保障房建设走出资金困境的措施分析

赵雷，林沙沙

(山东建筑大学管理工程学院，山东 济南 250101)

0 引言

保障住房作为一种社会福利住房，是中低收入人群基本的生活保障，受到社会各界的广泛关注。房地产行业属于资金密集型产业，充足的资金供应是保障住房发展的关键因素。国内保障住房自2007年开始持续升温，但由于起步晚，工作量大，保障住房发展过程中出现了许多问题。随着国家对人们生活质量关注度的不断提高，保障住房的地位也逐步提升，各级政府把保障住房作为地方的重点核心工作。但是在增加建设力度的同时，建设资金来源成为严峻的问题，资金困境现已成为制约国内保障住房发展的瓶颈。

针对保障住房的资金困境，国内专家学者的研究焦点集中在如何扩大资金来源等方面。目前REITs(Real Estate investment Trust)等创新手段受到社会各界的重视，国内学者韩林认为ABS(Asset-Backed securitizatisn)可以提高公租房的资金变现价值[1]。广东师范大学王勇指出LPFs(Listed Property Funds)可以有效地解决资金短缺的保障住房与社会投资资金的对接问题[2]。现阶段的研究主要集中于资金来源上，而对于融集资金的管理研究近乎空白。保障住房的融资问题必须从建设全过程着手，在融资阶段，为增加保障住房的资金来源，通过现有的融资渠道提出纳入私人资金和企业资金的构想，对增加保障住房的资金供应量问题从根源上开辟了新的路径。在保障住房建设过程中，提出加强建设资金的监管力度，高效运营建设资金。在保障房分配阶段，提出采用有效地住房分配以及退出机制策略。在监管角度对整个运作过程的监督管理提出了对策，可保证每一份投资资金实现自身的价值，研究成果对保障房建设管理有一定的借鉴意义。

1 中国保障住房的融资现状

1.1 中央及地方财政支持

中央及地方政府的财政支持手段包括以下四种:

(1)中央政府财政直接专项拨款 中华人民共和国财政部公布的2011年中央财政支出情况报告指出:2011年中央财政主要支出项包括教育、医疗、社保、住房保障等共十四项，其中用于保障住房的资金额度为3822亿，占2011年财政总支出94582亿的4.04%，占2011年保障住房的资金总需求1.3万亿的2.94%[3]。随着我国经济实力的增强，中央财政收入逐年增长，但是中央财政这块大蛋糕在众多需求划分下，就显得势单力薄，保障住房若完全依靠中央财政支持，就无法按时完成建设任务。

(2)从各地土地出让收益中提取 来自经济研究参考的统计数据显示，2010年全国的土地出让金总额达27000亿，若按规定，将土地出让净收益不低于10%的比例用于保障房建设[4]，若按27000亿的30%约8000亿作净收益计算，可以有800亿的投资额参与住房保障建设，但在2010年实际数据显示全国总共约有100亿的土地出让款用于保障建设，二者落差较大。土地出让收入在地方财政中占比高达70%，地方政府的公共建设、固定资产投资都主要来源于土地收益，土地出让金也同样面临僧多粥少困境。

(3)地方政府发行债券 地方发行债券从地方政府角度也增加了地方用于偿还债券利息的支出，可以在一段时间内解决保障住房的资金困难[5]，但是由于保障住房资金回收期长，很难在短时间直接从项目上回笼资金偿还债券利息，政府需要从其他渠道解决资金问题，因此地方债券解决资金困境只是一时的，不能成为稳定长久的融资渠道[6]。

(4)公积金增值收益 1998年开始，公积金就被看做保障房建设的有效资金来源。国家公布的《住房公积金条例》明确规定了住房公积金只能用于职工住房的新建以及修缮工程，限制了公积金的使用。因此，前期主要是以公积金的增值收益部分用于安居房等的建设投资，公积金尚不能直接用于保障房建设。

1.2 房地产开发商参建保障住房

开发商参建保障住房已经成为现阶段我国保障住房的第二大资金来源渠道。中华人民共和国住房和城乡建设部发文的建保[2012]91号中指出开发商参建保障住房的模式有以下几种:(1)开发商可以以直接投资或者参股的方式参与公共租赁住房的建设并运营管理所持有的公共租赁住房;(2)公共租赁住房和廉租房住以政府代建为依托，在住房建成以后，政府按照合同标准进行购买;(3)加大对公共租赁住房和建设经济适用住房的投资;(4)在商品住房项目中，开发商可以按照合同约定将配建的保障住房由政府回购，或者无偿返还给政府;(5)参与旧房改造、棚改等项目安置房建设。

