亨廷顿改革理论视域下的清末新政败因

史成虎，张晓红

（1.华中科技大学文华学院基础学部，湖北 武汉 430074；2.武汉大学马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

亨廷顿改革理论视域下的清末新政败因

史成虎1，张晓红2

（1.华中科技大学文华学院基础学部，湖北 武汉 430074；2.武汉大学马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

用亨廷顿改革理论分析清末新政失败的原因主要有：执政当局没能处理好各种政治势力之间的关系；没有从严重的权威危机中挣脱出来；没有一流的改革家来主持新政；没有高超的政治谋略和改革技巧，导致改革集团分化瓦解；不能解决改革过程中一些投机者的“搭便车”行为；不能有效化解既得利益集团对改革的阻滞；不能将突击战略与费边理论有效地结合起来，制定出科学的斗争策略等。

清末新政；费边战略；突击战术；政治改革

晚清末年，对于满清政府来说是多事之秋，继中日“甲午战争”和“戊戌变法”之后，又是“庚子事变”，清政府在内忧外患的严重危机中摇摇欲坠。如何继续使已似风中残烛的晚清统治继续维持下去，成为满清统治者们棘手的政治课题，于是改革便成为清廷最高统治集团的一致共识。马克思说过：“危机是政治变革的最强有力的杠杆之一”。［1］（P258）1901年，慈禧太后经过深思熟虑后终于宣布实施“新政”，史称“清末新政”。这场由清政府权力中心发起的自上而下的改革持续了十余年，也取得了一定的成绩，但最终以失败告终。多年以来，学界从多个角度分析清末新政失败的原因，有学者将败因归结为清政府实施“新政”的动机具有欺诈性和反动性，也有学者从政治、经济和文化以及改革的时机上加以诠释，这些分析都有一定的道理，但都不是对问题的终极解释。对于清末新政为何无果而终，笔者试着以美国的亨廷顿的改革理论为视角，对清末新政进行全新解读。

一

美国学者塞缪尔·P.亨廷顿认为，改革者因为“同时面对来自保守和革命两方面的反对”，［2］（P288）所以他们遇到的问题比革命者更为严重。从古至今，凡是成功的改革都有一个共同的特征，即主导制度创新的行动者们必须掌握丰富的创新资源，以高超灵活的政治技巧，从容驾驭各种利益集团和社会力量，且具有较强的整合力，能将各种进步势力紧紧团结在自己的周围，并将社会的保守集团进行分化瓦解，以消弭改革的阻力。对于自上而下的改革来说，推动改革的创新集团必须掌握较强的权威资源，才能将改革顺利地推行下去。纵观清末新政期间的改革集团——以慈禧太后为代表的统治集团，对于已经错过了改革最佳时期的他们来说，如果能破釜沉舟，抓住新政的机会，励精图治，奋发图强，也可能挽救政权崩溃的危机。一般来说，当一个政权面临严峻的权威危机时，执政者通常的做法是以加大改革的力度与提高改革的速度来改善自身的形象，以获得民心。但是，因为清末执政者执政能力不足，对急剧的社会变革缺乏应有的驾驭能力，导致自身的执政危机更为严峻，进而陷入进退维谷的崩溃边缘。虽然后党集团在晚清末年还掌握着一定的经济和军事资源，但由于政府的合法性危机日益严峻，权威性严重不足，政令不通现象逐渐成为常态，地方政府对中央政府颁布的新政措施阳奉阴违，执行不力，很多政府官员以旁观者的心态来应对新政，正如当时有人指出的那样：“庚子以后之新令则不然，应喜者不喜，应惧者不惧，相与漠然置之”。［3］（P168）正是因为政府权威的丧失殆尽，晚清政府不仅难以将新政措施彻底有效地贯彻实施下去，反而在改革的过程中被革命的洪流所吞噬。同时，主导清末新政的改革集团主观上缺乏改革的信仰，也不具备将改革进行到底的决心。亲历改革的清朝官员梁士诒在1903年曾这样评价慈禧太后等主导新政的一干人等：“太后新政，主媚外以安天下，惟所用非人，对守旧谢沓诸臣，意存瞻询，不肯决意淘汰；皇上则韬光养晦，遇事不发一言；荣禄有足疾，于政治上无所可否，皆迎合后意；王文韶有聋疾，而又遇事诈聋。……要之，今日非不锐意维新，而内外诸臣有血性者甚少，每一下诏，多粉饰敷衍，一奏塞责。”［4］（P41）可以看出，这些从事改革的行动者，姑且不论他们的执政能力如何，就连最起码的改革热情和改革精神都不具备。由这样一群人来领导一场异常艰难的改革，实现制度创新，达到国强民富的目标，后果肯定盲人骑瞎马的结局。

