美国无居民海岛集中管理机制及中国的选择

马得懿

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

一、美国无居民海岛主要开发模式与集中管理体制

作为海陆兼备的特殊陆地区域，无居民海岛具有多元的价值系统，即自然资源价值、生态经济价值、科学研究价值、军事利用价值以及维护权益价值等［1］。此外，基于地缘因素，导致了无居民海岛极易引起主权纷争，无居民海岛一度被称为“海洋中的政治性土地”［2］。这些因素浸染出了无居民海岛开发与管理体制的复杂色彩。世界各国高度重视无居民海岛的开发与管理［3］。各国基于本国的国情，形成了各具特色的无居民海岛开发模式，比较有影响的开发模式诸如日本的孤岛开发模式、印度尼西亚无居民海岛租赁模式、“马尔代夫模式”以及“私人岛屿公司”模式等。①中国海岛立法起草组所编撰的内部资料《海岛开发与涉外管理研究》，2009年5月。②

中国作为海洋大国，在充分借鉴他国无居民海岛管理体制的同时，必须根据本国的国情来探索无居民海岛开发管理模式。就无居民海岛管理体制而言，笔者以为，对中国无居民海岛开发管理最具有借鉴价值的当属美国无居民海岛开发和管理体制。由于地缘、经济、法律环境以及海洋管理体制的因素，美国的无居民海岛开发模式值得认真研究。美国的海洋地缘和中国的海洋地缘具有某种程度的类似，因此考察美国无居民海岛的管理法律体制，对中国而言具有借鉴意义。

(一)无居民海岛开发中的“分而治之”

虽然美国的岛屿资源众多，但是并未追求过度开发无居民海岛，而是采取区别情况“分而治之”的做法。美国对无居民海岛的管理主要体现在经济开发、军事利用、海洋生物保护以及海洋科技的研究上，对上述不同类型的海岛采用不同的开发模式，施行不同的管理机制。美国海军和美国海岸警卫队 (USCG)定期巡视无居民海岛，环保部门或者非官方环境组织经常展开无居民海岛资源的科学研究。因此，有一些无居民海岛是只对科学家和研究人员开放的。而对于值得经济开发的无居民海岛，在有关机构的严格审批和评估之后，才予以谨慎开发和利用。

美国对无居民海岛采取分而治之、因地制宜的管理政策，以达到最大限度地利用并保护岛上的自然资源和稀有物种的目的［4］。对于一些具有海洋战略地位的无居民海岛，美国政府更是凭借其经济实力而重点投资建设，构建其战略部署。而对于具有旅游开发、经济效益等资源的无居民海岛的开发，美国政府往往持有比较谨慎的态度。这形成了美国针对不同类型和功能的无居民海岛，采取“分而治之”的开发模式。

(二)保护优先的开发模式

保护优先的开发模式是指海岛生态保护优先于海岛开发利用等其他一切活动的开发方式。美国对拥有珍稀物种或历史遗迹的无居民海岛，往往采用严格保护模式，禁止一切机构进行一般性开发。以美国俄勒冈州为例，俄勒冈州政府建立了一个无居民海岛开发特别工作组，该工作组由负责自然资源事务的州长担任主席。其职责是制定俄勒冈州海洋资源管理规划，制定包括200海里专属经济区内无居民海岛资源的利用规划。特别工作组建议建立海洋政策咨询委员会，对无居民海岛的开发采取审慎的原则，即对无居民海岛的开发，必须经过有关专家的评估和有关民众的听证，否则任何主体将无法获得开发无居民海岛的特权。

