我国农民工市民化进程中的利益关系分析

2013-04-02易毅

财经问题研究 2013年3期

易毅

(中国人民大学区域与城市经济研究所，北京 100872)

一、农民工市民化的相关问题

改革开放以来，我国的城镇化率持续增长，城镇人口比重由1978年的17.92%增长到2011年的51.27%，在历史上第一次超越农村人口比重，实现了社会结构的重大转折。然而，由于建国初期确立的重工业优先发展战略，及其城市倾向的政策和制度支撑体系，我国农业剩余劳动力非农化和农村人口城市化过程难以统一，被纳入城镇人口统计的农民工的利益和权益得不到保障［1］，“候鸟式迁移”、非家庭迁移等问题突出，①据估算，2009年末，中国未获得城镇户籍的农村转移人口数量约为2.2亿。一个不断攀升的城镇化率并不能反映中国发展的真实图景，也不符合人们对于城镇化的美好期望。目前我国提升城镇化率的主要模式是升学市民化、失地市民化和农民工市民化，分别占市民化的70%、20%、10%左右［2］，数量庞大的农民工所占市民化比例却最小，这不同于欧美等国的模式［3］，也没有大量出现泰国、巴西、印度和埃及等国的贫民窟和“城市乡民”，②较为典型的有以英国为代表的强制性非农化模式，以美国为代表的自由迁移非农化模式，以日本为代表的“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的非农化模式。却在城乡二元结构尚未突破的情况下又出现了城市“新二元结构”问题［3－4－5］。在通过低成本工业化实现了总量扩张和经济效率目标，解决了“吃、穿、用”和农村剩余劳动力转移就业问题之后，我国要通过城镇化和服务业发展解决目前严重短缺的“住、行、学”等问题，加速推进农民工市民化，将经济发展方式由以工业化为主要推动力转变为工业化和城镇化共同推动［6］，实现社会公平。

农民工市民化指离农务工经商的农民工转变为市民的过程，包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为市民化四个层面的含义［7］。我们认为，目前农民工市民化有三个关键问题，即市民化地域导向、市民化对象确定和利益关系调整，社会各界就前两个问题已经基本达成共识，对第三个问题的分析则较少，我们在下文重点讨论农民工市民化过程中的利益关系。温家宝［8］指出，人口流向是我国城镇化过程中关系长远的重大问题，一方面必须采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，另一方面，加快调整地区生产力布局，引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业［9］。①事实上，从农民工就业的地点来看，七成以上农民工在县级以上、省级以下城市务工，尤其以地级城市所占比重最大，而且呈现出明显的上升趋势。因此，我国应该在主体功能区的框架下，在保证大城市经济效率充分发挥的基础上，引导农民工在优化和重点开发区域的中小城市市民化［10］。根据农民工分层理论，可以将农民工区分为智能型农民工、技术型农民工、体力型农民工三类［11］，后一类可以向前两类转化，前两类中的绝大部分，特别是新生代农民工，具有市民化能力和意愿，农民工市民化以这部分人为主要对象，对于其他农民工，则应该保障其权益，培育其能力，尊重其意愿。

西方公民身份演进的历史是公民权利、政治权利和社会权利渐次展开的漫长过程，我国的这一过程在快速工业化、城市化中被大大压缩，目前，农民工的自由得到保障，也逐渐有了选票和发言权，而社会福利方面的差距却依然很大。我国农民工市民化过程涉及两类主体和八种利益，两类主体即政府主体:中央政府、地方政府 (含输入地和输出地)和政府各职能部门，以及非政府主体:农民工、城市原居民、非政府组织 (村委会、居委会等)、企业，八种利益包括公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化和基本社会服务，这八种利益实际上就是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定的基本公共服务的范围，所以，农民工市民化的过程，很大程度上就是各主体在博弈中促进基本公共服务均等化的过程。我们将从政治经济学的角度，以我国农民工市民化中的两类主体和八种利益为主，分析其利益关系。