一场成功的社会改革必须要有一流的改革家来主导，但以慈禧太后为首的清末统治者却腐败无能，权威尽失，他们缺乏必要的改革技巧和政治谋略，不能对改革进行宏观的规划，顶层设计无高瞻远瞩的目标，缺乏改革集团应有的内聚力和整合力，难以弥合权力集团内部的分歧和权力争斗。“庚子事变”中，慈禧太后经历逃难之苦，颜面尽失，希望通过改革来重树威信，重获西方列强的好感，但是，作为目光短浅，见识狭隘，年近古稀且“实有倦勤之意”的老人，对改革已经没有太多的热情和太大的抱负，她所做的只是“专以敷衍为事，甚且仅求目前之安，期于及身五变而已，不遑虑远图矣”。［5］（P103）从1901年到1908年，她在集权与放权之间踌躇不前，难以对各级官僚进行有效地控制，对放权一事又难以释怀，只能以传统的统治之术和仅存的权威勉强维持岌岌可危的政权。在美国历史学家牟复礼的眼中，她是这样的形象：“她不是一个目光远大的统治者，不说别的，单是幕后曹掌大权期间定期表现出来的刚愎自用和恣睢暴戾行为，以及她的身份和手腕所造成的派别倾轧和腐败堕落这些罪恶现象，就进一步削弱了本来处于风雨飘摇之中的清王朝。”［6］（P70）他的描述是切中要害的。晚清时期的吏治腐败很多与她不无关系，光绪皇帝作为中国近代以来少有的头脑清醒的封建帝王，空有报国之志，难有兴国之力，“戊戌变法”失败以后被囚禁在瀛台，心理问题十分严重，并且与慈禧之间隔阂很深，已经基本上不问政事了。据史料记载，陶湘（盛宣怀的亲信）在一封信中曾提到一件事：光绪童心未泯，传召要在宫中安装电灯，当有人回话说零件不足，需要从西洋购买时，“上大怒，斥令一日寻到，否则掌嘴”，并且一再叮嘱办事之人严守消息，不得让慈禧知晓。陶湘藉此评价道：“且闻当今性情急躁，喜怒无常，雷霆雨露均无一定，借此可知当今之难以有为，实可忧也。”［7］（P19）