(三)重在综合性的开发机制

与其他海洋国家的情景类似，美国的海岛地区经济与美国本土相比相对落后。为了发展海岛经济，美国重视无居民海岛综合开发模式。美国大力推广海岛开发纳入“联邦贸易计划行动项目”。根据美国有关贸易协定的规定，海岛地区的经济和贸易也被纳入联邦贸易计划，该计划将通过吸引国内外的投资者，发展新的产业和创造就业机会从而增强海岛经济实力。这些综合性的措施主要包括海岛计划署和美国与外国商业服务处将向海岛地区提供一系列的投资项目，同时将海岛地区的进口纳入税收条约的谈判范围之中。通过美国的海岛项目可以看到，美国为了海岛地区经济的发展，将海岛的开发与其他经济开发活动密切联系起来，并鼓励引进外资，借助外力来促进海岛地区经济的发展［5］。

(四)“公地信托”模式

该开发模式多见于远离美国本土大陆的岛屿开发模式，并且开发的动机是发展无居民海岛的经济。北马里亚纳群岛自由联邦 (Commonwealth of the Northern Mariana Islands，CNMI)的开发模式最为典型。为了发展无居民海岛的经济，美国联邦通过法律逐渐赋予自由联邦更大的无居民海岛治理权。在英美普通法系下，无居民海岛通常被视为公地 (Public Land)，为了提高无居民海岛的土地价值，在可以开发的无居民海岛上采纳了灵活的融资机制，即将信托机制引入到无居民海岛的开发中，并且成立北马里亚纳群岛公共土地公司 (The Marianas Public Land Corporation)，以便管理北部地区无居民海岛的开发利用，而且公共土地公司代表着公共的利益。该机制下一些机构被法律赋予了受托责任 (Fiduciary Duty)，而且这种受托责任是高标准的，在管理无居民海岛土地时，一定要进行合理的、谨慎的、认真的投资，以满足高标准的受托责任。

为了强化对无居民海岛的管理，北马里亚纳群岛自由联邦还通过了第10—57号《公共土地法令》，建立一个相对独立的公地委员会，以强化对无居民海岛的管理和融资，因为他们意识到管理无居民海岛的责任对于维系公众利益的重要性。第10—57号《公共土地法令》的重要意义在于其完全改变了传统的公共土地的管理体制，而且其管理公地的法律依据是明确和独立的，富有权威性。其实，这个管理过程也是融资的机制，因为开垦无居民海岛土地和商业租赁等都需要大量的融资，其主要方式是授权相关机构来承担公共债务，以资助收购私人土地做公共用途［6］。

(五)美国无居民海岛管理体制

一般地，海岛管理体制可以细化为三种模式，即集中管理型模式、半集中管理型模式以及松散型管理模式。与世界上其他海洋大国无居民海岛的管理体制相比，美国无居民海岛管理体制属于集中管理模式。①严格地说，美国无居民海岛属于半集中管理型。集中管理模式是通过高层次、有效的政策协调达到海洋综合管理的目的。其主要特征是海洋管理职能分散在多个部门、建有海洋事务的协调机构以及具有统一的海上执法机构［7］。美国政府内政部之下单独设立诸多专门行政机构负责海岛的综合管理和治理。这些机构是海岛事务办公室、跨部门海岛事务综合管理局、国家海洋和大气管理局以及内政部所辖的一些专业海洋资源保护机构。1999年美国建立了跨部门的海岛事务管理机构。这些部门的主要职能是:(1)与美国内务部来确认与美国海岛事务相关的问题，并在制定海岛政策和措施方面向美国总统提供建议;(2)与政府官员或者其他官员在有关海岛事务的问题上进行积极协商;(3)在涉及海岛问题时与其他任何政府执行部门和机构进行合作。

当然，由于美国在不同历史时期的海洋政策不同，其无居民海岛开发与管理体制也不是一成不变的。在这个国家历史上最初的163年中，沿岸各州一直管理海洋资源的开发与利用。1947年，在最高法院对“美国—加利福尼亚州”案的判决中这一局面被扭转，确立了联邦政府对高潮线向海范围内的所有海洋资源的管辖权。虽然1953年的《水下土地法》将3海里领海范围内的资源管辖权归还给沿岸各州，但是一项伴生性法律—— 《外大陆架土地法》，明确地确立了联邦政府对领海以外的海床和大陆架上所有资源的控制权。