二、政府主体利益关系分析

农民工市民化涉及的政府主体包括中央政府、地方政府和政府职能部门，满足政府主体的利益是农民工市民化顺利进行的必要条件。三十多年来农民工市民化进程中的权益演进轨迹说明，我国农民工所获取的权益并非依据其公民资格，而是依据政府发展战略，是基于国家权力赋予和承认的“行政赋权”，农民工问题也正是在城市倾向的经济政策作用下形成的［12］。

(一)中央政府的战略目标

现阶段，中央政府需要扩大内需、转变经济发展方式，实现区域协调发展、城乡一体化等战略任务，实现经济发展、社会和谐、生态平衡、政治稳定和文化繁荣等战略目标，农民工市民化可以促进这些目标的实现。(1)推动农民工市民化会通过缩小居民收入差距、提高城市规模和增加人力资本积累等渠道，推动我国经济在更高水平上实现均衡增长。每年多市民化1 000万人口 (700万农民工加上其抚养人口)可使经济增长速度提高约1个百分点。而且农民工市民化将促进居民消费和固定资产投资增长，降低经济增长对出口的依赖程度;可以提高服务业比重，优化经济结构，因此加快农民工市民化步伐是促进我国发展方式转变的重要途径［13］。(2)在“以经济建设为中心”导向下政府重视经济政策，轻视社会政策，造成目前社会矛盾日益突出的局面［14］，农民工问题便是其中一个重大难题，因此，以劳动就业、社会保障、住房保障等基本公共服务均等化为政策目标的农民工市民化进程，可以促进社会和谐与政治稳定。(3)农民工在优化和重点开发区域的中小城市集聚和市民化，可以提高限制和禁止开发区等农民工主要输出地资源环境的承载能力，确保粮食安全，保持生态平衡。(4)农民工工作在繁华的都市里，却生活在精神的孤岛上，文化生活匮乏，农民工市民化是包括公共教育、医疗卫生、人口计生、公共文化在内的基本公共服务均等化的过程，这必将丰富农民工文化生活，提高农民工整体素质。

(二)地方政府的成本支付

地方政府最关心的是农民工市民化进程中基本公共服务的成本支付问题。据估计，一个农民工如果成为市民需要增加地方政府的支出约为8万元左右 (2009年不变价)，短期主要支出项目为义务教育和保障性住房，远期主要支出项目是养老保险补贴［15］。

第一，农民工市民化不会造成很大的就业冲击，财政也可以承担农民工市民化的成本，①事实上，这两个假设已经成为我国农民工问题的现实背景。中央财政和地方财政需要分担成本。现行财税体制下中央与地方在农民工市民化的成本负担上的制度现状，是影响农民工市民化的重要政策体制障碍［16］。农民工市民化作为当前“调整国民经济结构、协调地区发展”的重大战略问题，理应主要由中央财政承担，而实践中却主要由地方政府承担。②我国目前基本公共服务供给呈现地方化格局，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定的八类基本公共服务国家基本标准中共有72项服务项目，支出责任为地方政府负责的仍有40项。在这种情况下，应该按常住人口作为财政分成依据，中央财政重点支持跨省迁移农民工市民化的基本公共服务支持力度，按照输入地市民化的农民工数量确定转移支付份额，地方财政则加大辖区内市民化农民工的基本公共服务投入。

第二，地方政府缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金筹集渠道，如何筹集农民工市民化所需基本公共服务支出资金至关重要。中央政府对农民工市民化由限制转为鼓励以来，地方政府积极推出个性化方案，这源于先行先试、经验获取的政绩冲动［17］，更源于“城乡建设用地增减挂钩”政策的经济激励［18－19］。对于跨省迁移农民工市民化，可以将流入地增加的建设用地需求在全国土地利用计划中统筹考虑，并探索建设用地指标区域间交易模式。对于辖区内部农民工市民化，农民工放弃农村户籍和土地权益，其在农村的承包地和宅基地通过“增减挂钩”而在城市新增建设用地，产生级差地租收益，以弥补提高农民工公共服务水平的先期垫付投入，并进行城市建设。地方政府在以上两种情况下都可以通过“土地财政”收益弥补基本公共服务投入成本。当然，还需要通过推动财税体制改革和鼓励社会资本参与的方式减轻地方财政的压力。

