基层社会组织参与社会管理创新的机制建构*

韩 越

(沈阳工业大学 思想政治理论课教学科研部， 沈阳 110870)

社会管理归根到底是对人的管理和服务。从空间距离和相关程度来看，基层社会组织与管理和服务对象的距离更近，了解管理和服务对象所思所想更切实。因此，发挥基层社会组织在社会管理创新中的作用和优势是推进社会管理创新的重要环节。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中强调：要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作[1]。认识和把握基层社会组织在社会管理创新中的地位，并注重发挥其作用尤为重要。

一、基层社会组织参与社会管理创新的现实考量

所谓基层社会组织，是指在城市所辖的区、街道以及社区范围内，在农村地区的县及县域以下的乡镇、村落范围内，以城市居民或农村村民为成员，以一定地域为活动范围，以满足其成员的不同需求为目的，由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动，具有非营利性、公益性、服务性及区域性的社会团体或民办非企业单位[2]。相对于宏观层面，基层社会组织作为社会管理和服务体系的重要组成部分，与具体的社会需求、社会问题和服务对象有着更为密切的关系甚至是天然的联系。基层社会组织的产生、形成和发展，本身就是社会需求的产物。从一般意义上说，基层社会组织产生本身就是为了解决社会发展过程中出现的矛盾和问题，就是一种社会管理创新，也可以说基层社会组织是应运而生。

1. 基层社会组织参与社会管理创新的必然性

基层社会组织参与社会管理，同时伴随着必要的服务，是其存在的价值和基础。在我国，基层社会组织参与社会管理经历了一个变迁的过程。新中国成立之初，首先废除了旧中国国民党统治时期实行的保甲制，但同时为了保证政府对基层社会的行政管理，保证政令畅通，实现上情下达和下情上达，新中国又迅速地建立了以单位制为核心、以街道和居委会为补充的城市社会管理体系。由此可见，在一个新制度建立的过程中，必须根据现实要求进行破旧立新，但建立新的体制机制，实行必要的社会管理也是不可缺少的。因此，基层社会组织参与社会管理创新，不是要不要参与的问题，而是一种必然的要求，也可以说，离开了基层社会组织的参与，社会管理创新无从谈起。

2. 基层社会组织参与社会管理创新的紧迫性

当前，社会管理创新是体制转轨、经济转型过程中被各界高度关注的问题，中央有要求、地方有部署、人们有期盼。但在具体推进过程中仍然受多种因素制约，所以进展缓慢。首先是经济快速发展带来的多重社会矛盾和问题亟待解决，而原有管理体制过于单一，难以适应多样化的需求。其次，原有管理体制过于粗放，精细化程度不高，政府随着职能转变，更加需要关注、统筹解决重大问题和群众普遍受益的全局性问题，而对于“神经末梢”的个性化需求，或者无能为力，或者无暇顾及。再次，在体制机制不断创新的过程中，基层社会组织作为政企分开、政社分开、简政放权推进过程中的承接主体，功能还很不完善。基于以上这些原因，基层社会组织直接参与到社会管理创新实践中显得尤为紧迫。

3. 基层社会组织参与社会管理创新的可行性

随着我国改革开放进程的加速推进，特别是建立社会主义市场经济体制成为我国经济体制改革的明确目标以来，单一的公有制逐步转变为以公有制为主体、多种经济共同发展的社会主义基本经济制度，由此带来的是人口流动性不断增强、人们需求的多元化、人们自我管理意识的增强等。由于这些主观和客观因素的影响，过去的“单位人”更多地成为社会人[3]，单位已经不再是人们满足服务需求的唯一依托。在这一过程中，社区在我国作为一种新的基层社会组织逐渐发展起来，开始部分承接了原来由单位负担的职能和功能，承担了部分街道、居委会的职能和功能；其他基层社会组织如行业协会、社会团体对社会管理事务的参与度和影响力逐步加大，正在发挥着满足人们日益多元化的需求的作用，发挥着替代企事业单位原有职能的作用。因此，基层社会组织参与社会管理创新已经具备了一定的基础。

二、促进基层社会组织参与社会管理创新的路径思考

社会管理创新是一个系统工程。如前所述，基层社会组织因其特殊的地位和性质，应该而且能够发挥自身的优势，在社会管理创新中发挥独特作用。现阶段，基层社会组织在参与社会管理创新过程中需要找准着力点，以期达到事半功倍之效。

