试论西部地区城乡教师非合理流动的制度原因和制度创新

薛梦琦，冯文全

（西华师范大学 教育学院，四川 南充 637002）

试论西部地区城乡教师非合理流动的制度原因和制度创新

薛梦琦，冯文全

（西华师范大学 教育学院，四川 南充 637002）

均衡发展是义务教育的战略任务，师资队伍是我国城乡义务教育资源配置的重要因素之一，城乡教师的非合理流动严重加剧了基础性义务教育非均衡发展.这种现象背后折射出的是城乡教师合理流动的制度缺失和不健全.制度创新、健全城乡教师流动的相关制度，势在必行.由于制度变迁引起的利益冲突不可避免，还应建立利益补偿机制给利益损失主体以合理的补偿，从而实现城乡教师合理流动的制度创新.

城乡教师非合理流动；制度原因；制度创新

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出了均衡发展是义务教育的战略任务.促进义务教育均衡发展,保障教育公平公正,也是建设我国社会主义和谐社会的重要内容.教育均衡发展包括教育投资的均衡、硬件设施的均衡,也包括师资队伍的均衡.师资队伍是我国城乡基础性义务教育资源配置的重要因素之一，师资队伍的质量在很大程度上决定着义务教育的质量，师资均衡配置是促进教育均衡发展，保障教育公平公正的重要前提.城乡教师流动是促进区域内义务教育均衡发展的有效举措，而由于缺乏相应的制度保障，当前城乡教师的不合理流动，加剧了基础性义务教育非均衡发展.

1 当前西部城乡教师流动存在的现状

通过课题组对四川、重庆、陕西等地46所中小学八百余位城乡教师做了问卷调查，并且对70位教师进行了访谈，做出如下流动现状分析.

1.1 薄弱学校流向重点学校.有意愿从薄弱学校流向重点学校的教师占63.46%，3-5年流动一次的教师人数占43%，5-8年流动一次的占33%.

1.2 农村偏远地区流向城市中心区域.希望转到县（市）以上行政区划的学校的占到97.08%，主要原因为生活和居住条件、子女教育以及经济收入的差异.

1.3 中青年教师流失严重.在调查中，45周岁以下有意愿流动的教师占42.77%,36-45周岁有意愿流动的教师占44.6%，这其中的原因是教龄在五年以下的老师教育教学经验还有一些欠缺，没有充分的流动筹码，而教龄在十五年以上的老师已经进入职业倦怠期，他们对于职业的期望降低，家庭、经济等状况较为稳定，一般不会轻易选择流动.

1.4 主干学科教师流动加剧了学科的失衡.调查中发现，主干学科教师流动人数和流动频次均大于其他学科教师，在原有学科失衡的基础上，加剧了不平衡性.

2 城乡教师非合理流动的制度原因

近年来,城乡教师不合理流动,加剧了基础教育非均衡发展,主要原因有两个方面，一是教师本身追求更好地物质生活条件和更好的施展个人才能的内在动机；二是缺乏教育相关部门出台的健全、合理的城乡教师流动的相关制度，限制和约束教师职业内不合理流动的行为，不利于城乡教师合理流动.

教育属于准公共产品，不完全受市场经济左右，更多的是受国家政策和制度的指导和调控.为了更好地实现城乡教师合理流动，实现教育均衡发展，促进教育公平，以人为本，结合我国城乡教师流动的现状，出台城乡教师合理流动的制度是重要前提，这是由制度的功能决定的.

制度是在一定历史条件下满足人类社会生活需要的行为模式或社会规范体系.[1]制度是约束人的一种行为规则.首先，制度可以降低交易成本，并为实现合作创造条件；其次，制度能够提供人们关于行动的信息，并为个人选择提供激励系统；第三，制度是一种限制，制定规则的目的也在于限制约束主体的机会主义行为，将人们自由活动的范围限定在制度规定的范围内，使人们获得更大的效用等等.而制度也是一把双刃剑，不合理、不健全的制度又将增加交易成本，不能有效限制约束主体的机会主义行为，阻碍人们在制度规定范围内获得最大的效用.我国目前中小学教师人事制度极不完善，概括起来大致有以下几方面：