二、美国无居民海岛集中管理体制的价值分析:美国的海洋政策

(一)追求协调的海洋政策

美国的海洋政策在矛盾中趋于综合。在海洋政策形成的早期，美国虽然意识到海洋对于美国的战略意义，但是此时的海洋政策没有处理好一些矛盾，这些矛盾主要表现在:作为海岸带强国和海洋国家的美国利益的矛盾;国际主义和单边主义的矛盾;联邦政府和州政府在控制海洋资源方面的矛盾;开发和环境保护的矛盾;私人和政府在资源开发中的作用的矛盾［8］。美国的海洋政策与欧盟的海洋政策同出一辙，欧盟也一直致力于综合性海洋政策的制定，把目标放在促进经济与社会发展和更好的就业上［9］。海洋管理主要的复杂性之一是海洋管理中政府利益的多样性。造成这一局面的直接原因首先是海岸海洋管辖权的三分制，即联邦政府、州政府和地方政府分别都有一定的管理职能，其次是目前美国正在使用的分割的、单一目标的海洋管理方法。

为了克服上述体制上的弊端，美国逐渐意识到构建集中管理体制的重要性和战略价值。美国虽然没有最终签署1982年《联合国海洋法公约》，但是美国高度重视该公约所倡导的海洋管理的理念和核心精神。1982年《联合国海洋法公约》为国家全面、综合管理海洋提供了基础和依据，是“在建立海洋综合管理制度方面采取的一个大步骤”［10］。海洋管理中的行业、部门的“分离主义”，必然造成海洋政策的多元化和开发秩序混乱。沿海国家应该把海洋作为一个统一的自然地理区域，实行统一政策，综合管理海洋资源开发和空间利用，这就是最初提出海洋综合管理的认识基础。1972年，美国颁布了《联邦海岸带管理法》，标志着海岸带综合管理正式成为国家的管理实践行为，综合管理与行业管理相结合的管理时代的开始。

(二)高度重视无居民海岛的战略价值

美国的海洋政策核心是凸显无居民海岛的战略价值。海岛在国家发展海权的战略中起着其他战略资源无法替代的战略作用。美国海洋战略专家马汉认为无居民海岛在控制海洋中占有特殊的地位。马汉特别看重的是夏威夷群岛的重要性，不是因为它有什么固有的商业价值，而是因为它在海洋和军事控制方面的有力地位［11］。美国等大国在世界各大洋抢占海岛，就是企图在世界各地建立起“桥头堡”，实现军队的前沿部署和存在［12］。

联合国海洋事务和海洋法处 (DOALOS)不断跟踪世界各国在海岸带和海洋的综合政策体制方面的改革。斯泰拉·瓦列霍 (Stella Vallejo)认为在制定一个体制建设战略时必须记住三个问题:第一，必须把海洋问题提到公共政策议事日程上来，这样，就可以为制定一个综合性的国家海洋政策而探讨与海洋有关的政策。第二，国家海洋政策中规定的政策目标和优先项目必须有效地纳入国家发展规划中去。第三，各级政府以及所有相关方面，必须参与到综合海洋开发规划的制定和履行中去［13］。美国无居民海岛管理体制充分体现了上述理念。

三、保护优先原则:美国无居民海岛集中管理体制的立法与司法实践

(一)美国无居民海岛管理体制的立法例

1.联邦立法与州立法并存——海岛分散立法模式

美国的政治体制和海洋政策导致美国无居民海岛立法比较复杂，形成了联邦海岛立法与州海岛立法并存的格局。导致此情境的原因之一是美国的土地制度和海岸带管理制度。美国的土地存在着联邦政府所有、私人或公司所有、州和地方政府所有等所有制形式。联邦所有的土地又被分为5个相互独立的系统，①通常包括公园、野生动物避难所、森林、土地管理局管理的公共土地及荒野等。海岛在美国并不是一个独立的土地子系统或自然资源类型，因此联邦层面没有统一的海岛专门立法，有关海岛的法律规定分散于相关法律法规中。在对海岛权利及开发利用行为进行规范时，根据不同的需要适用不同法律规定。②1972年《联邦海岸带管理法》和1978年《美国外大陆架土地法修正案》中，岛屿就被包括在海岸带或自然保护区的范围之内，遵循海岸带管理的规定。在1966年《海洋资源和工程发展法》中，岛屿被视为海洋环境的一部分被加以保护和管理。

