江苏省经济适用房建设与分配问题的探讨

张园园，朱格林，赵 琬

（南京审计学院 国际审计学院，江苏 南京 211815）

江苏省经济适用房建设与分配问题的探讨

张园园，朱格林，赵 琬

（南京审计学院 国际审计学院，江苏 南京 211815）

经济适用房作为我国住房保障体系的重要组成部分，对改善民生，解决中低收入人群住房问题具有重大意义.但在多年的实践过程中，可以发现经济适用房在建设过程中存在成本控制不严格，分配不公平、效率低等问题.本文分析了供给需求、建设成本、分配政策等因素对经济适用房建设和分配产生的影响，提出了促进供给多元化、完善投资建设和运营管理机制、合理控制成本、优化保障体系结构等政策建议.

经济适用房；建设成本；分配；公平

1 江苏省经济适用房的发展历程与现状

1.1 1994—1999初始阶段

1994年，随着“国家安居工程计划”的推行，经济适用房成为了住房保障体系建设的主要形式.1998年的房改方案明确提出要建立包括经济适用房和廉租房的保障房体系. 1998年，国务院1第23号文中,提出了在全国范围内建立包括由高收入者购买和租住商品房、向中低收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租住房三个不同层次的新的住宅供应体系(中经网,2003).在全国范围内，引起了经济适用房建设的热潮，截止到1999年，全国经济适用房房地产开发投资额已达4370200万元，其中，江苏省经济适用房房地产开发投资额为487614万元，各大城市纷纷制定了相应的政策，加强经济适用房的建设力度，完善监督机制，扩大保障范围.

1.2 2000-2006快速发展阶段

2000年是我国房改的重要时期，也是房地产行业开始快速发展的开始.2000年江苏省商品房销售额增速达到39%,而到2004年，商品房的价格和销售额更是急速增长，居民的收入水平的增长远远落后于房价的增长.而与此同时，经济适用房的投资额在进一步扩大，随着土地资源需求增加，商品房价格上涨，经济适用房价格也随之上涨，加上政策的不完善，在2005年，江苏省内出现了很多违规现象.很多不符合申购条件的人购买了经济适用房，很多地区也报道了豪车出入经济适用房小区的现象.除此之外，由于监督措施不完善，很多人抢购经济适用房，导致一时间需极大于求，而造成了分配上的混乱.

1.3 2006—2011年完善阶段

2006年，江苏省出台《江苏省经济适用住房管理实施细则》，规定江苏省开发的经济适用住房利润不得高于开发成本的3%，200 8年出台的《江苏省经济适用住房管理办法》为江苏省经济适用房建设工作提供了政策的基础，对经济适用住房的建设、价格、申购、准入退出等方面都进行了全面规范.紧接着又出台了一系列的优惠政策，经济适用房的建设用地由国家规定实行行政划拨，也可以采用招标拍卖等方式供应土地.同时，为了有效控制成本和提高开发商的建设意愿，江苏省也为开发商提供了便利，除了费上的减免和优惠，还包括了经济适用房建设单位可以以项目为抵押申请贷款，也可以采用“建售一体”的方式进行资金的回笼.

1.4 2011至今转型阶段

江苏省经济适用房建设进入了转型阶段.统计数字显示：2013年江苏省将新开工保障性住房23万套，基本建成18万套，发放廉租房租赁补贴4万户，年底形成200万套（间）以上的住房保障能力.江苏省保障房建设速度不断加快，但是经济适用房的投入比例逐渐减少.近几年，廉租房和公共租赁房不断发展，为了保障更多的低收入人群，江苏省保障房建设从保障居民房屋“拥有权”转向了保障居民房屋“居住权”，经济适用房的发展速度也大大的降低.根据计划，到2015年，江苏省住房保障覆盖面扩大到20%的城镇家庭，全面解决城镇中等偏下收入家庭的住房困难，基本解决城镇新就业和外来务工人员的租房困难.由此可见，租赁型保障房已经成为了保障的主流，经济适用房在以后的发展面临着退出机制建设等突出的问题.

2 江苏省经济适用房现有的问题

2.1 政策实施监管不够严格，建设成本控制有待加强

2006年江苏省出台《江苏省经济适用住房管理实施细则》，规定江苏省开发的经济适用住房利润不得高于开发成本的3%.虽然保障性住房从一开始的土地划拨、资金筹集与投入、建设以及最后的分配均由政府经手，但是其过程非常复杂，不少地方存在着“挂羊头，卖狗肉”的情形，恶意曲解中央政策意图，而与开发商、建筑商勾结，从中捞取油水.

在投资成本控制方面，随着拆迁成本、融资成本、材料价格等的不断提高，经济适用房也面临巨大的成本压力.如何筹措足够的建设资金以及合理控制成本是经济适用房建设过程中面临的突出问题.违规使用建设资金及未发挥保障资金应有作用的问题也很突出.《南京市保障性住房建设管理及资金筹集使用情况审计公告》指出，截至2011年6月底，已销售的经济适用房中，安置拆迁户97209套，占85%（其中近九成为集体土地拆迁安置）；安置城市双困户17537套，占15%.因此，经济适用房主要用于拆迁安置，双困户住房保障水平还远远不够.

2.2 建设资金筹集渠道有限，资金使用效率不高.