2.1 教师人事管理制度不完善

2.1.1 教师的身份的不确定性.教师的身份、地位是教师队伍建设的根本性问题和建立城乡教师流动管理制度时需要考虑的前提因素.教师是人类社会发展到一定阶段的产物，教师职业的产生源自于社会需要，社会性是教师的根本属性.因为教师从产生之日起，就担负有特定的专门代表社会化育下一代的责任和使命.[2]《教师法》中指出“教师是履行教育教学职责的专业人员”，然而并未明确教师的身份和地位.《教师法》及《义务教育法》均明确指出“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平.”这意味着教师工资虽参照当地公务员平均工资水平发放，而教师的身份又被排除在国家公务员之外，其实际的福利待遇与公务员相距甚远.教师身份的不确定性，不利于政府和教育主管部门对城乡教师流动进行宏观管理和调配.

2.1.2 教师编制管理制度不健全.教师编制管理制度不健全主要表现在编制标准整体偏紧，城乡严重倒挂；生师比编制计算方式单一，缺乏对附加编制明确规定；编制的管理和监督制度不健全，[3]教师编制管理制度不健全,阻碍了城乡教师合理流动.

2.1.3 教师聘任制的缺陷.教师聘任制实际上是“劳动合同制在教育领域的具体运用，教师聘任制度实质上是一种合同制度”.[4]是教师管理制度上的一项重大改革,打破了教师终身任用制,有助于优化教师队伍结构，为教师自由流动和学校自主招聘提供了政策依据，但是在推行过程中缺乏必要的监督机制和配套措施，优秀教师多流向经济较发达地区的“重点学校”、“示范学校”，造成经济欠发达地区的“普通学校”、“一般学校”师资流失严重，严重影响了学校正常的教育教学秩序，加剧了义务教育非均衡发展.

2.2 教师工资制度存在缺陷

2.2.1 同工同酬落实不到位.《中华人民共和国劳动法》第四十六条规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行“同工同酬”.做到同工同酬,不仅应做到工资待遇水平区间相同,社保、福利等也应一视同仁.然而同工同酬落实不到位、不按时或非足额发放津贴、补贴的现象仍然存在，阻碍了城乡教师合理流动.

2.2.2 绩效工资量化存在难度.绩效工资的出台和实施，能充分调动教师的工作积极性，具有重大的政策意义.然而绩效工资制度还存在着不完善之处，主要表现在校方对绩效工资中奖励性绩效工资的评定时很难量化，这是由教师的工作性质和工作内容决定的.绩效工资的有效实施还缺乏与之相配套的制度保障.那么在城乡教师流动中，对流动教师考核绩效时的量化标准如何确定以及是否由流动至学校进行绩效考核等问题就凸显出来.

2.3 缺乏对流动教师合理的利益补偿的制度安排.城乡教师在流动中必然会产生经济上的和精神上的损失.对于流动教师而言，流动本身会产生交通费用，离开原来工作和居住的场所，适应新环境，对流动教师本身的工作和生活及其家人都会造成经济上和精神上的损失.教师作为特殊的社会存在，既要满足社会需要，又有个人生存需要.城乡教师合理流动，目的是为了实现义务教育均衡发展，是社会需要，为满足社会需要而损害个人生存需要、影响正常的工作和生活时，合理的利益补偿机制就亟待建立.

3 促进西部地区城乡教师合理流动的制度创新

所谓制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的通称，包括制度的调整和完善、改革和更替等.[5]没有适应社会经济发展的永恒制度，任何一种制度都是有生命周期的.一种制度在建立之初，可能是有效率的，但是随着社会的发展和社会条件的变化，这种制度可能会逐渐变成无效的.这就意味着只有制度创新才能适应不断变化发展的社会，使无效率的制度变成有效率的制度.城乡教师合理流动的制度创新迫在眉睫.