美国各州法律中涉及海岸、海岛的数量众多，以环境保护、海岸带管理等法律为主，仅在罗得岛州就有《罗得岛州海岸开发法》、《罗得岛州港口设施建设法》、《罗得岛州油污染防治法》等十几个法律涉及海岛有关问题。这些法律规定均是把海岛作为某一自然资源类型从行政管理、自然资源和环境保护等方面加以规定。③比如1967年《美国加利福尼亚州海岸带条例》中调整的“海岸带”系指特定地理范围内的土地和水域，“向海延伸至州辖区的外界，包括所有沿海岛屿”。《美国康涅狄格州海岸带管理条例》把海岛作为天然海湾系统的一部分。《德克萨斯州自然资源法典》第61章第211条规定:“本条适用于任何一个划为州属公园或国家公园或者荒野保护地的岛屿或半岛，不论该岛屿或半岛是否与公共道路或港口相连。”

美国海岛生态保护立法基本上属于分散立法模式，其关于海岛保护的规定就散见于各法律渊源之中。但美国也有专门的海岛生态保护立法，美国对于一些生态系统比较脆弱的海上岛屿，制订了专门的海岛管理规划，如美国的《山姆洛克岛规划方案》、《威顿岛保护计划》等，在一定程度上体现了海岛专门立法模式的特点，但总体上，美国的海岛立法属于分散立法模式。随着时代的变迁、立法水平的进步，美国无居民海岛的联邦立法与州立法并存的模式日趋稳定。

2.若干涉及无居民海岛管理体制的立法例考察

(1)1961年《湿地贷款法》

美国最早的保护海岛的法律是1961年颁布的《湿地贷款法》，该法旨在便于联邦能控制一些为水鸟迁徙所需的湿地，但却遭到沿岸各州一些州势力的强烈反对和阻挠。由于地方当局没有能力对沿岸地区实施协调控制，使得海岸带区域的开发利用活动失当，导致沿岸自然环境和自然资源的严重破坏。在这种情况下，联邦政府开始注意海岸带区域的土地利用问题，其中涉及无居民海岛开发与保护的规定。该法对无居民海岛的开发与治理虽有关涉，但是略显粗糙，可操作性不强。

(2)1972年《联邦海岸带管理法》④该法1972年10月27日由美国总统签署，1976年7月26日修正。

1972年《联邦海岸带管理法》(CZMA1972)(以下简称“《海岸管理法》”)奠定了美国无居民海岛集中管理模式。《海岸管理法》要求联邦办公室严格监督州海岸带管理规划的出台和执行，该办公室还负责州海岛规划的联邦补助金。为了保证由联邦批准政府的各州规划的执行，《海岸管理法》授权商业部长评价州规划的实施情况。倘若各州没有达到国家标准的话，部长可扣留联邦补助金和收回联邦批准的项目。为了促进无居民海岛管理的不断革新，《海岸管理法》规定每一个州每年必须增加一定数量的资金直至达到联邦补助金的50%。为了支持州海岛管理的实行，《海岸管理法》许可商务部长在对无居民海岛管理进行研究的基础上为州的海岛规划提供技术上的援助。