2011年，江苏省经济适用房开发投资额增加，从6月份的8.4%到上升至年末12月份的29.3%，与此同时，资金支持力度也不断加大.

阻碍经济适用房建设发展的最大问题是资金问题.经济适用房享受各种优惠政策，比如土地统一划拨、相关税费减免等，但在资金筹集渠道与资金使用领域却存在着筹资管理职责不明确、供给渠道监管不明晰、资金使用不规范、使用效率低下等问题，上述问题在经济适用房制度的实施过程中不断暴露出来.2011年，《南京市保障性住房建设管理及资金筹集使用情况审计公告》披露，目前保障房建设仍然面临资金筹措难度大这一突出问题：一是南京市保障房公司尚有2亿元资本金不到位，且该公司资产负债率较高，后续融资难；二是代建单位自有资金不足，按照委托建设协议和已完成投资额计算，代建单位应筹集资金18.34亿元，实际到位8.9亿元；三是销售资金回笼慢，各代建单位应回笼资金40.7 4亿元，实际回款资金18.27亿元.

2.3 经济适用房供不应求，保障效果逐渐降低

中国居民都具有一定的“有”房情节，经济适用房作为保障性住房的一部分，保障的是中低收入人群的“购房”需求，由于经济适用房的建设土地由国家统一划拨，所用资金可以通过抵押贷款获得，在整个建设过程中经济适用房的建设成本也要远远低于商品房.对于中低收入人群来讲，较低的购买价格提供了其买房的可能性.但是，经济适用房的销售价格与中低收入人群的居民收入仍然具有一定的差距.对于中低收入人群来讲，购买一套经济适用房就可能预付将近十年或者更多的收入.

在经济适用房申购的过程中，存在着很大的供不应求的现象.尽管抽号和公示在一定程度上保障了分配的公平性，但是由于很多人的住房需求不能得到满足，经济适用房在整个保障房体系中发挥的作用在逐渐的减弱.

3 政策建议

3.1 引入新的审计视角，合理控制建设成本

从绩效审计视角调查江苏省经济适用房建设资金筹集与使用状况，发现资金管理中存在的问题，在此基础上提出相应的对策及建议.课题组严格遵循实事求是的原则，将调研成果和相关数据提供给相关部门，不仅可以丰富相关部门在经济适用房建设资金使用状况方面的资料，而且还可以为政府的宏观决策提供数据支持，进而促进江苏省保障性住房事业的协调、稳定发展.

3.2 优化保障体系，扩大保障范围

目前我国的保障房体系包括以下五种住房，经济适用房、两限房、公共租赁房、廉租房、棚户区改造.经济适用房是按照政府规定或指导的价格出售给有一定支付能力的低收入群体的特殊保障房.在缓解低收入人群住房压力、提高困难群众生活质量等方面起到了重要作用.

在保障房体系建设过程中，应合理分配各部分的比例.将居民收入等级细化，提供更多的住房保障选择.也有利于政府贯彻为人民服务的宗旨，促进廉政建设，从而获得群众的信任，加快社会主义和谐社会的进程.

3.3 完善经济适用房退出机制，降低拖延成本

从现阶段我国居民公民素养来看，诚信意识淡薄、缺乏财产透明意识.从现实因素来看，我国由于本身人口基数大且随着城市化进程加快，大量进城务工人员缺乏有效的户籍管理制度.社会诚信系统不健全、财产公示制度不成熟的条件下，个人财产难以有效主动申报.从监管成本来看，政府虽然施行财产年检制度以期掌握被保障对象动态信息，但普查成本过高，且耗时太长，不具有可操作性，只能依赖于抽查举报等方式.而对于存在问题的住户，尚未建立起严格的惩戒措施.其他形式的监督措施如群众监督、计入违规档案等，也具有随机性、被动性特点，难以有效覆盖所有监督群体.

另外，由于缺乏强有力的清退措施，拖延成本较高.现有的租金提高标准并不明晰.《办法》中说明对不合条件且无其他住房的住户，按市场价格收取租金，停发租金补贴.从现实操作来看，对违规者计入诚信档案、提高租金，行为严重者强制退出，不允许其五年再次申请，该种方式显然不够有效.住户长期拖延入住，也将极大影响轮候者进入保障房领域，阻碍稀缺资源的合理使用.

目前江苏省设想在退出机制设计中，现在保障房领域计划试行内部实现转换、再保障房和商品房领域实现转换.被保障者退出公共租赁住房领域后，也往往难以支付市场租金，或者购得经济适用住房作为资产.按照现有的收入住房比目前中国一般城市的房价/家庭收入比大部分超过了1 2，远远高于国际上的3到5倍的标准.普通住户往往支付经济适用住房、普通商品房，政府部门强行收回保障房也有违保障的初衷.为有效刺激公共租赁住房住户主动退出房源，合理有效的激励必不可少.

〔1〕关辉.我国经济适用房政策发展回顾与展望.社会发展，2010.

〔2〕许美华.江苏房地产业协调发展研究.住宅产业，2013.

〔3〕政慧.租赁型保障房退出机制研究.经济研究参考，2012.

〔4〕刘斌，姜博.住房保障政策的国外文献及引申.财政金融，2013.

〔5〕李明.经济适用房价格研究.四川大学博士学位论文，2006.

F293.3

A

1673-260 X（2013）10-0072-02

教育部地方高校国家级大学生创新创业训练计划课题项目资助（201211287002）