构建区域性食品市场准入管理机制的探讨

孙 涉 张文睿

构建区域性食品市场准入管理机制的探讨

孙 涉 张文睿

食品安全管理的核心就是保证食品生产供应链在没有非安全因素作用下形成，让每一个食品生产供应链在层层传递食品的同时，也层层传导经营责任。只有有效地消除问题食品源，才能获得食品安全。从全国看，食品生产供应链长，涉及的范围广，很难短时间内在国家层面实现全面管控。因此，从现实需要看，奠定国家食品安全监管的基础应该从食品的区域性市场准入入手，构建全面有效的工作机制，进行严格有效的食品安全监管。

一、构建区域性市场准入闭合管理系统

所谓系统闭合，是指在区域范围内，系统可以完整地追溯一个产品所有的交易历程，标明该产品在区域内市场的进入和退出，从而避免出现交易记录断档或不可追溯现象产生。该系统对社会、对企业是开放的，它既可以与食品生产企业自建的供应链系统对接，又可以与行业追溯系统联通，还可与其他区域性系统相互衔接。食品市场准入管理机制需要构建区域范围、食品生产供应链、实现手段三个维度高度统一的闭合系统。一旦区域性闭合系统达到一定数量、规模时，全国性的食品准入、退出体系便自然形成。

食品交易应是地方政府食品安全全程监管的着力点。把食品交易作为食品全程安全监管的着力点，是由食品自身生产和流转的特点决定的。首先，流通是链接生产和消费的纽带，所有的食品生产和产品销售都必须经过市场；其次，作为地方性的行政监管部门，虽然职权无法涉及外地的生产行为，但是可以通过对外地食品进入本地市场的相关资料进行审查，及时发现问题，阻隔不安全食品的进入；最后，相对于较为复杂的生产领域，应注重监管交易中的产品，并以此为切入点实行生产供应链全流程监管。

食品安全保障需要突出流程监管。通常，人们将食品链简单地理解为“从田头到餐桌”，用流程的观念解读为田间——生产——流通——餐饮等有序环节，是一种一维线性流程关系。其实，食品流通错综复杂，沟通农业生产、食品加工、包装运输、餐饮消费等各个环节，形成放射性的网状关系，凸显了保障食品安全的复杂性。流程监管就是要消除各个环节的非安全因素，防止问题食品进入消费领域。因此，食品的市场准入管理是食品安全的基础性制度，由交易链向核查链、责任链延伸，成为贯穿整个食品链安全管理的轴心。

地级市具备构建区域性食品准入管理机制的基础。根据我国各地食品消费习惯和经营半径，一般适合在市一级层面上构建地域性封闭的食品来源信息系统。首先，地级以上城市辖区内的食品流通往往自成体系。各类食品市场主体在地级市辖区内部经济联系的紧密程度和交易频率都明显高于外部。地级市以上的城市为了保障食品供应，都会建立一些规模较大的食品市场，各类超市、商场、经营户相伴而立，从而形成区域性的食品市场体系。其次，地级以上的城市是食品交易的核心区域。食品消费以日常消费量大、进销速度快为主要特征，这就决定了各食品厂家、总经销、总代理商必须以城市为供应基地，保持必要的食品储备以应对随时而来的全市各类食品经营户的进货需求，降低市场营销成本。最后，地级以上城市具备建立食品监管信息系统的资金和技术条件。建设食品监管信息系统，不仅需要有一定规模的食品交易量为依据，而且要求相应的资金和技术支撑。相对于一个县的食品交易规模，以及财力和技术条件看，地级市更加能够满足这些条件。

支撑食品市场准入管理机制的社会氛围和技术条件基本成熟。《食品安全法实施条例》明确鼓励食品生产经营者采用先进技术手段记录法律法规要求记录的事项。经过四年多的实践和推广，电子化交易系统逐渐普及，构建区域性的食品安全公共管理平台的技术条件已基本具备。首先，众多经营户已开展信息化应用。为了减少手工劳动、节约人力成本、提高工作效率，大型企业以及众多的生产、批发企业都配备了计算机管理系统，连锁型企业、微型超市等食品经营品种较多的经营户也基本上配备了POS机。其次，众多的媒介为低成本实施索证、索票创造了条件。计算机、有线宽带、无线WIFI、智能手机成为大众消费品，低成本的大容量射频卡已不再是推广的障碍。最后，部分行业的实践表明，电子化索证、索票是企业与政府的共同需求。比如，南京华润苏果常年有15000多种食品供应，他们主动将食品票证管理追加到ERP管理系统中，信息共享既降低了2098个网点各自索证、索票的成本，又减少了各网点重复追溯的劳动量。又如，南京市正在推进的农贸市场改造升级、肉蔬追溯系统建设，将农产品交易批发中心与78家农贸市场内的7600个经营户通过肉蔬追溯系统联为一体，日成交数超过了10万笔。目前，又有80家农贸市场即将上线运行，最难管理的经营群体实现了电子化追溯。