此外，《海岸管理法》确立了一个由州和联邦政府共同管理的海岛和河口自然保护区的国家制度。①《海岸管理法》第304条规定:“河口自然保护区系指某种研究区，这种区域可以包括任何一部分或全部河口以及位于河口内、与之邻接、或邻近的任何岛屿、过渡区和高地，它们在适当范围内构成一个自然单元而被保留下来，以便为科学家和学生提供机会，在一定时期内研究该区内的各种生态关系。”《海岸管理法》认可了在联邦和州政府之间达成的协议基础上所制定的国家海岸管理规划。依据法律规定，联邦政府为沿海各州提供资金援助，以实施州海岸带管理规划，而这个规划必须符合最低的联邦海岸管理标准。联邦政府对各州不仅提供财政援助和承诺实施“联邦一致性准则”，而且鼓励各州在海岛资源开发利用上充分行使其权力。

(3)其他立法例

美国还有两部比较特别的法令，即1995年《美国国家儿童岛法》和《鸟粪岛法》。②尽管这两部法令的名称中有岛屿字样，但这两个法令与其他国家以岛屿为名的海岛专门立法不同，只针对特定事项而非特定岛屿进行立法。与日本和韩国专门针对某个岛屿予以立法的模式不同，③日本先后颁布《日本孤岛振兴法》和《日本孤岛振兴法实施令》。该法案及实施令的立法目的是以迅速和强有力的措施实施基础事业，培养和增强经济实力。韩国制定《国家岛屿发展规划》和《岛屿开发促进条例》，后者已于1986年发展成为《韩国岛屿开发促进法》和《韩国岛屿开发促进法实施令》。美国无居民海岛专门立法主要致力于行政管理或经济开发层面，主要规制无居民海岛的开发秩序，而有关海岛权属问题一般遵循普通法下公共土地 (Public Land)的法律规定。关涉美国海岛治理的立法还直接或者间接包括1978年《美国外大陆架土地法修正案》、1966年《美国海洋资源和工程发展法》、《美国康涅狄格州海岸带管理条例》、1976年《美国加利福尼亚州海岸带条例》、《环境政策法》、《关于实施国家环境政策法程序的条例》以及《固体废物法》等。

(二)美国无居民海岛管理的司法实践

考察美国近50年来的关于无居民海岛的开发与管理体制的判例，其无不浸染了“分而治之”、可持续发展、综合治理的精神内核。Center For Biological Diversity v.Pirie案④参见191F.Supp.2d 161 54 ERC 1605。奠定了特殊无居民海岛所拥有的物种或者生物种群保护的严谨性和迫切性。该案中由于美国海军在无居民海岛上进行射击训练而导致岛上的候鸟死亡，被美国的环保团体起诉。环保团体认为美国海军的行为违法了《行政程序法》(the Administrative Procedure Act(APA))和《候鸟条约法案》(the Migratory Bird Treaty Act，MBTA)。法官认为，在没有得到任何允许的情况下，被告不能以任何非故意等理由来抗辩其法律责任。该案体现了美国对于具有科研价值和生态物种价值的无居民海岛极端的严格保护态度。尽管该岛曾经以租赁的方式用作商业开发，但是法院审理的三个相类似的判例，诸如The Schmitts'Case等，⑤参见461 U.S.273，103 S.Ct.1811，75 L.Ed.2d 840(1983)。都表明了特殊用途无居民海岛的物种保护责任是无法撼动的。

美国联邦环境保护署的执法行动在无居民海岛生态系统的维护方面，拥有不可挑战的权威和职责。同样，美国各州包括马萨诸塞州水资源管理局 (MWRA)和都市事务监察委员会(“MDC”)在保护地面水、海岸带资源、海岛环境方面，在必要时刻都可以行使禁令救济 (Injunction)的命令，诸如要求有关机构建立过滤厂等，以净化海岸带中海岛周边的环境系统，大力提升保护公共健康的能力。为达到此目的，法官认为国会的立法应该更加严格，而且要不断修订有关立法。在本案中，法官的强烈意愿是，纵使某些无居民海岛的开发具有明确的“商业性协议”的约束，在开发项目的规划上也符合合同的规定，但是在合同执行中任何项目的变更，都要进行环境的重新评估，虽然根据宪法“政府承担不会采取任何法律举措妨碍或限制合同自由的义务。”⑥该案提及到汉斯岛 (Hans Lollik)是一个500英亩的无人居住的岛屿，位于海岸大约2英里。1964年，该无人岛的所有权为某公司，在岛屿的开发项目规划中确定属于“保密性质的。”法官认为这种保密的商业属性要让位于无居民海岛的环境保护责任。