1.3 住房公积金贷款支持保障房建设

区别于中央及地方财政支持中的公积金增值收益手段，公积金作为保障住房建设资金来源是指将缴纳的公积金直接用于保障房投资。2010年下半年，由住房和城乡建设部主办、财政部、发展改革委员会承办的公积金与保障住房会议在北京举行，同时联合7部门颁布了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，在文件中明确规定公积金首先应该按照职工住房资金需求留有充足的备付准备金，结余部分公积金可以用于保障住房的建设[7]。但文件中明确规定:投资比例不得超过50%;贷款利率以个人住房公积金贷款利率为基数上调10%收取，禁止无偿使用;投资项目必须严格按照国家规定。

将公积金纳入保障房融资体系，减缓了保障房建设的资金压力，也提高了闲置公积金的使用效益，同时也凸显了公积金的社会福利属性。自《实施意见》出台后，在全国28个城市试点推行，但由于时间尚短，经验不足，在具体实施过程中困难重重，仍无法成功解决保障住房资金难题。分析其原因主要有以下几个方面:(1)公积金属企业与职工个人缴纳的保障职工自己住房权益的资金，从本质上讲为私有资金，必须要保证拥有者的利益，在尚未出台相关的保障政策之前，无法确定及时偿还本金。(2)缺乏公积金投资的安全运营机制，呆账、坏账甚至公款挪用现象，成为公积金投资的潜在危机。(3)公积金总数虽大，但除去按规定需要扣留的资金外，剩余公积金不能全额用于保障房建设，只能起到辅助作用。(4)公积金多局限于本地市使用，受地域限制影响较大，无法达到供需相平衡状态。

1.4 房产税提供建设资金

国内将首个房产税试点选在经济发达的直辖市:上海市和重庆市。上海市政府在2011年初颁布的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，办法中明确指出，该地区房产税收的收入为该地区的保障住房建设提供建设资金。房产税的初衷为国家限制房价，防止炒房，对购买二套房屋者以及外地购房者的一种限制行为，但2011年上海征税额达2亿后，对于房产价格的调控作用却见效甚微。在房产税无法全国普及的情况下，房产税不可能解决保障房的资金问题[8]。

1.5 保险业提供部分资金

保险行业进入保障房建设的项目鲜为人知，在2011年10月，国家开发银行合作引入中国太保合作投资天津市公租房建设，为险资引入保障建设开辟了道路。但在首期投资30亿元之后，后续资金出现“断档”。因此可以看出，保险业的投资可选性较强，受到的监督与限制比较多，稳定性固然重要，但利润率却是保险业首要考虑因素。在试行受阻之后，未知的困难只会越来越艰巨。如果能探索出一条适合引入险资的正确之路，或许在将来保险业也可以为保障住房事业贡献出一份力量。

2 中国保障住房融资困境的成因

2.1 物价上涨，成本增加

在高房价的驱动下，建材价格、人工工资都在应声上涨。保障住房虽然是一种社会福利性产业，但是它自身的本质也属于房地产的一类。它具备房地产行业资金密集性、人员密集性的特性。政府一直重视保障住房的建设，严令禁止保障住房建设过程中的偷工减料，因此保障住房的低价主要来源于政府无偿提供土地、政府财政补贴以及开发商降低利润空间。因此，随着物价的增加，保障住房的建设成本必定会上涨，所需要的建设资金逐年增长，在资金来源一定的情况下，必然会出现建设资金供应不足的困难。

2.2 缺乏金融渠道

现阶段，国内保障住房的资金来源多为官方渠道，例如:财政支出、公积金等。由于我国的金融市场起步较晚，为国内保障市场融资起到杠杆调节作用的金融手段尚且不成熟。我们必须学习借鉴，进行金融创新，将金融机制的杠杆作用利用起来，转变传统的保障住房融资模式，依靠金融渠道走向市场化[9]。

2.3 利润率低，开发商参建积极性差

保障房在源头降低了开发商的开发成本。但是，从销售角度分析，拉低了售价，降低了小区的档次，降低了开发商的利润点。自2010年以来，中央宏观调控开始后，房地产市场受到严重影响，房地产市场出现萧条现象，销售难度增大，开发商回笼资金面临较大困难，土地市场也逐步降温。保障住房是困难居民的居住场所，因政府财政紧张，加上不能全部依靠开发商完成保障住房建设，所以需要不断增加资金来源渠道，才能进一步完成保障住房的工作。

2.4 建设资金缺乏有效监督管理

现阶段的保障房建设方式混杂，没有形成统一的模式，对于建设资金的使用情况没有专门的监督管理部门，不免会有建设资金流失或挪作他用的可能。现实的建设资金通过多种渠道流入项目，要想理清现有的资金流向将是一个浩大且困难的工程。必须制定明确的资金流向制度，严格监督管理，才能保证建设资金的有效利用。

3 保障住房建设走出资金困境的措施

3.1 创新融资渠道，拓宽资金来源

3.1.1 构建福利性金融体系

福利性金融体系是相对于商业性金融体系而言的，通过融集购房者的资金来解决低收入人群住房问题。我国国内现阶段除了住房公积金以外还没有形成完整的福利性金融制度，以为低收入人群购房之后提供后续的资金支持。福利性金融体系并没有全部在公开市场上自由分配，居民的贷款受到一定的条件限制，从这一角度考虑，福利性金融体系可以缩短国民之间的贫富差距，更加适合中国的国情。在政府的监督领导下，由各级银行执行，建立完善的福利性金融体系，来解决低收入人群的住房困难，在国内保障住房的政策指导下，与现有的商业性金融体系相互扶助，才有可能真正解决低收入人群的住房困难问题。