二、强化管理机制建设，有效提升监管功效

科学高效的食品市场准入管理机制必须以食品身份的合法性管理为核心，以食品生产供应链中的交易为中心环节，以食品安全信息化平台为基础性支撑。该机制的功能是显而易见的。

促使经营者全面履行自律义务。任何食品从源头到终端消费一般要经过若干交易环节。建立食品市场准入机制，可将上游卖家与下游买家间形成的连环性的耦合关系纳入常态化管理。谁不做、谁做不好、谁造假、哪个环节不合常理，不仅经营者相互监督、相互制约，而且监管部门可以随时通过后台数据比对发现问题，从而采取相应的监管措施督促商家履行自律义务。

有效阻隔问题食品。顺着生产供应链向上追溯，最终会找到本市场的食品源头。如果该食品生产供应链未受外来因素干扰，其源头就只会有一个，或几个区域性相对源头共同指向一个最终的源头；如果几个相对源头指向的源头证明文件不一致，就可能存在假源头的嫌疑；经过确认或排除嫌疑的，该食品链就进入一般程序管理，确有问题的予以查处。因此，通过食品市场准入机制的构建，将不断挤压问题食品的生存空间。问题食品一旦进入市场，就会被发现并清除。

全程管控进出市场的食品流程。严格食品市场准入管理的同时，通过凭证记录对退出市场也能实现有效管控。一方面，通过建立便捷的凭证反馈机制，监管部门可以及时获取相关经营者退货或收回信息，对其进货量、销售量的差额进行逻辑判断，实施必要的流向管控。避免发生在浙江某地的某全国驰名品牌5000箱鲜牛奶更改生产日期的类似事件。另一方面，可将餐饮业形成的特殊废弃物（如地沟油、旧酒瓶）流向纳入管理视野，启动相应的工作机制，杜绝其经过再加工重新流入食品领域。

提升对食品安全的预防、预测、防控能力。在索票、索证制度产生的追源溯流、责任追究的基础上，进一步深化和拓展制度功能。首先，对部分违法行为实施预防性监管。从源头完善交易信息采集，职能部门通过后台数据分析，主动发现问题食品线索，并开展有针对性的调查处理，弥补单一巡查工作方式的不足。其次，职能部门通过分析完整的交易信息，对食品安全形势进行科学研判，作出趋势评估、问题预判，尤其可以针对区域外发生的事件进行对象筛选，防患于未然。最后，能够迅速采取综合措施控制突发事件的损害程度。发生食品安全突发事件后，可以在第一时间有针对性地对本地区涉案批次的所有食品销售者、生产者、餐饮制作者采取同步控制措施，克服目前拉网式排查所带来的低效、延误、不全面等弊端，提升突发事件的处置水平。

威慑食品领域的违法行为和动机。监管部门通过公共管理平台的数据监控，随时保持对问题食品的揭示和处理，对违法者施压。问题食品一旦被发现，交易记录就成为涉嫌违法犯罪的证据。这种事前、事中、事后全程监控机制对违法违规者是一种威慑，扼制他们违法违规的冲动。

向社会提供更多的食品信息服务。完善食品市场交易信息的采集，并依此建立面向社会的食品信息交换平台，对于区域内食品监管意义重大。一方面，提升行政指导效率。食品安全不是靠事后执法得来的，而是主要依靠大量的事前指导。如食品下架通知、风险提示、行为提醒等服务，有利于提升监管者与监管对象之间的互动性，构建紧密的管控关系。另一方面，对社会开放食品查验功能。消费者随时可以借助这个平台查验所购食品的来源和品质保证，也便于厂商查核自己产品的市场销售状况。

三、以制度和技术作保障，实现全方位的监管覆盖

构建区域性食品准入闭合系统，实现全过程、全方位的监管覆盖，必须从食品安全的管理制度和工作机制上进行顶层设计，形成系统内部有自律、外部有监管、整体有监督的多维管理架构。为此，可以借鉴域外经验，突出系统建设的关键环节，注重系统功能与现行制度的衔接。