U.S v.Schmitt案⑦参见999 F.Supp.317。则加速了《维尔京群岛海岸带管理法案》(Virgin Islands Coastal Zone Management Act)的颁布。该法案的目的就是建立综合的无居民海岛管理机制。同时，该法案也彰显了一定程度的灵活性和开放性，即注重鼓励无居民海岛的“商业性范畴”的开发和利用，这也是该区域海岛的属性和类型所决定的。从某种程度上讲，美国近期无居民海岛的开发与管理体制倾向于“开发与保护”平衡的模式，是一种“在保护中开发”和“开发中保护”的管理机制。

四、美国无居民海岛集中管理体制的分析与启示

(一)美国无居民海岛集中管理体制是其海洋政策的产物

美国一直追求构建与美国国家利益相匹配的海洋政策。自二战以来，美国在国际海洋事务中一直处于领导者地位。美国为了授权沿海各州能够积极灵活管理无居民海岛，修订了《外大陆架土地修正案》，授权沿海各州在外大陆架决策中有更多的话语权。在此基础上，致力于强化美国海岸的管理，不断完善海岸带旅游和休闲、洁净水和海岸带污染防治的机制。自从1972年《海岸管理法》生效以来，业已经历了数次的修改，其目的是实现以下海洋政策:第一，州海岸带管理计划应该向可度量和绩效可监控的目标努力。第二，建立行之有效的国家海岸带管理机制之间的政策协调机制。第三，明确和支持在扩大的领海范围各州的职能的增加［8］。为此，美国积极构建无居民海岛的综合管理体制和框架，摒弃海岛管理中的“部门性的方法”。

正如1982年《联合国海洋法公约》序言中所说“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体加以考虑。”①海洋综合管理 (Integrated Ocean Management)的特点是综合性，它强调用综合的观点、综合方法对海洋资源、生态、环境的开发和保护进行统一管理。海洋综合管理一般体现为政府间的综合、部门间的综合、国家间的综合以及学科间的综合。海洋综合管理是政府的一种宏观管理，具有战略管理的特征，其体现着生态管理的理念［10］。除了美国《海岸管理法》和《海洋保护、研究和保护区法》(MPRSA1972)可能的特例之外，在20世纪70年代制定的大部分海洋法律本质都是单一目标的、面向部门的。这种分割方法与海洋系统本身的特点形成了鲜明反差。海洋系统本身是一个资源和过程高度相互作用的系统。海洋资源管理单一目的、逐一部门处理的方法产生的自然结果就是在各种海洋利用方式中没有明确确定一个优先考虑对象［8］。美国无居民海岛集中管理体制的衍生和成型，应该就是美国长期实行的海洋政策的产物。

(二)体系化的机构架构是实行无居民海岛集中管理体制的重要保障

美国无居民海岛集中管理体制下的机构架构是富有体系的，而且机构职能明确。根据《海岸管理法》和《外大陆架土地法修正案》，②美国《外大陆架土地法》第201条规定，美国海岸带的范围包括海岛。位于海岸带中的岛屿，适用美国关于海岸带的管理规定，而美国海岸带及其他海洋资源的主要管理部门是商务部下属的国家海洋与大气局。对海岸带中海岛的资源与环境保护、海岛防灾减灾和海岛科学研究等事务皆由海洋与大气局及其下设机构进行管理，有关海岛的执法则主要由海岸警备队负责。对海岛上的联邦矿产资源，由内政部矿产管理局负责管理。