1908年，随着慈禧太后和光绪皇帝的先后去世，新政进入了后慈禧时代，6岁的孩童溥仪登基成为清朝最后一位皇帝。按照封建社会的惯例，醇亲王载沣开始摄政，掌握了国家的军政大权，但载沣也是一个昏庸无能之辈，既无政治远见，也无执政之基本素养和能力。英国人庄士敦（溥仪的英文教师）曾对载沣做出这样的评价：“醇亲王是一个好心人，办事平和，慢吞吞的，不讲效率，像他那么平和的人，的确难找。他不想负责，不愿管事，不具才干、威望和勇气，在身心两方面都缺乏激情，又没有主意，摇晃不定，容易轻信人。他成为摄政王以后，周围那些拍马屁的人使他朝令夕改，难免做出错误的决定。”［8］（P34～35）这与载沣的胞弟的载涛对其的评价不谋而合：“载沣是我的胞兄，他的秉性为人我知道的比较清楚，他遇事优柔寡断，人都说他忠厚，实则忠厚即无用的别名。他日常生活很有规律，内廷当差谨慎小心，这是他的长处。他做一个和平时代的王爵尚可，若仰仗他主持国政，应付事变，则决难胜任。”［9］（P79）在预备立宪的过程中，载沣以权谋私任人唯亲导致统治集团内部满汉地主矛盾激化，更加速了新政集团的分化。同时，隆裕太后作为后慈禧时代另一个最高决策者，做事也缺乏主见，遇事犹豫不决，对太监张兰德的话偏听偏信，为了个人的权势和载沣集团时常发生冲突。当时有知情人士对他们之间的矛盾进行了这样的描述：“光绪故后，隆裕一心想仿造慈禧‘垂帘听政’，迨奕勖传慈禧遗命立溥仪为帝，载沣为监国摄政王之旨既出，则隆裕想借以取得政权的美梦顿成泡影，心中不快，以至于迁怒于载沣，因此，后来常因事与之发生龃龉。”［9］（P76）皇帝作为中国古代社会国家权力的象征，是维系社会稳定，保持统治阶级内部团结统一的核心因素。然而，新政十余年，前期光绪皇帝只是一个任人操控的木偶，后期宣统帝年龄太小，根本不能处理朝政，所以在整个新政时期，出现的“软政权”化以及新政各项改革措施执行的疲软，严重侵蚀了国家的机能，导致主导新政的制度创新集团整合能力的大大削弱。在社会转型时期，主导自上而下改革的最高统治阶层却懦弱无能，争权夺利，甚至出现欲借改革的东风谋取个人私利。这种改革集团内部的派系斗争激烈，尔虞我诈，最终必然导致“家必自毁，国必自伐，所谓自作孽，不可活也”。［10］（P117）

二

一般来说，以政治创新为目标的改革必然会对社会既得利益集团产生一定损害，同时也可能提高社会其他阶层，特别是弱势人群的政治地位和经济权益。也就是说，成功的改革可以促使社会成员的政治和经济地位趋于平等，可以让社会公众拥有更多的参政渠道。这就需要改革者在改革策略上要更为灵活和科学，即“改革者不但要比革命者更善于操纵各种社会力量，而且在对社会变革的控制上也必须更加老练。他着眼于变革，但又不能变得太彻底，他要求逐步变革，而不是剧烈的变革。”［2］（P288）在改革内容上，改革的行动者们必须精心选择，厘清各项改革之间的关系，在改革的进度上必须循序渐进，重点突出，切不可“眉毛胡子一把抓”，结果什么都抓不好，改革者在势力很弱且没有操控全局之前切不可树敌太多。

从中国近代社会变迁的趋势来看，全面型现代化的改革是一个主要目标，尤其是在实现政治现代化的过程中，若要实现政治创新，就需要政治经验老道、权威丰富的改革集团来推动，否则就会使改革出现异化，甚至南辕北辙。一般而言，全面型现代化改革可能激发两股政治势力：一股是支持改革的社会力量。民众出于对改革的期望，他们的积极性、主动性和创造性被充分调动起来，从而成为改革的正推力；另一股是反对改革的力量。没有一种改革可以照顾到社会所有阶层和成员的利益，当改革使某些阶层利益增进时，必然触犯另外一些社会群体的利益，遭到他们激烈的反对，从而成为改革的反推力。对于中国经历了两千多年的封建专制主义统治的国家来说，专制体制已经根深蒂固，既得利益势力在专制主义体制上不断获得收益递增，因而成为这种体制的坚定维护者，任何试图改变这种体制的尝试都会碰得头破血流。清末新政期间的改革的反推力主要来自于专制主义制度下业已形成的庞大的利益集团，这一利益集团的结构是金字塔形的，处于塔尖的是清廷的最高统治者慈禧等人，另外还有八旗子弟、满族大小贵族以及和满族贵族结成利益联盟的汉族地主，都是这一利益集团的重要成员。他们在专制主义制度的庇护下获得了大量收益，成为专制主义制度实现自我强化的主要推手。这些既得利益者也会因为利益分割的矛盾而分成不同的集团，但基于根本利益的一致，他们会达成妥协，形成互利关系并结成巩固的联盟。当体制外要求变革的呼声日益高涨，并对既存体制构成威胁时，体制内的利益联盟就会做出体制变革的姿态以应付变革的诉求，以缓和体制内外的对立情绪，从而继续维持专制主义制度，这是既得利益集团对专制主义存在某种适应性预期的必然结果。清末新政中推行的改革所涉及的范围相当广泛，包括政治、经济、文化、教育和社会生活等。新政的影响在不同领域也有不同表现，有些领域清风徐来，有些领域层层递进，有些领域则翻天覆地。这些政策客观上推动了中国的军事、法律和经济的变革，有利于资本主义的发展。慈禧太后等人在改革之初就没打算让这场改革尤其是政治改革能真正开展起来，就像载泽在上奏慈禧的密诏中所说的：“立宪之利如此及时行之，何嫌何疑。……不知今日宣布立宪，不过明确宗旨为立宪之预备，至于实行之期原可宽立年限”，［11］（P28～29）可见清廷对于政治改革态度和动机了。慈禧太后等人在关系到政制改革的核心环节，如召开议会和建立责任内阁等，“或言之而不见实行，或行之徒应故例，待至民穷财竭……则竭不旋矣”。［12］（P761）清政府于1906年9月宣布“预备仿行宪政”的谕旨，其立宪的原则是：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”，但又不能立即实行宪政，因为“目前规制未备，民智未开”，改革官制，大兴教育，清厘财政，整顿法律是当前的主要任务，“俟数年后规模初具，察看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”［13］（P447）在这个过渡期内，臣子百姓要“各明忠君爱国之意”，“尊崇秩序，保守平和以预储养成立宪国民之资格”。慈禧太后等人明白，一旦实行宪政体制，就会触及专制主义的制度结构，会终结专制主义形成以后产生的规模效应。同时，协调效益和学习效益给既得利益阶段所带来的收益也会降到谷底。在慈禧等人看来，清末新政和洋务运动没有本质的不同，两者的共同目的都是为了维护和巩固专制主义制度。所以，清末新政只能在政治改革上实施拖延战术，以继续维持专制主义制度下收益递增的趋势。