1. 充分发挥基层社会组织的服务管理功能

党的十六届六中全会决议明确要求：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”[4]在这一管理格局中，体现“社会协同、公众参与”，实现“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，其基本载体和实施主体首先就是基层社会组织。基层社会组织犹如有机体的细胞和神经末梢，是社会管理的基础。所以，社会管理创新除了需要总体布局、统筹协调外，还必须从基础入手，从基层做起，将自上而下与自下而上有机结合起来。长期以来，人们习惯于有困难找政府，对于社会组织特别是基层社会组织的功能和作用认识不足，但由于资源和能力所限，政府工作的重点是满足一般性、普遍性的公众需要。与政府组织相比，基层社会组织的优势和特点就在于与群众的联系直接而且紧密。基层社会组织参与社会管理创新就是要发挥这一优势，着力提高和改善自身的管理和服务功能，以满足人们日益增长的个性化、多元化、特殊化的需求。从服务“大众”到服务“小众”，对基层社会组织提出了新的更高要求，也为基层组织参与社会管理创新提供了广阔空间。

2. 促进基层社会组织与政府部门形成合力

要想发挥基层社会组织在社会管理创新中的作用，就要承认基层社会组织与政府不仅存在领导和被领导的关系，更存在指导、引导和被指导、被引导的关系，是购买社会服务和提供社会服务的双方，是互相依存、相互配合的合作伙伴关系。西方发达国家、新兴工业化国家和地区在公共管理方面主张对政府直接管理的某些部门和机构实行民营化，通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门直供直管[5]。由于过去我国长期实行计划经济体制，与之配套的是“大政府、小社会”的社会管理模式，基层社会组织不仅数量不多，而且功能不完善，服务水平也不够高。改变这一状况需要多方努力，但根本的办法是向专业化、个性化方向发展，不求全而求精，不求大而求高，以此为与政府部门形成合作互补关系奠定基础、创造条件。比如，应充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体的桥梁和纽带作用，进一步发掘其服务群众、反映访求、调节纠纷等方面的社会服务和管理功能。再比如，要以养老助老、扶贫解困等特殊群体利益诉求为切入点，发挥基层社会组织在政府与服务对象之间的补充作用、转移承接作用[6]。又比如，要鼓励自发形成的草根社会组织参与社会管理，探索和拓展各类协会组织服务的渠道和空间。总之，政府部门要放下身段，为基层社会组织提供更多的平台和机会，基层社会组织要挺起腰板有底气地去为政府分担责任，真正实现相互支持、相得益彰。

3. 增强服务对象对基层社会组织的认同感

没有认同便没有生存的必要和生存的空间，对于基层社会组织来说尤其如此。长期以来，为了赢得社会的认同、提升在社会中的影响力和地位，我国基层社会组织的行政化、大而全小而全的倾向十分明显，自身追求行政级别，社会以行政级别判断基层社会组织的作用和影响力，这种习惯性的思维和作法必须改变。考察各类组织赢得认同并发展壮大的历程可以看出，其关键一点都是打特色牌，只不过有的特色是宗旨、有的是目标、有的是服务。对于基层社会组织而言，首选以服务内容来赢得认同，要反映诉求。从一定意义上说，任何改革创新过程都是利益调整的过程，社会管理创新也不例外。因此，基层社会组织参与社会管理创新，必须把反映服务对象的合理合法诉求作为着力点，以此赢得服务对象，包括潜在服务对象的认同。降低成本，实现服务效益的最大化是群众对服务水平高低的重要判断标准之一。基层社会组织参与社会管理创新就是要在缩短流程上下功夫，减少不必要的环节，直接面对服务对象，这恰恰是政府部门自身难以克服的难题。要强调自我管理，自己的事情自己办，往往成本最低、效率最高。基层社会组织对自身的了解更充分，强化自我管理更有利于改变传统基层社会组织依赖上级、依靠政府的思想，有利于其迅速发展壮大。

三、建立健全基层社会组织参与社会管理创新的体制机制

尽管基层社会组织的产生和发展有着天然的基础，但在我国建立社会主义市场经济体制的转型过程中，在由大政府、小社会向小政府、大社会转变的过程中，让基层社会组织参与社会管理创新，各方面的宽容、理解、信任是必不可少的。这其中建立和健全支持机制、引导机制、培训机制、管理机制十分重要。