美国的海岛利用规划包括联邦规划、州规划、地方规划和区域规划等。严格地说，美国没有法定统一的全国总体规划，联邦政府主要通过制定相关的法律、法规和政策来约束、引导地方的海岛土地利用及规划管理。各沿海州、县、市、乡有关海岛土地利用，除体现在总体规划中外，通常还包含和融合在各地制定的交通、海洋环境保护等规划及土地利用方针或规划政策之中，实施全方位、多层次的科学规划。不仅如此，美国在实施无居民海岛保护优先原则的基础上，非常重视无居民海岛开发评估机构的职能建设。美国先后完善了无居民海岛开发的审查和市场准入标准，成立专门的海岛开发评估机构。海岛价格评估是成功控制海岛产权流转的关键问题，因而在美国设有权威的估价机构，而且建立了非常完善的估价制度，所有无居民海岛的估价必须由政府具有资质的机构进行评估。

(三)美国的启示

1.特别重视无居民海岛管理中的协调机制

美国无居民海岛集中管理体制涉及机构众多，因此管理协调机制非常重要。美国在原有的海洋管理机构的基础上，设立了新的海洋管理协调机构——新海洋政策委员会。新海洋政策委员会负责向总统和政府部门首脑提供海洋事务相关政策的制定和执行方面的咨询和建议，制定国家解决海洋问题的战略原则，协调联邦各涉海部门的海洋活动，促进政府部门、非政府部门、私营机构、科研机构和公众之间的伙伴关系，扩大宣传和教育海洋和海岛的战略地位，强化公众的海洋意识。

应借鉴美国无居民海岛事务综合管理局的模式，在中国建立跨部门海岛事务协调机构。根据中国《海岛保护法》的规定，国家海洋主管部门和其他有关部门负责海岛及周边海域生态保护工作。但事实上，海洋行政部门在管理海岛事务过程中受到多重掣肘。因此，建议中国借鉴美国海岛事务综合管理局会的模式，建立一个海岛事务管理委员会。①根据2013年3月国务院机构改革和职能转变方案，重新组建国家海洋局。将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局。主要职责是:拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用和海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。

2.岢严的无居民海岛开发标准

美国施行岢严的无居民海岛开发标准，主要体现环境标准和开发许可制度。在无居民海岛开发项目的实践中，美国并不限于采用单一的许可证制度，除各主管部门签发的各种许可证之外，还需要获得海岸带使用许可证。在有偿使用方面征收多种费用，诸如区块租金、招标费和产值税等。近年来美国创新海岛土地管理技巧——转移开发权，这种方法可以永久地保护重要生态区，促进开发集中到预定地点，并给无法开发其海岛的所有者提供资金［14］。除此以外，基于无居民海岛的价值体系复杂的考量，美国对于无居民海岛的管理制度日趋细化。美国有关机构根据无居民海岛的类型和地缘特征，将无居民海岛的保护级别细化为不同的等级，进而施行不同的管理举措。②一般地，无居民海岛的保护级别可分为三大类:(1)保护利用类。此类无居民海岛离岸较近、交通便利，这些海岛可归入保护利用类。(2)适度利用类。部分偏远的海岛，至今未有任何开发利用活动的，可归入适度利用类。(3)严格保护类。该类海岛一般是建有领海基点标志、各种测量标志、观测台站、验潮站以及导航设施的无居民海岛，即为特殊用途海岛。对于该类海岛，应严格禁止或限制任何形式的开发利用活动。

五、中国无居民海岛集中统一管理体制的考量

中国《海岛保护法》第5条规定:“国务院主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。”国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”