不仅如此，慈禧太后不但不会认真履行“仿行立宪”的承诺，而且还试图利用新政来加强中央集权，以增强专制主义制度下报酬递增的预期。正如美籍资深历史学家费正清所说：“清廷不是强有力地领导现代化，而是在中国积贫积弱的形势下小心谨慎地加强权力控制。”［14］（P148）从世界近代历史来看，近代化获得成功的前提和保证是必须建立一个强有力的中央政权。然而，在新政中慈禧等人却使统治大权牢牢掌握在皇族手中。集权皇族与加强中央集权是两码事，加强中央集权是让社会各阶层和各政治派别尤其是将体制外的立宪派和绅商地主纳入到政治体制内，建立一个强大、稳固、具有权威和获得普遍支持的国家政权，这样才能保持社会稳定，才能稳步推进近代化。另外，在保证强有力的中央集权的同时，也必须让地方政府享有一定的自主权。着眼于当时的国情，实行君主立宪政体可能是一个最佳的选择。其实，晚清政府如果真能痛定思痛，从国家社稷的整体利益出发，完全可以借助新政这一大好机会来处理好中央和地方分权的问题。但清廷高层没有按照这个思路行事，他们所做的只是逆形势而动，以摄政王载沣为首的年轻的满族统治精英们盘算的是如何集权皇族，如何消减地方权力。孙中山对清末立宪的本质曾一针见血地指出：“谋中央集权，拿宪法做愚民的工具，他的心事真是一天毒一天。”［15］（P74～79）同时，满族贵族和汉族地主都受益于专制主义制度的报酬递增，在共同利益的驱使下，他们应该齐心协力维持专制主义的制度架构。但满族贵族在新政中不断削弱汉人和地方督抚的权力，使权力日益向自己倾斜，特别是“皇族内阁”的成立，更标志着满人专权达到顶峰，这使得体制内的汉族地主阶级对专制主义制度的适应性预期大大减弱，对专制主义制度是否能继续给自己带来收益递增信心渐失，于是对满清贵族日益不满。打破当前的满汉利益联盟，不再同舟共济越来越成为大多数汉族地主阶级的共同想法。