3.1.2 鼓励民间资本参与保障性安居工程建设

2012年6月，国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件，文件进一步提出了各种各样的引导民营资本参与经适房工程建设的方面，通过政策支持民营资本参与保障住房的建设，为民营资本参与经适房项目建设创造良好环境[10]。据调查显示，目前国内仅温州的民间资本就高达6000亿元，而每年进入国内的外国资本也将近万亿元，加总全国的民间资本，总额可高达10万亿元，闲置的民间资本足以填补保障住房的资金缺口。

3.1.3 大力推进房地产投资信托的发展

在2008年12月，我国国务院出台的“金融国九条”中，首次将房地产投资信托基金(REITs)作为一种拓宽融资渠道的创新融资方式被提出。2010年由中国银行组织的多达11个相关政府部门一起参与成立的“REITs试点管理协调小组”，并撰写了国内第一例REITs运营方案。同年8月，50亿元的天津滨海版廉租房REITs方案获批，以事实打破了专家关于国内第一家REITs案例为工业或者商业物业的预言，证实保障房地产是REITs踏入中国房地产市场的第一步。“金融国九条”的出台表明:中央政府已经意识到REITs在保障住房市场的发展潜力，国家层面正在极力营造一种推进REITs的环境[11]。香港和美国已经完善的使用了房地产投资信托的融资方式，并且取得了成功，我国应大力推进房地产投资信托的发展，为保障住房解决资金困境。

3.2 丰富保障住房投资对象，提高开发商参建积极性

在国外及香港地区的保障住房运营过程中，保障住房建设过程中不仅仅只能开发保障住房，可以投资于其他高收益的地产类别，但用于保障住房的建设资金必须占主导位置。香港的商业配套以及新加坡的市价商品房都在保障住房体系中发挥着平衡现金流的作用。从投资者的角度，也为投资者提供了房地产投资的机会[12]。

开发商投资保障住房建设的积极性降低主要是因为收益率低。保障住房运营体系中可包含其他非保障物业，一定比例的配套商业、商品房不仅可以加快资金周转、提供收益率，达到开发商期望的收益率。如果保障住房有政府的优惠政策能够落实，相对于普通房地产开发，开发商可能会更加青睐于保障住房的投资。另一方面，保障住房小区内配套商业的建设，可以以此提高保障房建设开发商的开发收益，也会提高开发商参建保障房的积极性。

3.3 高效运营保障住房建设资金

3.3.1 建立高效的资金监管体系

从融资的角度考虑如何增加融资额，不针对资金进行管理，即使融资额不断提升，保障住房的资金困难依然无法解决。高效的运营保障住房建设资金，可通过建立完善监管机制，确保建设资金足额的参与到保障住房建设过程当中。监管的内容主要是审核建设资金是否足额到位，建设过程中资金流向。结合国内现状，保障住房的资金监管体系构成可设计为外部及内部两部分:外部由法律法规、社会群体、媒体舆论、监督委员会形成的闭环监管体系，内部为分阶段分节点的按照各职能部门的职能的监管体系。

3.3.2 改革和完善准入机制

政府部门应该不断加强政府保障住房的预算管理制度，在保障住房的有关管理单位应该做好各种前期准备和预算工作，对不同项目进行细致的核实。在对项目批准后，管理部门应该对此项目进行备案，如果有调整应该及时再次提交备案。除此之外，应该不断完善招标的制度。保障住房建设必须严格按照《中华人民共和国招投标法》以及相关法规细则进行招标，务必做好招标程序的公正、公平、和公开。招标程序必须合法，不得有倾向和歧视性，在有关合同中，必须与招标的文件内容相一致。

3.3.3 完善保障住房退出机制

加强低收入住房保障对象的监督和审查。从户籍、家庭成员、收入等为低收入住房和享受低收入住房补贴人的资格进行审查，不符合条件的低收入住房和不符合条件的低收入住房补贴人应严格控制。完成财务管理规范政府低收入住房项目。由于保障住房的产权属于国家，在申请对象的条件不再符合申领条件时，必须及时督促其返还保障住房的使用权，为更多需要的保障人群提供住房条件。

4 结语

保障住房一直是国内一个重要的民生问题，为了圆满完成保障住房的建设任务，保证充足的建设资金供给是解决问题的关键所在。拓宽保障房建设的融资渠道来扩大资金来源;合理规划保障住房建设中的物业组合，提升开发商的参建积极性，在建设过程中加强对资金的管理，提高资金的利用效率，可以起到保证保障住房的建设质量和数量，改变保障住房的建设资金困境的局面。

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