第三，输入地和输出地政府的目标不同，在农民工市民化过程中各有得失。输入地政府为农民工提供公共服务的意愿因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后［20］，因为在省域内，农民工市民化形成的巨大社会效益没有“外溢”于其它地区，还可得到省级财政、用地指标或政绩奖励。对于输出地政府而言，农民工异地市民化，造成了人才外流，教育培训支出的收益被输入地获取，但也减轻了人口管理压力，为开展农业规模化经营，提高农业生产率创造了条件。市民化农民工也通过技术指导、资金回流等方式为家乡做出贡献。

另外，农民工市民化的基本公共服务涉及教育、人力资源和社会保障、卫生、计生、住房和城乡建设、文化等部门，这些职能部门 (政策执行部门)的利益和政策决策者基本一致，不会公开反对，但他们可能面临一些障碍，会在农民工市民化政策执行过程中“不作为”或被动应付。

三、非政府主体利益关系分析

农民工市民化涉及的非政府主体包括农民工、城市原居民、非政府组织 (村委会、居委会等)、企业等，政府农民工市民化政策的根本目的是增进农民工和城市原居民等非政府主体的利益。

(一)农民工的利益诉求

农民工的身份及待遇是由外部社会强加的，是一种由城乡二元结构和户籍制度所引发的集体排他［21］，因此，在我国工业化、城镇化步入工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段，农民工市民化进程中其他利益主体应该满足农民工的利益诉求。农民工的利益诉求集中表现为实现城乡区域间基本公共服务均等化，具体来说，就是在公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面享有和城市原居民同等的权益，同时，其在农村的承包地、宅基地、林地等权益得到合理妥善地转移安置。在这个过程中，除了政府、企业等其他主体的投入外，农民工个人也要在上述领域付出成本，其支付能力的高低直接决定其市民化的可能性，当然，市民化后也会得到相应的收益。

农民工市民化后为了融入城市生活，保障个人和后代发展，需要支付租房或购房成本、家庭成员教育培训和医疗保障成本、购买各类保险的保费支出，以及“吃、穿、用”等生活成本，这些成本基本都要高出农村。另外，还存在不动产价格贴水，即农民在农村的住房等不动产不能按照市场价格转让而产生的损失，和集体资产沉没成本，即放弃农村集体土地而放弃的土地长期收益。当然，农民工成功市民化后其收益一般会大于成本，这些收益包括:(1)流动成本节省。节省了市民化之前在输入地和输出地之间往返流动的成本，节省了在家乡建房，但长期在外务工导致的房屋闲置成本。(2)显性收益。市民化之前，农民工在城市获得的实际工资虽然大于其留在农村的劳动力边际产出，但却小于其劳动的边际产出，市民化后就业机会更多，职业转换更便捷，自主创业更容易，因此可以提高薪资收入和就业率这个农民工市民化收益的主要衡量指标。(3)隐性收益。农民工市民化后所获得的隐性收益实质上是城市管理者所提供的公共服务，包括与生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务，公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务。

(二)城市原居民的利益重构

中国的城乡劳动力流动政策一直是城市对农村劳动力的流动进行限制和管理的政策，而这些都体现了城乡劳动力流动政策的城市倾向性，是在城市居民为保护自己的利益而影响政府决策的机制下形成的［22］。农民工市民化过程是一系列制度变迁的过程，必然涉及利益格局的调整与重构，但这种重构不会降低城市原居民的既得公共服务及福利水平，或者即使在短期内对城市居民造成一定冲击，也在可接受的范围内，长期则一定会实现福利的增进。比如说，从劳动就业的角度来看，农民工从业人员总数比重最高的行业集中在轻工业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业等竞争性行业［23］，这些就业岗位是城市原居民不愿意或较少从事的岗位，是不形成竞争关系的岗位。