三

按照亨廷顿的改革理论，在对社会进行全方位的改革，特别是在经济结构和政治制度方面，改革者可以从两种改革策略中进行选择：一种叫突击式战略，即“尽早地把所有的目标公之于众，然后尽量争取逐个实现，以图尽可能有所收获”。［2］另一种称为费边式的策略，即“所谓藏而不露的战略，隐匿自己的目标，把改革分开来实现一事一办”。［2］（P28）历史证明，只有将两种战略有机地结合起来，才可能实现预定的改革目标。改革目标一旦确立，改革者需要将盘根错节的问题化整为零，等到瓜熟蒂落，一举突破，也就是在保守势力反扑之前将需要解决的问题解决干净。对于改革集团来说，有效地将突击战略和费边主义结合起来，运用到改革实践中去，将需要极大的政治智慧和政治勇气。突击战略只有在等待各种参与改革的社会力量分化组合且趋于稳定，以及他们的政治态度日趋明朗的情况下才会发挥效用。对于后发型的现代化国家来说，改革的行动者们必须为改革营造良好的氛围，创造适合改革的政治生态，将可能影响改革的各种力量有效地整合起来，从而为改革赢得更多的支持力量。改革者只有将改革中可能出现的复杂问题进行合理的分类，最大限度减少改革的阻力，对保守势力进行分化瓦解，各个击破，进而推动改革趋向成功。

从主导清末新政的改革集团来说，新政必须建立在对当时的国际国内形势正确分析的基础之上，充分预测到改革可能面临的困难和问题，强化改革的顶层设计，制定科学的改革战略，掌握有效的可操作性的改革策略。首先，晚清末期，清廷面临更为严重的国内国际危局，采取改革的办法来缓解自身的统治危机成为清廷最高统治集团不得已为之的事。但从改革的目标来看，清末新政在政治上仍然是以构建君主立宪制度为主要目标，它与中国传统的政治体制相矛盾，如果真的按照新政的既定目标走下去，必然对现有的政治体制产生严重的冲击，并对体制内的各种既得利益势力产生严重损害，他们会群起而攻之。所以，新政一旦真正推行起来，各种政治势力对改革的态度肯定五花八门，难以统一起来。其次，清末新政的逻辑是以“冲击——反应”的模式展开的，是由清廷的保守势力主持的一种适应性预期的改革，他们虽然属于实权派，但在真正涉及改革的实质性问题上却“环顾左右而言它”，对改革的态度是游离的。立宪派虽然对改革有一定热情，也希望国家能昌盛起来，但也担心改革会触动他们的核心利益。他们的如意算盘是，新政能实现国家的富强和进步，能在改革中进一步增强自己的政治地位和捞取更多的实际利益。以袁世凯为例，他是清末新政立宪派的代表，但却是新政期间获利最大的政治集团。“庚子事变”之后，袁世凯势力猛增，对立宪运动热情很高，主要目的是为了不可告人的政治野心。为此，他用金钱将李莲英笼络到自己的麾下，并与奕劻建立了巩固的政治联盟。1907年的丁未政潮中，老谋深算的袁世凯和贪得无厌的奕劻联合起来，将两广总督岑春煊和户部尚书兼军机大臣瞿鸿畿排挤出政坛。后来岑春煊回忆说：“辛丑回銮之后，即陆续举办各项新政，于时袁世凯新得北洋，方务内结亲贵，外树党援，以遂彼窃国之谋。借口于新政，凡各省文武要职，无不遍布私人，为之羽翼。”［5］（P99）可见，这些人都是“只知官保，而不知有朝廷”。