3.1 完善教师人事管理制度.首先，确定教师的身份.由于教师身份的社会性根深蒂固，担负着代表社会专门教育下一代的使命和责任，将义务教育阶段的教师确立为国家公务员，认可教师的身份，并给予教师相应的权益保障，能够吸引更多的优秀人才加入教师队伍.并且明确教师公务员身份相应的权利与义务，能最大程度地推动城乡教师的合理流动与区域内义务教育的均衡发展，因为在当前我国教师资源配置不均衡的背景下,流动除了是教师的权利外,更是教师的义务[6].其次，健全教师编制管理.基于教师编制管理存在的问题，应根据各地教育改革发展的实际需求，适当提高教师编制标准，建立两年一周期的动态核编、规范进编和退编制度，[7]给予教师编制管理适当的弹性，促进城乡教师合理流动，加快实现区域内义务教育均衡发展.第三，完善教师聘任制.在教师聘任制的实施过程中，应建立并严格执行聘任教师准入制度，同时建立起相应的监督机制和配套设施，加强国家对教师聘任制的宏观调控，鼓励优秀教师到经济欠发达地区任教，并给予相应的利益补偿，优化教师队伍结构，改变教师从农村向城市、从“普通学校”、“一般学校”向“重点学校”、“示范学校”单向上位流动的格局，促进教师合理流动，加快实现区域内义务教育的均衡发展.

3.2 落实和完善教师工资制度.首先，确保真正实现义务教育阶段内同工同酬.真正实现同工同酬是当前区域内教师合理流动和义务教育均衡发展的重要前提.而且对于人民教师而言，不仅要实现基本工资和绩效工资比例相同，福利待遇以及五险一金的缴纳比例也应该相同，减少城乡教师的逆向流动.其次,完善绩效工资制度.一种制度总是由完善到不完善.绩效工资制度本身存在的缺陷主要在于不同地区不同学校奖励性绩效工资的量化标准很难制定.还应制定配套的制度保障绩效工资的有效实施等等.在完善绩效工资制度时应充分考虑到流动教师的绩效如何考核、由谁考核，基本工资由谁发放等问题，以促进城乡教师合理流动制度的建立、推行.

3.3 构建流动教师合理的利益补偿机制.诚然，制度创新意味着制度变迁，制度变迁是对不同主体之间利益格局的重新调整，利益冲突不可避免.为此，应从影响流动教师利益变化的三个因素:校际收入差距、流动成本和环境差异损失出发，根据教师流出流入的学校类型视城市、农村和艰苦地区等不同情况分别对流动教师进行成本与收益的具体分析，并以此为依据，进而从经济补偿和精神补偿两个方面建构流动教师的利益补偿机制[8].这样才能保障城乡教师合理流动制度的建立、推行和实施.

3.4 制定统筹管理教育经费与教师资源合理分配制度.政府有责任尽力避免人为拉大区域内义务教育阶段各学校的差距，教育相关部门应统筹管理教育经费，合理分配教师资源.而且，教育相关部门应取消区域内义务教育阶段“重点学校”和“示范学校”的评定，着重致力于“合格学校”和“标准学校”的建设，在财政经费划拨时也应当按实际学生和教师数量进行分配，缩小各学校间的差距，而非拉大各学校间的距离，逐步实现区域内义务教育阶段各学校实力均衡，使城乡教师流动时，能够安心乐教，充分发挥教师才能.

结合我国城乡经济发展现状和城乡师资配置，根据我国城乡教师流动现状和当前的制度阻碍因素，建立符合西部地区实际的城乡教师流动制度，优化师资整体结构，提高师资整体素质,是实现义务教育均衡发展的重要举措.

〔1〕卢现祥.新制度经济学 [M].武汉：武汉大学出版社，2011.169.

〔2〕赵荷花.谁是我们成为教师——论教师身份之特性[J].教育研究与实验,2010(4)：57.

〔3〕韩小雨,庞丽娟,谢云丽.中小学教师编制标准和编制管理制度研究：基于全国及部分省区现行相关政策的分析[J].教育发展研究,2010(8)：15-19.

〔4〕郑良信.教育法通论[M].广西教育出版社，2002.181.

〔5〕卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社,2011. 173.

〔6〕陈坚,陈阳.我国城乡教师流动失衡的制度分析[J].教育发展研究,2008(324)：37.

〔7〕韩小雨,庞丽娟,谢云丽.中小学教师编制标准和编制管理制度研究：基于全国及部分省区现行相关政策的分析[J].教育发展研究,2010(8)：15-19.

〔8〕冯文全,夏茂林.从师资均衡配置看城乡流动机制建设[J].中国教育学刊，2010(2)：19.

G645

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1673-260 X（2013）10-0174-02

教育部人文社会科学研究规划基金项目（12YJA880023）