城市原居民在现行体制下获得的大多数既得利益是合法但不合理的，农民工市民化过程虽然使得其净收益和再分配收益大于利益受损，但这个过程对他们来说是一个重复博弈过程，充满着矛盾、排斥和阵痛。第一，农民工市民化带来城市人口快速增长，城市过度膨胀和“城市病”问题应运而生，交通越来越拥挤，污染愈加严重，这些可能会给城市居民的生活带来不便。第二，出于对“新市民”心理上的警惕与防范，城市居民可能会把一部分资源用于产权保护，从而会增加资源消耗或用于产权保护的非生产性支出。第三，农民工市民化要求所有居民享受均等化的公共服务，短期内，我国城市的基本公共服务供给还会严重不足，这势必会影响到城市居民的生活。但是，农民工和城市原居民在城市形成的“新二元结构”及不正常的经济福利差异会产生经济无效率和社会性问题，甚至动乱或革命，出于潜在威胁和农民工市民化后其长期收益的权衡，城市既得利益者 (包括政策制定者和影响政策制定的普通市民)会赋予农民工市民化的权力，并让他们参与政策制定，公民权的扩大和相应的政治变迁就成了一种对未来实行更为平等的再分配政策的可信承诺。

(三)其他主体的利益表达

村委会是中国农村存续最久、设置最广、制度也最完整的集体性组织，农民工市民化后离开了集体经济组织，要对集体资产进行处置，但我国集体资产产权模糊，利益关系错综复杂，很多地方的集体资产处置还处于量化阶段。在城乡结合部，村委会在失地农民工市民化过程中还要处置好集体土地转用于城市建设用地的土地增值收益。对于居委会来说，农民工市民化之前，其信息登记、治安及计划生育管理等职责是为了防范，市民化之后，其职责变为服务，也就是具体落实地方政府基本公共服务均等化的各项政策。出租房屋和土地，收取流动人口管理的各种费用，如摊位费、经营费、执照费、管理费、水电费等是城乡结合部村委会或居委会等集体部门稳定的收入来源［24］，农民工市民化后，这些收益也将经历重构过程。

农民工市民化形成了稳定的不断积累技术和经验的产业大军，对企业人力资本积累、技术进步和产业升级具有重要推动作用，因此，企业在农民工市民化过程中应该做出自己的贡献，促进基本公共服务均等化，比如在劳动就业、社会保障、住房保障等方面配合政府政策，签订劳动合同，建立工作稳定增长机制，购买各种保险，提供适宜的住宿条件等［25］。

四、结论及展望

我国的经济发展方式由以工业化为主要推动力转变为以城镇化为主要推动力，工业化和城镇化齐头并进，这需要加速推进农民工市民化进程。农民工市民化过程涉及政府主体和非政府主体在公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化和基本社会服务等基本公共服务方面的利益，农民工市民化进程很大程度上就是各主体在博弈中促进基本公共服务均等化的过程。满足政府主体的利益是农民工市民化顺利进行的必要条件，政府主体对农民工自由迁徙的公民权的赋予，对参与选举与政策制定的政治权利的赋予，归根结底是为了满足农民工对基本公共服务等利益的诉求，因此，政府主体农民工市民化政策的根本目的是增进农民工和城市原居民等非政府主体的利益，直到实现城市原居民和“新市民”均等化享有基本公共服务，并在“新市民”及其家庭在城镇稳定就业和共同生活的基础上，进一步实现连续的、无障碍的、不可逆的稳定城市化过程。

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