按照费边理论和突击战略的理论，政治体制改革既不能超前也不能滞后，否则都会造成严重的后果。笔者认为，与1989年的前苏联的改革相似，清末新政的政体改革也属于超前性的。从宏观的历史视角来重新审视一百年前的这场变革，由于当时受到日俄战争的影响，筹备立宪的政治改革提前发生了，这无疑是超前的。如果新政不以君主立宪为目标，而是采用开明专制的模式，结果可能要好得多。根据突击战略，当改革目标超前，社会各个阶层没有对改革达成共识时，突击战略可能会将一些态度不明确的社会群体排除在外，将他们推向自己的对立面。立宪改革作为一种分权性质的政治改革，把中央集中行使的权力分给了中央的资政院和地方的咨议局，这样，属于中央和地方总督的权力被提前抽走了相当大一部分，使得既得利益集团和地方势力对中央权力进行各种形式的抑制，导致中央即使是正确的改革措施也难以得到真正的贯彻。同时，立宪改革面临更为严重的问题：筹备立宪使得民众的政治请愿行为和立宪行动合法化，将积压在人们心头多年的政治诉求在短时间内以爆炸的方式提前释放出来。当然，从中国政治制度发展的趋势看，当时民众的政治诉求是符合历史发展潮流的，但从当时的国情看又不可能立即实现。疲软的晚清政府在社会转型时期难以满足超越自身能力和现实条件的各项改革，反而因为改革无法达到预期的目标而引起社会各个阶层的政治失败感，当这种挫折感累积叠加，最终会形成反政府的统一战线。在保路运动中，地方实力派、民族主义者、激进的立宪派和负担太重的贫苦农民等观点互异、政治诉求千差万别的各种利益集团竟然在反对路权国有化的口号下空前团结起来，形成一股势不可挡的反政府的政治大同盟，这严重违背了费边主义理论。费边战略要求改革者在改革的每一特定时期将反对改革的势力分化，最大限度地孤立改革的反对派，能否做到这一点是决定改革成败的关键。

改革所涉及到问题异常复杂，尤其政治体制改革更是充满了风险，需要改革者“……首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了”。［16］（P176～177）用今天的眼光来看，改革需要“走小步、走慢步，不停步”，只有这样才可以将改革的风险降低，又能让民众在对改革充满期待的过程中壮大改革的力量。

［1］马克思恩格斯全集（第35卷）［M］.北京：人民出版社，1971.

［2］（美）塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华等译.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［3］胡 成.困窘的年代——近代中国的政治变革和道德重建［M］.上海：上海三联书店出版社，1997.

［4］岑学吕.三水梁燕孙先生年谱［M］.台北：文海出版社，1972.

［5］章伯锋.近代稗海（第1辑）［M］.成都：四川人民出版社，1998.

［6］（美）吉尔伯特·罗滋曼著，余英时译.中国的现代化［M］.南京：江苏人民出版社，1998.

［7］陈旭麓等.辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选集之一［Z］.上海：上海人民出版社，1979.

［8］（英）庄士敦著，陈时伟等译.紫禁城的黄昏［M］.北京：求是出版社，1989.

［9］全国政协文史资料委员会.晚清宫廷生活见闻［M］.北京：文史资料出版社，1982.

［10］黄 濬.花随人圣庵遮忆［M］.上海：上海古籍出版社，1983.

［11］中国史学会.辛亥革命（第四册）［M］.上海：上海人民出版社，1972.

［12］故宫博物院明清档案部.清未筹备立宪档案史料（下册）［M］.北京：中华书局，1979.

［13］故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料（上册）［M］.北京：中华书局，1979.

［14］费正清.伟大的中国革命［M］.北京：世界知识出版社，1999.

［15］孙中山选集（上卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

［16］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

〔责任编辑 赵立人〕

New Exploration of the Reasons for Failure of Reforms in the End of the Qing Dynasty in Sight of Huntington's Theory of Reform

SHI Cheng-hu1，ZHANG Xiao-hong2
（1.Wenhua College，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan Hubei，430074； 2.School of Marxisn，Wuhan University，Wuhan Hubei，430074）

Reasons for failure of reforms in the Late Qing by the Huntington's theory of reform are mainly reflected in the following aspects：the ruling authorities could not deal with the relationship between the various political forces；and did not extricate himself from a serious crisis of authority；no class reformers to preside over the New Deal；no superb political strategy reform techniques led to disintegrating of the reform group；can not solve the“free rider”behavior of speculators in the reform process；can not effectively resolve the vested interests to block the reform；can not effectively combined Fabian strategy with assault tactics to develop a scientific struggle strategy，etc.

reforms in Late Qing；Fabian strategy；assault tactics；political reform

K257.5

A

1674-0882（2013）02-0017-05

2013-01-05

1.史成虎（1975-），男，安徽六安人，硕士，讲师，研究方向：政治学；

2.张晓红（1949-），女，湖北武汉人，教授，研究方向：中国近代史。