建立区域性的保证源头食品质量的市场备案制度。我们可以将美国源头管理的思路借鉴到区域食品源头管理上来，建立区域性闭合的食品安全监管体系。凡进入本区域内的食品、原材料、包装器具等质量、来源证明文件必须得到全面的备案和验证，同时，确保食品离开本区域后也能得到管控。备案有两种形式，一种是按照《食品安全法》现有的规定，由购买者索要，销售者提供相关质量证明文件进行保存、备案，并通过公共平台数据实时传递给监管部门进行后台验证。另一种是由销售者直接向所在地监管部门备案。区域内所有交易食品的合法性验证都可以集中指向，不仅查证便捷，而且管理成本相对较低，但需要另行制度规定。

制定区域内统一的食品准入票证制度。统一的票证制度是食品市场准入管理机制最基本的要求，也是食品安全管理最重要的基础。一是由地方政府研究制定区域内统一规格的食品进销货票证制度。票证管理部门、食品管理部门共同制订食品的进、销、退货票据，统一所有食品进入区域内市场所需提供的经营者身份、合格证明及食品包装上对品质所标称的各种认证资料，统一各部门的管理标准。二是明确规范上游食品销售者的出证、出票行为。遵从生产供应链规律，从销售源头由上而下进行有区别的管理。即上游食品销售者按规范出证、出票，下游经营者进货查验，未实现信息化管理的终端零售者按进货次序保存票证备查。三是从制度上明确规定无合法来源证明的食品不得进行销售或生产加工。进一步强化经营者对其所售食品合法来源的举证责任，简化执法程序，提高执法效率。凡是无法证明来源的食品必须立即下架、召回或停止生产加工，并进行处罚。四是建立生产型、批发型、配送型食品经营户申报食品存放地点的制度。便于相关部门掌握信息，实施源头食品质量抽检，及时把控源头食品质量安全，防范灌装、更改日期、假冒伪劣等问题长期潜伏。

建立区域内统一的食品准入公共管理信息平台。这个平台是构建食品市场准入机制的核心，它并不寻求替代各经营者或管理部门已经使用的信息管理系统，而是通过一定形式的对接，实现与食品质量安全有关信息的实时采集，并通过信息反馈为消费者、经营者、监管者、社会各界提供更有价值的公共信息，实现每类食品从源头到消费终端每个供应链环节的可随时验证。一是建立区域性的食品市场准入公共数据库系统，包括食品经营许可信息、交易食品信息、检测信息、认证信息、信用信息等。二是建立食品电子索证、索票的数据标准。方便全国不同地区的食品厂商以及已经使用信息系统的食品经营者通过后期改造与公共管理平台对接，或在销售时向下游经营者提供标准数据接口的电子票证信息；利于POS机、溯源电子秤、电子采购卡、智能手机等硬件厂商、软件服务商将食品准入相关信息纳入到软硬件系统里，方便小微经营者低成本使用，形成与食品生产供应链相适应的电子化索证、索票链。三是在全区域实施交易信息采集制度。食品经营者必须配备诸如POS机或计算机等电子设备，将此作为从事食品经营的技术条件。要求所有上游销售的出票、索票都必须电子化，及时保存相关数据，鼓励终端零售、服务经营者使用POS机等电子化终端设备，向所有消费者提供追溯、维权凭证。

推进食品、从业人员、市场主体三项准入制度的有机融合。食品安全管理的核心对象是食品，第二层面是与食品紧密接触的从业人员，第三层面是从事食品生产经营的市场主体。《食品安全法》分别设置了三种准入：市场主体资格准入，食品的市场准入和从业人员准入。其中，市场主体资格准入属于许可准入，食品的市场准入属于管理型准入，食品从业人员属于技术型准入，后来又追加了培训要求，形成了技术型＋管理型的复合型准入。目前，在三种类型准入制度的落实中，经营主体市场准入最受重视，已形成较完整的工作体系和完备的数据信息。相对于经营主体的准入管理，食品的市场准入管理基础比较薄弱，实施起来要困难得多。从业人员准入管理既需要有医务部门体检后出具的健康证，又要有公安部门的犯罪记录、管理部门的诚信记录，还要有食品安全培训记录等。目前，都呈分散状态，很难齐全。三项准入相互关联，需要有机融合：发现问题食品可以溯及具体的经营主体、从业人员，记录诚信，并追究责任；从业人员准入管理既可增添食品生产安全，也可加大经营自律，因为来自内部员工的举报最精准。因此，要同步建立从业人员准入数据信息，通过诚信压力和责任豁免两方面的激励，引导内部员工对企业内、行业内的食品安全违法现象进行举报。

（孙涉：中共南京市委党校；张文睿：南京外国语学校）

责任编辑：戴群英