根据该法的规定，中国对有居民海岛和无居民海岛采用不同的管理体制。无居民海岛实行“集中统一”管理体制，由海洋管理部门统一负责无居民海岛开发、建设、保护和管理，即统一规划、统一审批、统一管理。③统一规划，制定各级海岛保护规划;统一审批，由海洋管理部门一家受理无居民海岛开发利用申请，并报请国务院或者省级人民政府批准;统一管理，由海洋管理部门具体负责征收无居民海岛使用金，办理无居民海岛使用权确权登记发证手续，管理岛上建筑物和设施的建造和生态环境保护，并实施海岛巡航执法检查等。无居民海岛集中统一管理体制的形成，绝不是历史的偶然，而是具有必然性的。从管理体制上看，这样的体制既符合无居民海岛的自身特点，也有利于无居民海岛综合价值的最大发挥。中国海洋主管部门根据《海岛保护法》及国务院“三定”方案，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任，避免了在管理力量上的重复建设，有利于提高管理效率，贯彻实施相关法律法规。集中统一管理不等于“集权”管理。《中国海洋21世纪议程》指出:“综合管理与行业管理有相辅相成的作用，都是海洋管理体系不可缺少的组成部分，而且不能互相代替。”海洋综合管理是海洋实践活动的必然要求，海洋行业管理是健全海洋管理体制的基础，海洋综合管理与海洋行业管理是共性与个性的关系。《中国海洋21世纪议程》在第7章“沿海区、管辖海域的综合管理”中提出建立海洋综合管理体制和协调机制［15］。海洋综合管理作为海洋管理的一种新的形式，正是基于保护海洋生态系统平衡，解决人类开发利用活动中的各种矛盾冲突，实现海洋可持续发展目标的现实需要而产生的［10］。

因为海洋系统过于复杂，难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。综合管理一般来说不是取代行业管理，而是对行业管理的补充;在比行业管理更高的管理层次，政策综合执行效果往往最好［13］。由此观之，我国无居民海岛集中统一管理体制，其实质仍然是属于“海洋综合管理”(Integrated Ocean Management)模式。

六、结论:完善我国无居民海岛的行政建制

美国无居民海岛集中管理体制在美国兴盛多年，该体制适应美国国家海洋利益的维护，是比较成熟和稳定的无居民海岛管理机制。当然，美国的法律环境、海洋战略、无居民海岛开发与管理情境与中国存有差异，笔者以为，不能机械地照搬照抄美国无居民海岛管理制度，而是在“体系后研究”范式下审视我国无居民海岛管理机制的完善与重构。①某种意义上，中国基本上形成了比较稳定的海洋法律体系。法律体系形成之后的法治建设重点在于法律实施。在体系后研究中，研究的核心和焦点应该集中于或归结为中国问题中心主义。故而，应该提倡“立足中国场景中寻找中国问题。”开展奉行中国问题中心主义的体系后研究，首先要在中国场景中寻找真正的中国问题。然而，所谓“中国问题”并不是研究对象范畴导出的解读，而是包括研究主体及其与研究客体关联方式导出的解读［16］。探索中国无居民海岛的行政建制是完善无居民海岛集中统一管理体制的重要环节。

中国大部分无居民海岛的行政建制处于不完善或者空白状态。而在实践中，无居民海岛的经济效益受到过度的看重，而其行政建制则没有得到应有的重视。②越南非常重视无居民海岛行政建制，为此成立了越南海洋与海岛管理总局。越南制定《发展海洋经济和保卫祖国海域海岛的若干思想工作问题》，采取了有力的措施来完善越南无居民海岛的行政建制，这些举措包括鼓励向无居民海岛移民、强化岛屿的基础设施建设以及加强宣示主权的官方行为等。国际法院的判例表明，国际法的理论与实践更倾向于有效控制理论或者实际控制原则的采用［17］，故此，应该强化无居民海岛的行政建制，以突显控制和管理无居民海岛的决心和勇气。为此，可以尽快出台国家级海洋战略，统筹我国海洋管理，统一海上执法，两岸合作应对岛屿争端，加大资金投入展开海洋调查，改善中国渔民的民生以强化对主权争议无居民海岛的实际控制能力［18］。中国无居民海岛的行政建制，是改进和深化我国海洋管理体制的重要环节。通过完善无居民海岛的行政建制，可以有效地增强中国国民的海洋意识和完善中国无居民海岛集中统一管理体制。

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