过程中就能相互理解、相互支持，实现共赢。

4.土地、户籍制度突破

农民区别于城市居民的最显著之处就是农民拥有土地使用权（宅基地和承包地）和农村户籍。农民与城市居民公共产品和公共服务供给不均等的最大原因在于城乡二元结构模式，农民在拥有土地保障这一条件下，社会保障低于城市居民。因此，要实现城乡公共产品和公共服务供给均等化，就要重点对现有土地、户籍制度进行改革，寻求突破。

要加快推进土地制度改革，探索实现转让、转包、质押、租赁、入股等多种农村土地流转方式，建立完善土地承包经营权流转机制，重点扶持发展农业公司，进行“产业+土地”、“资产+资本”、“产业+科技”、“产业+劳务”等有效联络，优化现代农业要素配置。重点扶持发展家庭农场，家庭农场应具备以下几个条件：第一，本村农民；第二，适度规模（年收入不低于城市打工）；第三，以家庭成员为主，不以雇工为主；第四，主要收入来自农业。

要积极推进户籍制度改革，实现城乡公共产品和公共服务供给均等化，促进农民向集中居住区和城市有序流动。取消各类户口性质划分，建立以居住地登记为核心，以实有人口、实有住所管理为目标，以信息化为支持的城乡统一的户籍管理制度。通过户籍改革，农民转身市民的，其公共产品和公共服务供给可采取两种模式。一是“置换式”，以承包土地一次性置换城市居民全部保障待遇。二是“阶梯式”，考虑权利本身性质并综合资源分配的可能性，如教育、公共卫生、公共文化、老年免费公交等优先给予；城镇居民基本医疗保险、城镇居民低保等在其不再从事农业生产后给予；而对于保障性住房等则要求达到一定的社保参保年限和（或）居住年限后，才可以享受这些待遇。

（顾利华：靖江市人民政府副市长；吴一江：靖江市财政局局长；刘德基：靖江市委农工办主任；郁雷：靖江市委党校常务副校长）

责任编辑：张功杭