1. 支持机制

首先是要降低准入门槛。全国目前大约有几百万个基层社会组织，其中绝大多数没有经过登记和批准，因此难以得到政府和社会各界的支持[7]，为此要改变目前我国由登记机关和业务主管单位分别负责的双重管理体制，建立基层社会组织登记与备案并存的双轨制，最终过渡到直接登记制。

其次是加大资金支持力度。在美国，非营利组织通过合同或申请政府基金从政府得到的资助占非营利组织经费的25%(2005年)，而在我国香港地区，这一比重大约为80%～100%[8]。所以，在政府资助和社会捐赠的基础上，要通过多方筹资建立专项基金，为基层社会组织发展提供资金保障。除此而外，笔者认为，最大的支持是政府主动转变职能，甚至是放弃一些职能，如李克强总理所说，应有“壮士断腕”的决心，把错安在政府身上的手还给社会，政府主动弱化甚至退出微观领域，干自己应该干而且能干好的事。

2. 引导机制

要积极采取措施办法，使基层社会组织有能力、有条件参与社会管理创新。一方面要培育主体，比如社区作为新的基层社会组织正处于不断发展的关键时期，迫切需要政府为社区这一居民自治组织提升服务能力创造更好的条件，包括扩大办公、服务场所，配备必要的设备、人员，提高薪酬标准等。另一方面是创造机会，美国是较早实施政府购买服务的国家，到1979年，大约有55%的服务是州政府和非营利组织通过契约的形式购买获得的[9]。对于我国新型社会组织，也应通过政府购买服务等市场化方式，使其有机会参与社会管理创新，从而发展壮大。

3. 培训机制

任何组织都需要人才不断加入，但吸引人才需要良好的机制，这样才能吸引有志之士以及更多的专业人才投身到基层社会组织来参与服务。这其中，培训工作是关键，一是可以提高服务能力，二是可以增强组织的凝聚力。新加坡基层社会组织成功运作的关键因素在于基层社会组织成员的素质。目前，新加坡大约有29 000名基层领袖，并能够定期获得培训[10]。所以，政府要组织开展有计划的人才培训工作，积极打造学习交流、社会实践平台，分门别类地组织对基层社会组织人员特别是主要负责人和管理人员的培训，以提高社会组织人员的综合素质、专业能力和服务水平。在注重提升成员个体素质的同时，还要注重团队协作能力的培训，着力提高团队的整体服务水平。政府在将职能向社会转移的同时，应采取有效措施，鼓励和引导相关专业人员投身于基层社会组织建设，参与其管理、服务。

4. 管理机制

科学设置统一的管理机制有利于基层社会组织参与社会管理创新。各级政府应从实际出发，明确各类基层社会组织的性质和职能，大力培育行业类社会组织、公益性组织和以服务基层群众为重点的社会组织，以满足个性化、多元化的服务需求。应建立完善激励和惩罚机制，从制度上规范基层社会组织的行为。应探索同类合并、联合方式，整合社会组织资源，提高基层社会组织的服务能力。同时，要辅之以有效的评估、评价机制，使参与社会管理创新的基层社会组织得到其需要的和应有的特殊“回报”。

参考文献：

[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系 [EB/OL].[2011-02-19].http：//www.xinhuanet.com.

[2]鲁可荣.城乡基层社会组织发展与管理状况调查分析 [J].广西民族大学学报：社会科学版，2010(2)：118-121.

[3]翟茂娜，林帆.中西方社会管理格局和体系的历史沿革与经验教训 [J].甘肃行政学院学报，2008(4)：17-19.

[4]人民网.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 [EB/OL].[2006-10-12].http：//people.com.cn.

[5]张敏杰.西方发达国家社会管理的新趋势及其启示 [J].浙江社会科学，2011(6)：85-88.

[6]陈华，郝继明，马建珍，等.社会组织参与社会管理和服务研究：南京的探索和实践 [J].中共南京市委党校学报，2012(5)：54-57.

[7]龚维斌，发挥基层社会组织的作用 [N].人民日报，2013-05-19(5).

[8]百度百科.社会管理 [EB/OL].[2013-07-09].http：//baike.baidu.com.

[9]陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析 [J].华东理工大学学报：社会科学版，2010(4)：103-106.

[10]何科君，宋薇.新加坡的基层社会组织建设 [J].上海党史与党建，2013(5)：63-66.